构建海关预算绩效管理系统的思考

●黄明娟 张雯娟 王 洁

构建海关预算绩效管理系统的思考

●黄明娟 张雯娟 王 洁

随着海关事业的不断发展，财政资金投入的产出效益问题引起社会普遍关注，客观上要求海关通过绩效评价管理，加强对资金使用效益和效果的管理，从而提高工作质量和效率。近年来，海关总署提出全面推进预算绩效管理改革的要求，树立“花钱必问效、无效必问责”的理念，构建与海关事业发展相适应的预算绩效管理新机制，保障海关事业科学持续发展，海关预算绩效管理工作取得初步成效。本文认为海关预算绩效管理工作的推进，不仅要建立健全制度体系，还应构建一套完善的信息系统，实现预算绩效评价信息化管理，用更科学可行的方法，更全面有效地进行预算绩效评价。本文以预算绩效评价基本流程为基础，提出了预算绩效管理系统的基本构架，分析其主要功能和基本数据库，为预算绩效管理系统的构建提出初步思路。

海关 预算绩效评价 信息系统

一、预算绩效管理系统的研究背景

（一）深化预算绩效改革，为系统构建提供理论支撑

“建立预算绩效评价体系”第一次出现在2003年，由党的十六届三中全会明确提出后，关于推行绩效管理，完善政府绩效评估制度便日益得到重视。2012年，财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》，标志着我国预算管理改革进入以加强预算资金绩效管理和提高预算资金使用效益为重点的预算绩效管理新阶段。《规划》明确了预算绩效管理工作的总体目标和重点工作，并提出了各项保障该项工作实施的主要措施，使预算绩效管理工作的发展方向更明确，内容体系更完整，其任务路径也更清晰。2014年，新《预算法》明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求，这是将绩效管理首次以法律形式进行明确，预算绩效管理进入全面实施阶段。

近年来，随着预算管理改革的深入和海关事业的不断向前发展，中华人民共和国海关总署紧跟国内、国际发展形势，与时俱进提出“全面实施预算绩效管理”的总体要求，并制定了《海关预算绩效管理改革方案》进行指导，提出了海关预算绩效管理改革的整体思路、改革任务、保障措施及实施步骤。改革的总体目标是：“通过实施绩效目标管理、开展绩效评价、评价结果应用等海关预算绩效管理改革与预算编报、预算审核分配、预算执行监督等海关现行预算管理工作高度融合，形成以绩效目标管理为导向的事前预算分配机制，以‘信息化、智能化’为依托的事中预算执行监控机制，以绩效评价、评价结果应用为核心的事后预算监督机制‘三位一体’的科学、高效、简便的海关预算绩效管理机制，实现‘预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用’，建立事前预算分配与事后绩效评价结果高度关联的管理回路，全面提升海关预算管理水平”。

同时，2014年，海关财务工作要求“推进项目预算绩效管理改革试点”，并提出 “建立项目预算全过程绩效管理机制”的具体要求。2015年，海关财务工作提出“深化绩效改革，推进全过程预算绩效管理”。全过程预算绩效管理改革的逐步推进，为构建预算绩效管理系统创造了条件，奠定了基础。

（二）完善制度体系建设，为系统构建提供制度保障

近年来，财政部和海关总署陆续出台相关制度，逐步完善了海关财务预算绩效管理制度体系。

2011年，为加强海关预算支出绩效管理，海关总署制定《海关预算支出绩效评价实施细则（试行）》，对预算支出绩效评价的相关内容、组织管理和工作程序等作出了具体规定。2014年，为加强海关项目预算绩效管理，海关总署制定《海关项目预算绩效管理规则（试行）》，明确了绩效主管部门、项目主管部门和项目执行部门的职能和责任，对绩效管理的内容和流程作出详细规定，并对绩效问责相关问题进行说明。2015年，为全面推进预算绩效管理工作，有效规范预算绩效目标管理，财政部制定《中央部门预算绩效目标管理办法》，对绩效目标的相关内容作出详细规定，设计了绩效目标申报表、绩效目标审核表及绩效自评表等一系列模板，并制作了管理流程图。

预算绩效管理规章制度的出台将预算绩效管理有关内涵、机制、操作流程、评价标准等以制度的形式明确下来，为构建预算绩效管理系统提供了制度保障。

（三）预算绩效管理需求，使系统构建成为必要

为了适应预算绩效管理的发展和需求，预算绩效管理信息化建设成为必要。

从管理方式来看，预算绩效管理系统通过计算机技术和数据库技术将预算绩效管理体系固化，借助计算机系统开展全过程绩效管理，利用更高效便捷的工具进行预算绩效管理，对建立全过程预算绩效管理机制具有重要的意义。

