农业补贴政策的演进历程、存在问题及优化建议

●黄思思

农业补贴政策的演进历程、存在问题及优化建议

●黄思思

改革开放以来，政府共出台19份以“农业、农村、农民”为主题的中央“一号文件”，助推粮食生产、保障粮食安全。本文将从我国农业补贴政策的演进历程入手，基于我国粮食安全现状，分析农业补贴政策存在的问题，如补贴政策力度有限、补贴制度设计不合理、政策执行缺乏有效监管、农业基础设施不完善、对新型农业经营主体的补贴政策不全面等，并提出对策建议，以提高农民种粮积极性，优化农业补贴政策，提升财政政策运行效率，最终建设国家粮食安全保障体系。

农业补贴 财政政策 粮食安全

一、引言

在工业化、城镇化进程中，越来越多的农民离开农村和农业生产。继2015年的粮食产量“十二连增”后，2016年首次下滑。粮食产量下降的同时，我国粮食安全还面临着人均耕地面积少、粮食生产制约因素增多、粮食生产比较利益低下等严峻形势。为保障我国粮食安全，政府出台了一系列农业补贴政策。随着我国经济飞速发展，我国农业补贴政策也呈现阶段性变动。为了更全面、具体地对农业补贴政策及其效果进行分析或评价，本文从我国农业补贴政策的演进历史出发，研究补贴政策存在的问题并予以优化，提出保障我国粮食安全的政策建议。

二、我国农业补贴政策的演进历程

我国的农业补贴制度始于上个世纪50年代，主要有国营拖拉机站的机耕核定亏损补贴、农用生产资料的价格补贴、贷款贴息补贴等。根据20世纪50年代以来我国经济发展和农业政策的变迁过程，期间实施的农业补贴大致可分为五个阶段。

（一）第一阶段

1978年以前，我国对农业的补贴支持主要集中在农业科技和农田水利建设等基础性投入方面，如农业生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴等。这一时期的农业补贴制度有以下特点：

1、对粮食实行计划管理。1953年，为适应工业化建设和保障城镇居民粮食供应的需要，对粮食等主要农产品实行统购统销政策。如要求农民按国家规定的收购价格和收购数量将粮食卖给国家，在中央统一管理之下，由中央与地方分工负责管理粮食，收购上来的粮食按照国家计划的价格和数量供应给城镇居民和农村缺粮人口；由国家严格控制粮食市场，严禁所有私营粮食工商业、加工厂等私自经营粮食。

2、农业补贴支持工业化建设。这一时期农业补贴政策的首要目标是增加粮食产出，保障消费者尤其是城镇居民的基本粮食需求，一方面以低价向城市居民和工业部门供应粮食，为国家工业化和城市化解决后顾之忧。另一方面，保持工业企业低工资和原料低成本，形成超额利润，农业税收成为我国财政资金的重要来源，政府主要通过行政手段配置资源，直接或间接地从农业部门抽取资源，为工业化建设提供资金。

3、实行农业生产资料低价销售和亏损补贴。1950—1978年，农业生产资料销售价格不断降低，农用生产资料的价格补贴补贴范围也逐步扩大，从20世纪50年代对国营拖拉机站实施的机耕定额亏损补贴逐渐扩展到柴油、农业用电等农用生产资料。进入20世纪70年代，农资价格补贴大幅增加。

（二）第二阶段

1979—1992年，随着农村经济体制改革的推行，农业发展过程中出现了各种问题，为保障农业的健康和稳定发展，在不断加大对农业的基础性投入的同时，还分别实施了针对各种具体问题的补贴政策，主要有奖售政策和“三挂钩”政策。1990年后，粮价全面放开，“保量放价”（保留国家定购粮食数量，而收购价格由市场供求决定）政策出台。主要特点为：

