《中华人民共和国行政复议法》部分法条的理解与适用（二）

●陈渊鑫

《中华人民共和国行政复议法》部分法条的理解与适用（二）

●陈渊鑫

“财政监督常用法律法规的理解与适用”之十三

六、可纳入行政复议的行政规定的范围

法律条文：

第七条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：

（一）国务院部门的规定；

（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；

（三）乡、镇人民政府的规定。

前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。

重点内容解读：

本条是关于可纳入行政复议的行政规定范围的规定。

行政规定是行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，属于行政法规、规章之外的规范性文件，一般在学理上认为它不属于法的范畴。虽然行政规定不属于法，但是在很多情况下，规定却是行政机关作出具体行政行为的重要依据，如大量违法的“红头文件”成为行政机关作出具体行政行为的依据。为此，将行政规定有条件地纳入行政复议审查范围，有利于充分保护公民、法人和其他组织的合法权益。

（一）可纳入行政复议的行政规定的范围

行政机关制定的具有普遍约束力的规定的范围很广，包括国务院制定的行政法规、规章以及规章以下规范性文件。但是，纳入行政复议审查的只是规章以下的规范性文件，即排除了对行政法规和规章的复议审查。具体而言，主要包括以下三个方面：

1、国务院部门的规定。国务院部门的规定，是指国务院部门，包括国务院的部委、直属机构根据法律和行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，制定和发布的除规章以外的命令、指示等规范性文件。财政部为履行财政管理职责，制定了大量的规范性文件，如《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》、《关于调整中央预算单位银行账户管理有关事项的通知》等。

2、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定。根据宪法和法律的规定，“县级以上地方各级人民政府及其工作部门”是指省级人民政府及其职能部门、省辖市人民政府及其职能部门以及县级人民政府（应包括市辖区、县级市）及其职能部门。上述各级人民政府及其职能部门制定和发布的规定都属于复议的范围。

3、乡、镇人民政府的规定。乡、镇人民政府是最基层的人民政府，领导和管理所辖行政区域内的行政事务。根据宪法和地方组织法规定，乡、镇政府执行本级人民代表大会决议和上级国家行政机关的决定和命令，可以在职责权限范围内发布决议和命令。对乡镇政府发布的决议、命令或其他“规定”均可提起行政复议。

值得注意的是，国务院部委、直属机构制定的行政规章以及地方人民政府规章不在审查之列。对于规章合法性审查根据《立法法》的有关规定办理。同时，行政复议机关对行政规定的审查申请内容仅限于合法性审查，而不包括合理性的问题。

（二）申请复议行政规定的法定条件

行政规定因其所针对的是不特定的行政相对人，特定的行政相对人认为其违法要求申请复议的，应当符合如下法定条件：一是申请行政复议针对的规定必须是行政机关作出的某一具体行政行为的依据。如果规定没有被行政机关作为具体行政行为的依据，不能成为复议的对象。二是行政相对人在对该具体行政行为提起复议时应当一并提起对该规定的复议请求。《行政复议法》要求一并提起对行政规定的复议意味着行政相对人不得单独对规定申请复议，即行政相对人如认为规定是被申请复议的具体行政行为违法的依据时，才可以将规定一并作为复议的对象向行政复议机关提出，请求行政复议机关审查该规定的合法性，或按法定权限由有权机关审查。

七、不能提请行政复议的具体行政行为

法律条文：

第八条 不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。

不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

重点内容解读：

本条是关于不能提请行政复议的具体行政行为的规定。

根据本条之规定，内部行政行为和居间行政行为不适用行政复议。具体如下：

（一）对行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定不服

行政机关针对行政相对人所实施的外部行政行为属于行政复议的范围。行政机关对其所属国家公务员作出的行政处分或者其他人事处理决定，学理上认为属于内部行政行为。行政处分和考核、升降、任免等人事处分决定是针对行政机关内部公务人员所作出的内部管理行为。

被处分或被处理的人不服，不能申请复议，但可依照有关法律和行政法规的规定提出申诉。我国《行政监察法》第37条规定：“国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起30日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起30日内作出复查决定；对复查决定仍不服的，可以自复查决定之日起30日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起60日内作出复核决定”。由此，财政部门对其内部公务人员的行政处分和考核、升降、任免等人事处分决定，公务人员不服的可以依法向有关人事、监察部门提出申诉，但不能提起财政行政复议。