从管理者的角度来看，预算绩效管理系统对预算绩效的全过程进行流程化管理，能够为绩效管理者提供方便、准确、快捷的管理沟通渠道和信息共享平台。同时，通过对预算绩效运行的跟踪监控，以及对绩效评价结果的反馈应用，能够在客观上为绩效管理者的管理、控制和决策提供有效支持。

二、预算绩效管理系统的设计原则和目标

预算绩效管理系统是一个以绩效信息数据库为平台，由绩效目标管理模块、绩效运行跟踪监控管理模块、绩效评价实施管理模块、绩效评价结果反馈和应用管理模块共同组成的综合系统。在绩效信息数据库的支撑下，各个模块之间相互作用，相互配合，共同构成预算绩效管理的全过程，实现预算绩效管理在科技化和信息化条件下运行。

（一）设计原则

预算绩效管理系统是通过信息技术手段，促进绩效管理体系的实施，提高绩效管理工作的效率。考虑到整个预算绩效管理工作多因素、多变化的复杂性，在整个系统的设计中应遵循过程化及模块化的思想，尽量使整个预算绩效管理工作能在信息系统上完成，规范流程，统一标准，实现管理流程的顺畅运行。在预算绩效管理系统的设计过程中应遵循科学性原则、整体性原则、可拓展性原则和成本效益原则。

1、科学性原则。预算绩效管理系统的设计是一个流程化的系统工程，系统的设计应以预算绩效管理的基本理论和流程为依据，符合相关标准。在系统设计前，应进行充分的前期调研和科学的系统分析，确定系统的各项需求；在系统设计过程中，应安装科学合理的步骤分步实施开发计划，并进行系统的相关测试和运行。

2、整体性原则。预算绩效管理系统是将绩效管理系统化，高效运用计算机技术和数据库技术，将绩效管理工作的各个环节通过计算机技术实现，从而实现绩效管理信息的共享，同时提高绩效管理的效率。因此，应将预算绩效管理系统设计开发的过程视为一个统一整体，结合数据传输、流程控制、系统功能等各方面之间的关系，对系统结构和功能进行优化和整合，使系统的设计符合整体性原则。

3、可拓展性原则。考虑到预算绩效管理系统的应用性、完整性及与相关系统的关联性，系统的设计应当遵循可拓展性原则，使系统从功能到应用都具有更广泛的发展空间及拓展接口。同时，为满足系统功能及应用的发展需求，系统应能在不改变逻辑架构的前提下进行便捷的优化和改进。

（二）设计目标

预算绩效管理系统是预算绩效管理体系的支撑和依托，是预算绩效管理信息共享和管理的平台。系统设计应达到的目标主要包括：

1、建立预算绩效信息数据库。通过精细的绩效信息数据库建设，采集、整合包括绩效评价人员、绩效评价指标标准、绩效评价资料和绩效评价档案在内的数据信息，以实现信息的管理、运用和共享。

2、建立全过程预算绩效管理模式。包括作为平台支撑的绩效信息数据库，以及由绩效目标管理模块、绩效运行跟踪监控管理模块、绩效评价实施管理模块、绩效评价结果反馈和应用管理模块间相互作用构成的预算绩效管理全过程。通过预算绩效管理系统的建设，固化预算绩效管理流程，将预算绩效管理的整个周期及所有内容通过计算机流程化操作实现。

三、预算绩效管理系统的模块功能和流程

预算绩效管理系统是一个包含多个数据库和模块的复杂系统，需要各个组成部分相互协调工作发挥整体效应，应尽量保证各模块功能的完整和管理流程的优化。

（一）绩效信息数据库

绩效信息数据库是预算绩效管理系统实现正常运转的前提。它作为整个预算绩效管理系统的基础，能够为预算绩效管理提供全面、有效的信息支持，建成包括绩效评价人员库、绩效评价指标标准库、绩效评价资料库和绩效评价档案库在内的统一的绩效信息数据库，强化对数据资料的整合，实行信息资源共享。

1、绩效评价人员库。预算绩效管理的实际操作运行需要人力保障。在预算绩效管理系统中建立评价专家库、中介机构库和监督指导库，确定符合条件的人员和机构进入评价人员库，人员库原则上每年应审核调整。每次开展评价，考评人员和机构必须从评价人员库中选取，实现绩效评价人员的资格保证、信息公开、动态管理，为绩效评价提供智力支持和制衡监督。

一是建立评价专家库。建立涵盖海关不同职能、不同项目的评价专家库。进入评价专家库可以个人申请或单位邀请等方式，通过审核、审查程序，参考实际参与绩效管理的能力、素质等，实行科学分类，分建共享。