1、粮食收购价格提高。1978年起，我国进行了粮食流通体制改革。首先大幅度提高粮食统购价格扩大收购数量，使土地承包释放出的粮食得以顺畅销售。1985年，国家将粮食统购改革为合同定购，定购品种为稻谷、小麦、玉米和大豆，定购价格按“倒三七”比例定价，即三成按统购价格，七成按超购价格。定购外的粮食品种实行市场价格，但若市场价格低于统购价格，国家仍按照统购价格收购，同时国家财政继续补贴国有粮食企业经营费用和购销差价。1986—1989年，国家减少粮食合同订购数量，提高粮食的合同定购价格，对农民进行一定的经济补偿，促进了农村商品经济的发展。

2、农业补贴范围扩大。1979—1985年间，由于粮食收购价格提高而销售价格不变，价格出现倒挂使补贴支出急剧增长，但用于农业的支出占财政支出的比重持续下降。从1986年开始，国家积极调整农业投入政策，通过规定农业投入的比重和增长幅度、建立农业发展专项基金、扩大对农业信贷支持等，增加大型水利工程、重要农业生产和农产品流通基础设施建设等资金的投入。1987—1988年开始实施粮食合同定购与供应平价化肥、柴油和预发预购定金挂钩的“三挂钩”政策。同时在这个阶段，部分支持农业的优惠政策被取消，如1982年取消了农用柴油的优惠价格，1984年又取消了农资生产企业的价外补贴和倒挂补贴。

（三）第三阶段

1993—2002年，粮食保护价收购，推动农产品市场化，建立粮食保护价制度，坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食企业自身改革。这一时期农业补贴政策的主要特点有：

1、实施粮食保护价制度。1993年实行保量放价政策，即保留定购数量，收购价格随行就市，粮食价格开始由市场供求决定。与此同时，国家建立粮食风险基金和粮食储备体系。1993年底，粮食市场价格出现异常波动，于是国家从1994年起，恢复并加强了对粮食购销、价格、市场方面的控制和干预。1997年，实行按保护价全面敞开收购农民余粮政策。在米袋子省长负责制和保护价收购的双重作用下，粮食连续丰收、市场粮价持续下降，国有粮食企业购销价格倒挂，加上企业经营不善，亏损挂账较为严重。1998年国家开始深化粮食流通体制改革，出台了 “放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”等一系列粮食流通体制改革措施，实行政府粮食行政管理职能与粮食企业经营的分离。同时政府制定主要粮食品种的收购保护价，粮食价格主要由市场供求决定。

2、财政支农资金增加。20世纪90年代初，国家出台诸多政策文件，从投入比重和增长幅度上要求加大对农业的投入，并明确提出财政投资和银行信贷等要向农业部门“倾斜”。如1993年施行的《农业法》要求，“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。”

3、农民负担日益加重。在这一阶段，尽管国家仍然通过农业税收等方式汲取农业资源，但财政用于农业的转移支付补贴也快速增加。农民生产积极性受到抑制，粮食安全难以得到保障。特别是1994年分税制的实施使县、乡财政普遍出现困难的局面，由于乡镇财政无法保持政府的正常运转，造成地方上“三乱”问题更加严重，农民负担不堪重负。

（四）第四阶段

2003—2014年，受到世贸组织规则的约束，我国推开粮食直接补贴政策，将原来按保护价收购形式给农民的间接补贴直接补给农民，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式；对农业综合服务支持不断增加。补贴政策的运行提升了农民种粮积极性，提高了粮食产量（从2004年至2015年，粮食产量实现“十二连增”）。同时粮食最低收购价主要起到市场托底价的作用，避免出现增产不增收的现象，以此稳定市场价格，保护粮农利益。但随着农业农村发展形势发生深刻变化，农业“三项补贴”政策效应递减，政策效能逐步降低。其主要特征如下：

