旅游财政专项资金的绩效管理体系建设研究——以广西旅游发展专项资金为例

●扈剑晖

旅游财政专项资金的绩效管理体系建设研究
——以广西旅游发展专项资金为例

●扈剑晖

旅游财政专项资金具有金额大、项目多、使用范围广、涉及业务主体多等特点，绩效管理的开展存在一些难点。本文以广西旅游发展专项资金为例，剖析了目前旅游财政专项资金绩效管理体系中组织管理形式和绩效管理环节中存在的问题，并探讨绩效管理体系建设中 “谁来管理、管理什么、如何管理”这三个基本问题的优化解决思路。

旅游财政专项资金 绩效管理 绩效评价

旅游业被认为是国民经济的战略性产业，各省设立了促进旅游业发展的财政专项资金，用于扶持和促进区域旅游业的发展。旅游财政专项资金在改善区域旅游基础设施、提高旅游公共服务水平、提升区域旅游业综合竞争力等方面都发挥了明显的促进和推动作用。但旅游财政专项资金具有金额大、项目多、使用范围广、涉及业务主体多等特点，资金管理成为财政监督的难点。财政监督不但需要对资金使用的合法性、合规性及安全性监督，公共财政的目标使其更需要对财政资金开展绩效监督。随着新《预算法》的实施，在财政预算安排中，资金绩效评价结果将会发挥越来越重要的作用。因此在旅游财政专项资金的绩效监督上，各省仍在不断探索完善专项资金绩效管理机制，提升专项资金的使用效率。但目前旅游财政专项资金在实现全面有效的绩效管理上仍存在难点，旅游财政专项资金的绩效评价与管理体系亟待完善。

一、当前旅游财政专项资金绩效管理体系的不足

运行良好的绩效管理体系需要具备两大基本要素，一是组织要素，即具备运营良好的组织载体，使绩效管理各环节的责任主体明确且能按流程实施绩效管理任务；二是工具要素，即在绩效管理各环节有相应的管理工具、方法和优化的流程，使绩效管理行动具有可操作性。组织要素是绩效管理活动能够有效开展的驱动力，而工具要素是绩效管理的抓手。在两个要素相互促进下，绩效管理体系才能有效运行。旅游财政专项资金的绩效管理体系在这两个方面都需要进行较大地改进。

（一）组织要素

绩效管理体系的运行需要有组织和制度的保障。各省份都有相关的管理办法对旅游财政专项资金的使用进行规范和管理。但目前各省份旅游财政专项资金的绩效管理责任主体大多不明确，使得绩效管理在组织保障方面存在不利因素。从各省份的旅游财政专项资金管理办法看，对资金的拨付和监督管理的流程基本一致，大部分省份的资金拨付都是财政部门直接拨付至项目单位，资金的监督检查是财政部门会同旅游部门进行①。因此，制度上可理解为资金监督由财政部门和旅游部门共同管理。而实践中，财政部门作为所有财政专项资金的拨付单位，难以成为各领域专项资金的绩效管理主体；而资金在拨付和使用过程中，旅游管理部门的话语权较弱，也难以实施有效的绩效管理措施。因此，虽然管理办法中规定财政部门和旅游部门共同对资金开展监督，但实际会出现两个部门都难以有效开展资金绩效管理的情况。

以广西旅游发展专项资金为例，根据其专项资金管理办法的规定，专项资金的申请和审批由广西旅游发展委员会（以下简称广西旅发委）会同广西财政厅负责，资金下达时由财政厅按照预算和国库管理的有关规定下达，在资金拨付环节由财政厅拨付项目资金至有关市、县财政局和区直单位，再由有关市、县财政局和区直单位拨付到项目实施（申报）单位。因此，从项目申报和资金拨付的流程上看，广西旅发委只是作为行业管理部门，只在项目选择过程中发挥主导作用。而在项目实施环节，广西旅发委只能对委本级资金的使用进行绩效考核，其余资金均无法实现管理。