（二）行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理决定

传统的理论认为行政权不应干预民事活动，民事争议引起的争议应当由社会中介组织或司法机关作出裁决。但是，随着社会事务的复杂化，行政权干预社会生活的广度和深度都在增加。许多法律、法规都规定了行政机关可以对民事纠纷作出调解或处理。所谓的行政机关对民事纠纷的调解及其他处理决定，是指行政机关作为第三方对公民、法人或其他组织之间的民事纠纷进行的处理。行政机关利用其专业知识集中对公民、法人和其他组织之间的民事纠纷进行调解和处理，有利于促进纠纷的及时化解。但行政机关的调解和处理本身并没有法律上的强制力，其约束力取决于双方当事人的自愿接受。因此，一方当事人如不服，可以向人民法院提起诉讼或者向仲裁机关申请仲裁，但不能申请行政复议。如《环境保护法》所规定的环境污染赔偿的调解、《治安处罚法》所规定的治安案件的赔偿调解等。目前，财政部门虽然可以根据职责权限对有关争议进行民事调解或处理，但现行财政管理相关的法律规范尚未对财政民事调解或处理作出具体规定。

八、行政复议申请的期限

法律条文：

第九条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

法律条文重点解读：

本条是关于行政复议申请期限的规定。

申请行政复议的期限，是指认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的法定有效期限。公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯了其合法权益时，只有在法定有效期限内提出行政复议申请，行政复议机关才予受理。否则，行政复议机关不予受理。具体内容如下：

（一）申请行政复议的一般期限

所谓的一般期限，是指在法律对申请行政复议的期限没有作出符合本条的特别规定的情况下，认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的法定有效期限。本条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，即公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的一般期限为60日；超过法定60日期限，认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或者其他组织才提出行政复议申请的，行政复议机关不予受理。

（二）申请行政复议的特别期限

所谓申请行政复议的特别期限，是指对某些具体行政行为提出行政复议申请的期限，有关法律作出了明确的规定，而且该规定的期限超过了本条规定的60日期限时，认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或者其他组织依据有关法律提出行政复议申请的有效期限。申请行政复议的特别期限的存在应符合以下条件：一是法律对申请行政复议的期限另行作了明确的规定。即依据只能是全国人民代表大会及其常务委员会所制定的法律。法律另行规定的期限须长于本条所规定的60日。实行“就长不就短”原则，即当其他法律规定的期限长于《行政复议法》规定的60日，则以其他法律规定的期限为准，否则按《行政复议法》规定的60日为准。

（三）行政复议申请期限的计算

行政相对人申请复议的期限，是从知道具体行政行为之日起计算的。所谓知道具体行政行为之日，是指行政管理相对人通过法定途径或方式，准确地获得了具体行政行为已经作出并且了解到具体行政行为的内容的时间。在实践当中，知道具体行政行为之日，主要有6种形式：（1）如果具体行政行为是当场作出的，那么书面决定上注明的日期就是知道具体行政行为之日期。（2）如果作出具体行政行为的书面决定是直接送达的，送达日期就是知道具体行政行为的日期。（3）如果作出具体行政行为的书面决定是邮寄送达的，签收之日就是知道具体行政行为的日期；如果没有签收的，受送达人在送达回执上签名之日就是知道具体行政行为的日期。（4）如果作出具体行政行为是通过公告送达的，自公告规定的届满之日就是知道具体行政行为的日期。（5）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日就是知道具体行政行为的日期。（6）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日就是知道具体行政行为的日期。同时，对于不履行法定职责申请复议的期限依照下列规定计算：（1）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算。（2）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。

值得注意的是，根据《民事诉讼法》的有关规定，期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。因此，在计算申请行政复议的期限时，公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的当日不应当计算在内，而应当从该公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的次日开始起算。同时，如果申请行政复议期限届满的最后一天是法定的节假日，例如星期日、国庆节、元旦、春节等，则以节假日后的第一日为申请行政复议期限届满的日期。如自公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的第二日算起，第60日是5月1日时，则5月4日为申请行政复议期限的届满日。如果5月4日是星期日，那么，5月5日为申请行政复议期限的届满日。