1、价格支持政策出台。2004年，全面放开粮食购销市场和价格。为保证粮食市场供应、保护种粮农民利益，国家对重点粮食品种，即稻谷和小麦，实施最低收购价政策，并于2005年率先在南方稻谷主产区启动稻谷（包括早籼稻、中晚籼稻和粳稻）最低收购价预案。2008年，针对部分农产品价格下跌和“卖难”问题，国家适时出台临时收储措施，在主产区对玉米、大豆、油菜籽等实施临时收储措施。价格支持成为补贴支持农业的基础性措施。

2、农业补贴从流通环节转向生产环节。2002年，国家启动大豆良种补贴政策试点，经过8年实施，其中水稻、小麦、玉米和棉花的良种补贴实现全面覆盖。2004年，为加快农业机械化进程，建立农机具购置补贴，对农民购买的先进农机具给予补贴，并不断增加品种目录，加大补贴力度。同年，中央从粮食风险基金中拿出部分资金用于对种粮农民直接补贴；2006年中央又出台农资综合补贴政策，减轻化肥、柴油等农资价格上涨对粮食生产的影响。

3、农民负担大幅减轻。从2004年开始，农业税税率每年降低1个百分点，并在5年内全部停止征收；农业税附加随之降低，除烟叶以外的农业特产税全部取消。2005年全面取消牧业税，同时加快降低农业税税率的步伐。2006年，《农业税条例》正式废除，我国全面取消农业税，标志着国家与农民的传统分配关系产生了根本性变革。

（五）第五阶段

2015年至今，农业“三项补贴”改革。2015年，从农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金用于支持粮食适度规模经营，同时在部分省试点将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”。2016年在全国全面推开农业“三项补贴”改革。2017年农业部、财政部发布的重点强农惠农政策中，将农民直接补贴分为耕地地力保护补贴、农机购置补贴和玉米生产者补贴，突出农业供给侧结构性改革，继续加大支农投入。

从我国农业补贴政策阶段性的演进过程可以看出，我国一直以来都十分重视粮食生产与粮食安全。由于人口增长、消费结构升级、城镇化发展等，我国对粮食的需求持续增加，生产不确定因素较多。努力增加粮食供给，对保证国内粮食供求平衡具有重要的战略意义，从而应对复杂多变的国内外形势；过量的进口不仅会导致国内粮食价格的长期低下，损害种粮农民的积极性，还会导致国内粮食市场对国际市场的过度依赖，容易引发国内粮食的系统性危机；国际市场的粮食供给能力有限，且受全球气候变暖、极端灾害天气的影响，世界粮食主产区的粮食供应稳定性降低，作为粮食进口消费大国，我国粮食的供给也将受到影响。

三、我国农业补贴政策存在的问题

改革开放以来,中国农业补贴在数量和种类上都有了很大变化,逐渐形成了价格支持、直接补贴和耕地地力保护补贴等功能互补、综合补贴和专项补贴相结合的农业补贴政策体系，我国多年的农业补贴政策对促进粮食生产和粮食流通，稳定粮食价格，保证市场稳定供应等也发挥了积极作用。但综合我国农业补贴现状和粮食生产与安全情况，可以看出我国农业补贴政策仍存在以下问题：

（一）财政补贴力度和激励性有限

近年来，农业补贴规模虽持续增长，但较为分散的补贴方式和有限的补贴水平只能部分弥补生产成本的上升，难以大幅增加农民收入与提高农民生产积极性。同时，这种渐成的惠普性质且补贴金额有限的农业补贴多被农民理解为国家收入福利，对农民的种粮激励性不强。

（二）农业补贴标准不具体

目前我国农业补贴的主要实施依据是中央和地方各级支农政策，在内容方面尚未进行细化，缺乏有效的实践操作性，影响了农业补贴政策在全国范围内的实际推行效果。同时各地方的补贴标准、方式等方面随意性较大，缺乏具体统一的标准和长远的规划，如对适度规模经营的衡量缺乏科学的依据支持等，使财政补贴政策的效率低下。