（二）工具要素

完整的绩效管理流程包括“绩效目标制定—绩效监测—绩效评价—结果应用”四大环节。其中，绩效目标的制定是前提，绩效监测是保障，绩效评价是驱动，结果应用是目的，四大环节的有效实施影响了绩效管理的效果。但旅游财政专项资金在这四个环节的实施上均存在不足。

1、专项资金的绩效目标不明确。结果导向的绩效管理目前普遍采用“目标比较法”作为管理工具，但该工具能有效应用的前提是设置了明确、细化和能够量化的绩效目标，并且绩效目标设置具有科学性和规范性。绩效目标的模糊，说明预算项目的前期论证不够深入，将直接导致专项资金管理上的问题，使专项资金的绩效管理和评价流于形式。

旅游财政专项资金尚未建立起明确和可量化的绩效目标体系。以广西旅游发展专项资金为例，从专项资金管理的层面看，每5年为一个设立期，在配套的资金管理办法和各年的资金分配方案中，只是对投入的重点领域和重点区域作出说明，并未设定专项资金投入后需要实现的绩效目标。从专项资金所投向的项目层面上看，项目一般用产出目标代替绩效目标，项目层面的绩效目标也并不规范。专项资金整个绩效目标体系的模糊性，使得专项资金在开展绩效评价时只能依据评价专家对资金设立目标的理解，进而量化为评价指标，这会导致评价标准的不确定性，影响绩效评价结果的公允性。

2、绩效监测体系不能有效运行。绩效监测体系需要在确定科学和规范的绩效目标前提下，将绩效目标进一步分解为绩效监测指标体系，并由相应的责任人负责对绩效监测数据进行收集和归档。旅游财政专项资金所涉及的项目不但数量繁多且类型差别较大，若没有建立有效的项目信息收集机制，难以对专项资金的绩效开展管理和评价。以广西旅游发展专项资金为例，其行业管理机构广西旅发委已经建立了项目信息平台，如果信息平台能够有效地收集项目信息，对专项资金的走向和项目的实施情况则可以实施有效的监测。但在实际运作中，由于资金管理组织上的缺陷（见上文组织要素中的分析），目前广西旅游发展专项资金的项目信息平台尚未能收集到项目数据，难以发挥其功能。

3、绩效评价难以实现专项资金的全覆盖。目前对旅游财政专项资金的绩效评价，一般都采用项目自评价和第三方评价结合的方式开展。但旅游财政专项资金涉及的项目数量多，资金使用地域范围广，采用现有的评价形式，则会由于开展绩效评价的成本过高，而无法对全部资金实施绩效评价。以广西旅游发展专项资金为例，2016年广西安排旅游财政专项资金投入达6亿元，涉及100多个项目，几乎覆盖了广西所有的市以及具有旅游资源的县。由于绩效评价和管理体系尚未完善，目前广西仍只能对旅游专项资金投入超过200万元且列为重大项目的资金开展绩效评价，而这类项目资金只约占专项资金的30%左右，专项资金的全面有效监管难以实现。

4、评价结论应用困难。绩效评价结论能够得到应用有两个前提，一是建立结果应用的机制，二是评价结论具有应用价值。自从十七届二中全会开始推行政府绩效管理和行政问责制度至今，从中央到地方政府各部门和事业单位已经建立起基本的绩效管理机制，包括评价结论的应用机制，因此评价结论应用已不存在根本性的制度障碍。2011年3月国务院批准成立政府绩效管理工作部际联席会议，至此绩效管理开始由地方的试点实践上升到国家层面的推广。不过由于我国开展绩效管理实践的时间尚短，绩效评价领域的人才储备尚不足。此外，旅游财政专项资金的评价标准也仍在探讨之中，而旅游财政专项资金涉及的项目多范围广且评价的时间有限，难以保证有充足的专业评价人员开展评价活动，这些都导致了很多评价结论并不能满足实际部门绩效改进的需要，而评价结论应用的价值不大也影响了结果的应用。