（四）行政复议申请期限的延长

公民、法人或者其他组织因有正当理由而耽误法定申请期限的，可以申请延长。根据本条的规定，可以适当延期的情况有两类：一是因不可抗力的发生耽误了法定申请期限。不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。如地震、水灾、战争等。二是其他一些正当理由耽误了法定申请期限的，如法人处于合并或者改组阶段，复议申请人病重等。对于因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请行政复议的期限应当自认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织知道该具体行政行为之日起计算，至不可抗力或者其他正当理由发生之日止暂停计算，期限中止。期限中止后，期限恢复的起算时间是“障碍消除之日”。所谓的“障碍消除”，是指足以阻止申请复议的原因已经消除，重新具有申请复议的客观可能性。值得注意的是，期限恢复后，是继续计算而不是重新起算。即在计算行政复议的申请期限时，应当除去因不可抗力或者其他正当理由而耽误的时间。如法定申请期限为60日，而在期限开始的第20天发生了地震，申请人在这地震消除后，还有40天的申请复议期限。

九、申请行政复议的方式

法律条文：

第十一条 申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

重点内容解读：

本条是关于行政复议申请方式的规定。

所谓的行政复议的申请方式，是指公民、法人或者其他组织提出复议要求和表达复议意愿的具体表现形式。本条规定，申请行政复议的方式有两种：书面形式和口头形式。

（一）书面形式

所谓的书面形式，是指行政相对人通过向复议机关递交书面申请文书,表达其申请复议意愿和要求的一种形式。以书面形式申请行政复议，不仅能够全面、准确、详尽地表达申请人的行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由等，而且由于行政复议原则上采取书面审查的办法，所以，以书面形式申请行政复议也有利于复议机关准确地了解有关情况。从我国多年的行政复议工作实践看，书面申请形式一直是被普遍采用的复议申请形式。

（二）口头形式

所谓的口头形式，是指行政相对人以口头陈述的方式提出其申请行政复议的意愿和要求。

规定口头申请，不仅体现了行政管理和行政复议便民原则，还切合我国公民文化知识水平和法律知识水平的现状。为此，申请人从方便申请行政复议的角度出发，可以选择书面申请，也可以选择口头申请。对此，行政复议机关不得予以限制。对于申请人口头申请行政复议的，行政复议机关工作人员应当记录申请人和被申请人的基本情况，申请人提出的行政复议内容及其事实和理由，在注明行政复议的时间后，向申请人宣读记录的内容，并由复议申请人签名。值得注意的是，尽管口头方式在行政复议实践中使用较少，但口头申请与书面方式具有同等效力，行政机关不得对申请行政复议的方式予以限制。

十、县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请行政复议的管辖

法律条文：

第十二条 对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。

重点内容解读：

本条是关于对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请行政复议的管辖的规定。

所谓的行政复议管辖，是指不同层级，不同职能的行政机关之间受理复议案件的分工。行政复议管辖实质意义在于解决具体对某一行政复议案件由哪一个行政机关行使复议权。本条采取“条块”结合的方式，对县级以上地方各级人民政府工作部门具体行政行为不服的复议管辖作出规定。

（一）县级以上地方各级人民政府工作部门作为被申请人时的行政复议机关

根据本条第一款之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。即对县级以上地方人民政府工作部门具体行政行为不服的复议机关，既可以是由本级人民政府管辖（块块管辖），也可以是由上一级主管部门管辖（条条管辖）。由此，对于省级、市级和县级财政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，行政复议机关有两个：一个是所属的同级人民政府，另一个是上一级财政机关。最终确定谁作为行政复议机关，由行政相对人根据情况自己做出选择。

（二）海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关作为被申请人时的行政复议机关

海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关只受其上级主管部门的领导，不受地方各级人民政府的领导。行政复议作为行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，只有存在领导与被领导关系的行政机关，才会存在对具体行政行为进行行政复议的可能，上一级行政机关才有权撤销或者变更下一级行政机关的具体行政行为。因此，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的，只能向上一级主管部门申请行政复议。即海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关作为被申请人时，其行政复议机关是上一级主管部门，而申请人没有选择地方人民政府作为行政复议机关的权利。