（三）补贴方式设计不合理

从最低收购价政策角度出发，一方面最低收购价政策是容易造成贸易扭曲的“黄箱”措施，需要利用限定综合支持量（AMS）来进行削减。虽然眼下我国的“黄箱”补贴总量尚未超标，但是其在我国农业补贴总额中所占比例相对偏大，不利于我国农业补贴政策的长期发展。另一方面为保护农民利益，防止“谷贱伤民”，最低收购价水平不会大幅度下调，使国家财政负担过重。而且粮库以高于市场价收购的粮食销售困难，不仅会造成粮库积压导致陈旧粮的产生，最后作为饲料流向市场，而且粮食出库价格往往低于市场价格，使国家利益受损。

（四）政策执行缺乏有效监管

在粮食流通、销售环节中缺乏对相应政策执行时的监管措施。如地方粮库在收粮时，不及时执行最低收购价政策：由于粮仓陈旧粮积压过多，粮库在收粮时延时压量，即延长收粮时间、减少每日收粮数量，不仅导致农户的粮食积压腐烂从而收益受损，还会让拥有仓储条件和烘干设备的粮食经纪人从中牟利，以低于最低收购价的价格收购农户的粮食，使最低收购价稳定市场价格的效果大打折扣，使农民利益受损。

（五）农业基础设施不完善

目前农民靠天吃饭的现象非常普遍，关键在于农田基础设施陈旧老化，水利设施严重老化失修，种粮的风险性较高。在粮食产后归仓入库的相关环节中，包括收割后的晒干或烘干、去杂包装、运输装卸、市场交易和仓储保管等缺乏相应的资金投入和技术支持，特别是对种粮大户和家庭农场等新型农业经营主体缺乏一定的基础设施保障，原因在于新补贴政策中直接补贴对象的转变可能会造成流转费用的增加，而基础设施的建设能更有效降低种粮大户等新型主体的风险，切实保障农户的利益。

（六）对新型农业经营主体的补贴政策不全面

一是缺乏对新型农业经营主体的奖补政策。受制于小规模经营，无论是先进科技成果的推广应用、金融服务的提供、与市场的有效对接，还是农业标准化生产的推进、农产品质量的提高、生产效益的增加、市场竞争力的提升，都遇到很大困难。而对于新型经营主体进行合理奖补，有利于加速土地流转，发挥粮食生产的规模效应。二是地方上对于种粮大户、家庭农场、农业合作社等新型农业经营主体的界定缺乏统一的标准，从而存在对新型经营主体的补贴落实不到位的现象。三是在生产性公共服务政策方面对新型农业经营主体的保障力度太小。如忽视对农业保险的补贴，农业保险赔付比例相对于种粮成本投入而言过低，农业保险防灾补损职能没有有效发挥。

四、对策建议

农业补贴政策应立足于我国粮食生产与安全现状，结合我国多年来农业补贴政策的变迁经验，根据供给侧改革背景下社会经济变化的需要不断完善，并确保各项农业补贴政策的有效施行，从而切实保障我国粮食安全。现根据农业补贴政策存在的补贴政策力度有限、补贴制度设计不合理、政策执行缺乏有效监管、农业基础设施不完善、对新型农业经营主体的补贴政策不全面等问题，对各项农业补贴政策提出如下建议：

（一）优化补贴政策制度设计

1、补贴政策具体化。具体细化各级支农和补贴政策的内容，提高政策运行的可操作性，确保政策的及时推行和有效实施。同时各级政府和部门应加强交流与合作，提升对补贴政策的理解，减轻财政政策执行的时间与成本，改变目前补贴管理重叠、政策不配套、补贴效率不高的状况，更好的发挥补贴政策的效用。

2、补贴制度标准化。促进补贴制度标准化，一是根据地方情况，对补贴政策制定统一的标准，如补贴对象的评判依据等，确保政策的有效施行。二是要促使农业补贴政策法制化。美国的农业补贴政策通常以立法的形式确立。自20世纪20年代至今，美国先后颁布了农业基本法20余部，各种农业专项法律100余部。农业补贴政策从制定程序到细节内容，从项目申请标准到实施具体细则都被纳入到法律条文中。农业补贴政策的法制化，不仅能保证财政补贴政策制定过程的科学和严谨，也能对政策效果进行有效监督。