二、旅游财政专项资金绩效管理体系的完善

旅游财政专项资金管理体系的完善需要不断地优化“谁来管理、管理什么、如何管理”这些基本问题的解决方案，以更有效地提升专项资金的使用绩效。

（一）建立以各级旅游管理部门为管理主体的资金管理模式

以广西旅游发展专项资金为例，为了应对资金管理的挑战，广西财政厅在2014年与2016年修订的《专项资金管理办法》中明确提出在资金管理上实行“自治区和市、县（市、区）分级负责制”②。但在资金下达和拨付环节，管理办法中依然是由财政厅下拨资金到各级财政局和区直单位，并由各级财政局和区直单位拨付到实施单位。因此，在管理办法中至少有三个部门可以作为绩效管理的主体，即各级人民政府、各级财政部门和接受专项资金拨款的区直单位。但在实践中，这三个部门实际上都不适合作为旅游财政专项资金绩效管理主体，其绩效管理仍旧面临相同的管理困境。而各级旅游管理部门，在这样的资金管理模式下只承担“专业指导，筛选项目”的职责，难以在资金管理上同样发挥其行业管理的作用。这样的机制设计存在着缺陷，有可能使旅游财政专项资金难以建立问责制。

因此，选择合适的专项资金绩效管理的主体，并建立相应的资金管理模式，才能在组织和制度上保障专项资金得到有效管理。对旅游财政专项资金而言，可以探索和改变资金下达及拨付流程，尝试改为由财政厅下拨资金到各级旅游局，再由旅游局负责向项目实施单位拨付资金。同时，各级旅游局需要制定相应的资金管理办法，规定项目实施单位报账所需的资料，在实现给付资金的同时，收集和归档项目实施情况的资料。也就是说，通过赋予各级旅游局给付资金的权力来增强其管理权力。

（二）建立旅游财政专项资金的绩效目标体系

设置科学规范的绩效目标是实施有效绩效管理和绩效评价的前提。以广西旅游发展专项资金为例，不但专项资金尚缺乏绩效目标，且所扶持项目也仅有产出目标，使结果导向的绩效管理缺乏目标基准。因此，亟待建立专项资金的绩效目标体系。绩效目标体系的构建可以借鉴以下思路：

首先，分层次地设置旅游财政专项资金的绩效目标体系。旅游财政专项资金的绩效目标分为资金和项目两个层面。从资金层面看，旅游财政专项资金设立的目的是扶持区域旅游业薄弱环节的发展，因此，应当明确和细化扶持领域在应用专项资金时需要实现的绩效目标。从项目层面看，专项资金使用的绩效目标是通过所扶持领域的项目建设实现的，因此项目层面设置的绩效目标应该成为资金层面绩效目标的分解或承接。管理部门以此为标准审批项目，以增强项目选择的针对性。

其次，旅游财政专项资金层面的绩效目标可结合区域旅游业的发展规划制定。由于旅游财政专项资金设立的目的是通过扶持区域旅游业发展的薄弱领域，以帮助实现区域旅游业各个时期的发展目标。因此，可以将专项资金设立的时间周期与区域旅游业发展规划（如广西旅游业十二五发展规划）的时间相统一，并根据区域旅游业相对应时期的发展规划中的发展目标来确定该时期专项资金的绩效目标，并在各年资金分配方案中进一步将总体绩效目标分解为专项资金的年度绩效目标。以此增强专项资金使用的目标性，并有助于专项资金绩效管理的实施。

最后，项目申请专项资金资助时要列明专项资金支持部分需达到的绩效目标。以广西旅游发展专项资金为例，目前项目的申报书中要求列明的是整个项目的绩效目标，但通常情况下财政补助资金在项目总投资中所占比例较小，实践中难以说明财政补助资金在项目中的去向，客观上也造成绩效评价难以实施。因此，在申报时，应该要求项目单位列明所申请的资金的投向，以及该部分资金的产出目标所对应的绩效目标，及其与专项资金设立期的绩效目标以及年度绩效目标的关系，增强专项资金对项目选择的目的性。