十一、国务院各部门或省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服申请复议的管辖

法律条文：

第十四条 对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。

重点内容解读：

本条是关于对国务院各部门或省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服申请复议的管辖的规定。

国务院各部门是国务院为行使管理经济、教育、科技、文化等社会事务的职权，根据法律而设立的具有特定职能范围的一系列机构。这些部门依其职能或者性质的不同可分为不同部门：（1）职能部门，包括各部、委员会、署、行。（2）直属机构，包括各局、署。（3）办事机构，包括各局、办。（4）由各部、委托管的国家局、委员会。国务院各部门是最高国家行政机关的工作部门，其主要通过指导和监督地方各级人民政府工作部门的工作来实施对社会事务的管理，因此，对国务院各部门的具体行政行为不服申请的复议，由作出具体行政行为的部门管辖。如有关单位和个人对财政部作出的行政处罚不服的，由财政部复议。

十二、特殊复议管辖

法律条文：

第十五条 对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：

（一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；

（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；

（三）对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议；

（四）对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议；

（五）对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。

重点内容解读：

本条是关于特殊复议管辖的规定。

所谓的一般管辖，是指按照行政机关的上下级隶属关系，确定行政复议案件由有领导权的上一级行政机关受理。在一般管辖中，行政复议机关既可以是作出行政行为的行政机关的上级主管业务部门，也可以是本级人民政府。由于作出行政行为的主体及行为的具体方式和过程有时十分复杂，因而会出现一些特殊情况，对这种特殊的情况就应采取特殊的管辖。具体而言，主要包括以下五个方面的内容：

（一）不服派出机关的具体行政行为申请复议的管辖

派出机关是县级以上人民政府为有效地行使职权，管理本行政区各个不同区域内的经济、文化和其他社会事务，依法设立的行政机关。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”据此，目前在我国县级以上地方人民政府设立的派出机关有三种：一是省、自治县政府派出的行政公署（盟）；二是县、自治区政府设立的区公所；三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看，它不是一级国家机关，但在其所管辖的范围内对本辖区的经济、社会、文化、治安等社会生活的方方面面行使着管理权。为此，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。具体而言，对行政公署的具体行政行为不服申请的复议，由设立该行政公署的省、自治区人民政府管辖；对区公所的具体行政行为不服申请的复议，由设立该区公所的县、自治县人民政府管辖；对街道办事处的具体行政行为不服申请的复议，由设立该街道办事处的市或者市辖区的人民政府管辖。

（二）不服派出机构的具体行政行为申请复议的管辖

派出机构，是指有些政府的工作部门，根据有关法律、法规的规定和行政管理的实际需要而设立的驻于部门所在地之外，行使相关职能的机构。如公安派出所、税务所、工商所等。其中，有的派出机构根据法律、法规和规章的规定，可以以自己的名义作出具体行政行为；有的派出机构不能以自己的名义独立对外行使行政职权，作出具体行政行为，而以设立它的人民政府工作部门的名义作出具体行政行为。对于派出机构以自己的名义作出的具体行政行为不服的，可以向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。但不能以自己的名义对外独立行使职权作出具体行政行为的派出机构，其行为视为设立它的部门的行为。对其作出的具体行政行为不服的，只能向设立该派出机构部门的上一级部门或同级人民政府提起复议。根据 《财政机关行政复议和应诉工作指导意见》第三条之规定，对财政部驻各地财政监察专员办事处以自己的名义作出的具体行政行为不服申请行政复议的，由财政部管辖；对省级财政机关依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义做出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。

（三）不服法定授权组织的具体行政行为申请复议的管辖

法定授权组织，是指依据法律、法规的规定享有一定行政管理职能的组织。值得注意的是，只有法律和行政法规才能作出授权社会组织行使行政管理权；规章以及其他规范性文件不能授权社会组织行使行政管理职能。但是规章可以委托具有公共管理的组织行使行政管理职能的复议,由直接主管该组织的行政机关管辖。对法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为申请复议的管辖分三种情况：（1）该组织是由地方人民政府直接管理的组织，向地方人民政府申请复议；（2）该组织是由地方人民政府工作部门直接管理的组织，向地方人民政府工作部门申请复议；（3）该组织是由国务院部门直接管理的组织，向国务院部门申请复议。