3、补贴设计科学化。一是补贴政策的设计要符合社会经济发展的形势。特别是对于粮食仓储部门和企业，原有的仓库设施陈旧，既无法达到粮食存储的更高要求，也无法有效地存储完累积增多的粮食，所以补贴资金应贴近粮食从生产、流通、销售等每一个环节，对症下药，从而提高政策运行效率。二是科学地规划农业补贴方式。利用科学技术手段去度量在不同地区的适度规模经营范围和衡量补贴效用，从而提高农户粮食生产报酬率和农户收益，最大限度发挥财政补贴政策的作用。三是重视对农业科技、社会化服务体系等的补贴，逐步将“黄箱”性质的补贴转变为“绿箱”补贴，既符合国际农业补贴调整趋势，也能提高粮食产量与质量，从根本上保障粮食安全。

（二）加强对财政政策执行的监管

通过建立健全的政策执行监管体制，对各级政府和部门如粮食仓储部门加大监管力度，确保补贴资金按政策标准发放，确保具体政策如最低收购价收粮政策的落实。同时政府应建立对种粮农民、粮食加工企业等不同涉粮主体的信息传递机制，有效响应主体间的偏好和了解市场变化情况，加大对粮食及相关产品的监管力度，切实保障不同涉粮主体的根本利益。

（三）更新、完善农业基础设施

政府应该在供给、管养上下工夫，在农业基础设施建设方面加大财政资金投入，更新陈旧的农田水利设施，并且定期进行检查修缮，从而改善农业生产条件，强化农业的基础地位，改善农村经济综合发展能力。同时各级政府应该加强监管，确保技术人员下乡指导农户科学种粮，科学有效地使用土地，以切实降低农户种粮成本，提高农户种粮经济效益。

（四）建立对新型农业经营主体的补贴政策体系

1、在补贴政策方面：一是可以对种粮大户、专业合作社等新型农业经营主体实行奖补政策，如实行粮食订单奖励政策，向种粮大户等发放预购定金等。二是对于新型农业经营主体的补贴力度可适量增强，以加快转变农业发展方式，提升其种粮积极性。三是政策上促进粮食加工企业与新型农业经营主体的对接，实现对优质粮油区域化、规模化、专业化、集约化生产，一方面减少粮食经纪人以赚取差价形式牟利现象，保障粮农根本利益，另一方面可减缓地方粮库收粮和销售压力。

2、在农业保险方面：一是增加对农业保险业务亏损的补贴，保障农民种粮稳定收益。二是完善农业保险产品，促进农业气象灾害保险的标准化科学的精算设计与定价，同时加强推广普及与宣传，降低种粮大户因气象灾害造成较大损失的风险。三是鼓励私有企业参与农业保险市场竞争。私有保险企业的参与有利于为农民提供保险产品和服务的创新，政府可以通过建立农业保险的监督机制来降低恶意竞争风险，保障农业保险市场的健康发展，从而保障农户种粮的利益。

3、在农业信贷方面：各级政府可以联合成立农业信贷担保有限公司，针对新型农业经营主体实行免抵押、低利率的政策性担保贷款，解决农业融资难，融资贵等问题，从而降低种粮大户等新型农业经营主体的种粮成本。

4、在农业技术推广方面：提升粮食质量，我国在新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体倾斜的同时，也应加大农业技术推广与扶持力度，如智能生产管控、遥感监测等新技术提升粮农的种粮收益，从而保障粮食安全。■

（本文系2016年大学生创新创业训练计划项目“粮食补贴、涉粮主体偏好与粮食安全——基于我国粮食主产区的调查”〈项目编号：201610520091〉的阶段性研究成果）

（作者单位：中南财经政法大学工商管理学院）

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（本栏目责任编辑：郑洁）