（三）依托信息化技术实现专项资金的绩效管理

旅游财政专项资金所涉及的项目不但数量繁多且类型差别较大，若没有建立有效的项目信息收集机制，则难以对专项资金的绩效开展管理和评价。以广西旅游发展专项资金为例，目前专项资金绩效管理的四个环节中，绩效目标的制定环节流于形式，无论是资金层面还是项目层面均未有规范的绩效目标；绩效监测环节由于管理机制的缺陷，即使拥有项目信息平台，也难以通过该平台收集项目绩效数据，监测环节难以运作；在绩效评价环节，广西对旅游发展专项资金采用 “自评价+专家复评”的方式，专家若基于项目自评价的信息对项目进行再评价，结论极有可能缺乏客观性，而在绩效目标和监测数据缺失的情况下，评价专家难以获得项目的基础运行数据，更遑论依靠项目数据做出评价结论，以2016年为例，广西旅游发展专项资金投入6亿元，项目超过100个，在缺乏监测数据的情况下，对资金涉及的所有项目进行有效的评价就成为了难以完成的任务；以上三个环节的缺陷影响了评价结论的质量，评价结论更难以具备应用价值。

因此，可以看到旅游财政专项资金数量多，使用范围广，若不依赖信息技术手段，难以使绩效管理覆盖全部专项资金。以广西旅游发展专项资金为例，应该在确立各级旅游局的资金管理主体的前提下，建立起项目信息平台的绩效信息收集和归档功能。也就是说，可以通过健全和完善项目管理机制和资金拨付制度，要求项目实施单位在申请项目资金的拨付（或报账）前完成相应项目信息的提交，及时地完成项目信息的收集，使项目信息平台成为监测项目实施过程的有效工具。建立项目信息数据库后，才能为绩效管理覆盖全部专项资金提供实施的可能性。

三、旅游财政专项资金绩效管理未来面临的挑战

旅游财政专项资金“谁来管理、管理什么、如何管理”的基本问题在新的历史时期将面临更大的挑战。2016年，国务院办公厅发布了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号），要求将各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金统筹安排，统筹整合使用的资金范畴包括了旅游发展基金。此后各省出台相应的政策支持和指导财政涉农资金的统筹整合使用，如广西发布了《财政厅关于印发支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作操作指南的通知》（桂财农〔2016〕121号），规定了“管总量不管结构、管任务不管项目、管监督不管实施”的原则，根据这一原则，广西旅游发展专项资金中用于旅游扶贫的资金以切块方式下达。

这一政策意味着扶贫资金将从旅游财政专项资金拨付至贫困县，由贫困县统筹其他财政专项资金进行整合使用。这部分专项资金将无法纳入原有的旅游财政专项资金绩效管理体系中，给资金的绩效管理带来了新的挑战。不仅仅是旅游财政专项资金，其他整合用于扶贫的专项资金的绩效管理都存在同样的挑战。因此需要另外建立相应的绩效管理机制，对这些整合的扶贫资金开展综合的绩效管理。■

（本文系广西财政厅“广西壮族自治区旅游发展专项资金绩效评价”课题的研究成果）

（作者单位：广西财经学院财政与公共管理学院）

注释：

①31个省（自治区和直辖市）的旅游财政专项资金管理办法中，大部分省份的资金由财政部门直接拨付到项目单位，监督和管理则由财政部门会同旅游部门共同进行。但其中两个省有明显不同，福建的表述是“省旅游局和市、县、区财政收到资金后，拨付至项目实施单位”，河北明确省旅游领导小组是项目申报、立项、审批、资金管理（包括撤项和收回资金）和监督的全过程的管理主体。从管理办法上看，这两个省的省旅游管理部门对专项资金的管理权限大于其他省份。

②在31个省份的资金管理办法中，河北的资金管理办法也同样提到专项资金使用实行分级监管，明确规定由 “各级旅游部门会同财政部门负责对资金使用情况进行监督检查，并组织项目绩效评价”，而其最终的管理主体也明确规定由“省旅游工作领导小组办公室”负责。因此河北省提出的分级监管的主体更为明确。

[1]李洪辉.财政专项资金管理存在的问题及改革建议[J].财政研究，2014，（06）.

[2]马海涛.完善财政监督体系的若干思考[J].中央财经大学学报，2009，（10）.

[3]郑方辉，廖逸儿.财政专项资金绩效评价的基本问题[J].中国行政管理，2016，（06）.