（四）不服共同行政行为申请复议的管辖

共同行政行为是指两个或者两个以上的行政机关以共同的名义作出的具体行政行为。其基本特点是，具体行政行为的主体是两个或者两个以上的行政机关。不服共同行政行为申请的管辖，主要有以下三种情形：（1）同一政府所属的两个或两个以上的工作部门以共同的名义作出的具体行政行为。这种共同行政行为所引起的复议案件，就应当由共同行政行为机关所属的政府管辖。如某市的财政部门、审计机关以共同名义作出的具体行政行为引起的复议案件，由该市人民政府管辖。（2）不同级别的政府所属的两个或两个以上工作部门以共同的名义作出的具体行政行为。这种共同行政行为所引起的复议案件的管辖，可以分为两种情况：一是如果两个工作部门性质相同，则既可以由其共同的上一级主管部门管辖，也可以由其共同的上一级政府管辖。如某省某市财政局和该市某区财政局以共同名义作出的具体行政行为引起的复议案件，既可以由该市人民政府管辖，也可以由该省财政厅管辖；二是如果两个工作部门性质不同的，则应由其共同的上一级政府管辖。如某市财政局和该市某区公安分局以共同名义作出的具体行政行为引起的复议案件，应由该市人民政府管辖。（3）两个或者两个以上的地方人民政府以共同的名义作出的具体行政行为。这种共同行政行为所引起的复议案件，就应当由其共同的上一级政府管辖。

（五）不服被撤销行政机关在撤销前作出的具体行政行为申请复议的管辖

行政机关被撤销，是指行政机关根据合法的依据丧失或转移了行使行政权的主体资格。根据行政管理连续性的要求，行政机关被撤销后，其行政职能总要由其他行政机关所继受。如果继受的行政机关继续行使被撤销的行政机关的职权，它就应当对被撤销的行政机关在撤销前的行为负责。所谓上一级行政机关，是指与继续行使职权的行政机关有领导与指导关系的上一级人民政府的主管工作部门和本级人民政府。为此，对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级人民政府的主管工作部门和本级人民政府申请行政复议。此外，行政机关被撤销后，如果没有继续行使其职权的行政机关存在，这时应当由作出撤销决定的行政机关充当复议被申请人，由作出撤销决定的行政机关的上一级行政机关行使复议管辖权。

十三、行政复议机关对行政复议申请的审查与处理

法律条文：

第十七条 行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。

重点内容解读：

本条是关于行政复议机关对行政复议申请的审查与处理的规定。

行政复议的受理，是指行政复议机关通过对复议申请进行审查，认为其符合法定条件而决定立案并予以审理的活动。即复议申请是复议受理的前提，但是否受理取决于复议机关对申请行为的审查情况。

（一）行政复议机关对行政复议申请的审查

财政行政复议机关收到行政复议申请后应当在5日内进行审查。其重点审查：（1）行政复议申请是否超过法定期限，超过法定期限有无正当理由；（2）行政复议申请事项是否属于行政复议的范围；（3）行政复议申请是否属于本机关管辖；（4）行政复议申请人是否符合《行政复议法》的规定；（5）行政复议是否有明确的被申请人。“5日”从行政复议机关收到申请人的申请书或者行政复议申请人向行政复议机关口头提出行政复议请求之日起算。值得注意的是，本条所称“5日”，是指 5个工作日，不包括节假日,如财政行政复议机关收到行政复议申请书为星期五，那么接下去的星期六和星期日不能计算在本条规定的“5日”之内。

（二）行政复议机关对行政复议申请审查后的处理

经过对复议申请的审查，财政行政复议机关应视具体情况作出适当的处理。具体而言，主要包括以下几个方面：（1）对于符合申请复议条件的，依法决定受理；（2）对不符合复议申请条件的，依法决定不予受理，并书面告知申请人不予受理的理由；（3）对于复议申请请求的内容有欠缺的复议申请，依法决定发还申请人并限期补正；（4）对符合《行政复议法》规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。根据《财政机关行政复议和应诉工作指导意见》第五条之规定，财政部门法制机构对不符合《行政复议法》规定的行政复议申请，提出不予受理的意见，报经单位领导批准后，制作《不予受理决定书》，送达申请人；对符合《行政复议法》规定，但不属于本机关管辖的行政复议申请，要制作《行政复议告知书》，告知申请人向有关行政复议机关提出。

十四、行政复议申请的转送

法律条文：

第十八条 依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。

重点内容解读：

本条是关于行政复议申请的转送的规定。

为贯彻和体现便民原则，方便公民、法人或者其他组织申请行政复议，根据本条的规定，县级地方人民政府在接受不属于本机关受理范围的行政复议申请后，应当及时转送有关的行政复议机关。关于县级地方人民政府的转送义务，需要注意两个方面的问题：一是县级地方人民政府接受申请不等于受理申请。这里的接受仅仅是代替有受理权的行政复议机关接受申请的材料，避免再让申请人到处去找有受理权的复议机关。接受申请的县级人民政府对接受的复议申请而言不是行政复议机关，也没有对此申请进行审查、受理并作出复议决定的职责。 二是县级地方人民政府应自接到行政复议申请之日起7日内，将行政复议申请转送有受理权的行政复议机关。这里的“7日”，是指7个工作日，不含节假日。

十五、行政复议期间不停止具体行政行为的执行及其例外

法律条文：

第二十一条 行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：

（一）被申请人认为需要停止执行的；

（二）行政复议机关认为需要停止执行的；

（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；

（四）法律规定停止执行的。

重点内容解读：

本条是关于行政复议期间不停止具体行政行为的执行及其例外的规定。

（一）复议期间不停止执行原则

复议期间不停止执行，是指行政机关的具体行政行为不因为行政相对人申请复议和处于复议期间而停止执行。复议期间不停止执行的原则的产生是以国家行政管理的特殊性为基础的。行政管理具有连续性、有效性和适时性的特点，不能因为申请复议活动的开始而中断或贻误。从行政法理论来说，具体行政行为一经作出，在法律上就具有确定力和执行力，对行政机关自身和行政相对人都具有拘束力量。只有在具体行政行为被依法撤销、改变或宣布无效后，才丧失其法律效力。所谓执行力，是指行政机关的具体行政行为一经作出，即具有予以执行的法律效力。所谓确定力，是指具体行政行为一旦有效成立，不论它是合法还是违法，事实上都是有效的，亦即效力先定。只要确定力未被依法取消，应推定为合法。

（二）复议期间不停止执行的例外

复议期间不停止执行原则是为了维护国家利益和公共利益，实现国家管理社会和经济文化职能，并保护行政相对人的合法权益。然而行政管理的广泛性、复杂性，又使具体行政行为很难做到全部合法和适当。因此，对具体行政行为在复议期间毫无例外的都不能停止执行是不公正的，甚至有时会给行政相对人造成难以弥补和难以挽回的损失。为此，为保证在实行复议不停止执行具体行政行为原则时不至于损害行政相对人合法权益，本条又规定了这一原则的例外。具体而言，主要包括条文所列几类情形。

复议期间，作为被申请人的行政机关如果认为自己作出的具体行政行为错误或不停止执行将给相对人的合法权益造成难以弥补的损害的，可以停止执行。这是被申请人行使其行政职权的体现。从行政复议的实践来看，被申请人认为需要停止执行具体行政行为的情形主要包括：一是具体行政行为所依据的规范性文件存在瑕疵，或者尚未生效或已经失效的；二是具体行政行为在作出时，忽视了从轻、减轻或者免予处罚等情节的；三是已有证据证明作出具体行政行为的前提事实可能有误；四是行政机关及其工作人员明显滥用职权或者超越职权范围作出具体行政行为的；五是行政相对人行为违法的事实不充分，需要进一步调查、取证的；六是具体行政行为的危害性非常大，一旦证明是违法的，其损害后果将无法通过其他方式弥补。值得注意的是，具体行政行为停止执行后，它的其他法律效力仍然存在，只是执行力受到限制。

（三）行政复议机关认为需要停止执行的例外

行政复议机关对被申请人有监督的职责，同时对行政复议申请人也有保护的职责。因此，如该具体行政行为不合法或者不适当，执行该具体行政行为可能造成行政赔偿，或者对申请人可能造成不可挽回的损失，行政复议机关可以决定停止执行。从行政复议的实践来看，对于下列的行政复议案件，行政复议机关应该特别注意审查被申请人的具体行政行为是否需要停止执行：一是涉及罚款、征收财物、对财产采取行政强制措施等涉及财产权的行政复议案件。二是涉及公民、法人或者其他组织重大利益或者具有涉外因素的行政复议案件。三是其他明显存在错误的行政复议案件。■

（作者系曲阜师范大学法学院教师、武汉大学法学院法学博士，曾在山东省日照市财政局监督科、财政部监督检查局、中央治理“小金库”工作领导小组办公室工作或借调）