二是建立中介机构库。建立符合预算绩效管理工作需要、具备一定资质条件的社会中介机构库。引入包括会计师事务所、行业咨询等机构在内的第三方社会中介力量，优化预算绩效管理。

三是建立监督指导库。建立财务部门、纪检监察、审计等部门参与预算绩效管理的监督指导人员库，积极接受各部门的全方位、全过程的监督指导。将监督指导贯穿于预算管理全过程，在各个管理环节上实现实时、有效的监督指导。

2、绩效评价指标标准库。评价指标和评价标准是实施绩效评价的依据和重要工具。通过建立评价指标库和评价标准库，绩效评价指标标准库设立科学、准确的绩效评价指标和标准，将各类共性指标、个性指标及评价标准纳入系统，并在预算绩效管理过程中不断增设、更新相关数据，实现绩效评价指标体系的动态管理。

一是建立评价指标库。评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具，其明确指出，对评价客体的哪些方面进行评价。建立涵盖基本支出、项目支出和部门整体支出的各类共性指标和个性指标，在实际运行过程中，根据管理需求随时增设各项指标。共性指标适用于所有评价对象，如预算执行情况、经济效益等指标；个性指标适用于不同预算部分或项目，即可针对预算部门或项目特点设定的指标，如根据“进出口商品审价及化验归类管理”专项的特点，可设定化验命中率、归类正确率、估价准确率等指标。

预算绩效管理工作具有复杂性和多样性，需要定性分析与定量分析相结合。因此，预算绩效评价指标除了定量指标，还有更多难以量化的定性指标，以确保评价论证的准确性和科学性。同时，实践经验及形势发展又要求评价指标进行调整和改变，通过专家赋值、层次分析等方法，确定各项指标权重，进而确定指标分值，以提高实际评价的可操作性。

二是建立评价标准库。评价标准是衡量绩效目标完成程度的尺度。建立相关评价标准，在使用中根据评价对象的特点及所选用的评价指标，选取合理的评价标准，必要时增加相关评价标准。

3、绩效评价资料库。实施绩效评价需要涉及各个方面、不同来源的数据资料作为评价依据。绩效评价资料库通过采集、分析、处理各类相关原始信息，为绩效评价提供具有使用价值的最终数据，作为进行绩效评价的直接依据。为确保信息的质量，绩效评价资料库应实现信息采集和信息分析两项功能。

一是全面的信息采集。信息来源的科学性、合理性、及时性，直接影响绩效评价的准确性与时效性。绩效评价资料应包括各类财务数据资料、业务数据资料、调查数据资料和其他对绩效评价有用的数据资料。在信息的采集方式上，考虑到预算绩效管理系统的完整性和绩效信息的应用性，预算绩效管理系统要与其他相关系统建立必要的数据接口，接受来自其他系统的必要信息。对于涉及资金预算、支出等的评价数据，可将财务通用管理系统、预算管理系统等相关财务系统与预算绩效管理系统建立数据接口；对于涉及业务类的评价数据，可将缉私办案综合系统、海关业务统计系统、JC2006等业务系统与预算绩效管理系统建立数据接口。通过系统对接，直接提取准确的数据信息，实现评价对象相关数据提取的完整、准确、便捷，确保结果的全面、客观、合理及可信。同时，系统还需为其他数据信息的输入提供便利的渠道。

二是有效的信息分析。通过多渠道采集的评价资料信息具有繁杂、冗余的特点。信息分析功能要求对各类数据去繁存简、去粗存精，运用科学的分析技术，采用合理的处理方式，充分挖掘数据的潜在价值，明确各信息的分类，根据属性要求进行数据集成与分解，为绩效评价提供准确、可用的数据基础。例如，从财务系统中采集的相关数据，部分可以直接提取使用，部分还需要进行数据的合并提炼，部分涉及比率值的需要提取关联数据进行计算。

4、绩效评价档案库。绩效评价档案库主要对包括评价目标、评价报告和其他档案在内的档案资料进行归类存档，以备查阅和调用。

一是建立评价目标库。包括预算需求单位上报的绩效目标、上级核批的绩效目标和绩效目标调整情况等资料。

二是建立评价报告库。包括最终形成的各类支出绩效评价报告等资料。

三是建立其他档案资料库。包括除评价目标、评价报告外的历次预算绩效评价的总体情况、绩效运行跟踪监控情况等其他具备留档保存价值的资料，充实和完善绩效评价档案库。

（二）绩效目标管理模块

绩效目标管理是预算绩效管理的基础。项目执行部门申请预算时，应按相关要求申报绩效目标。为保证预算绩效管理系统的实用性，绩效目标管理模块应与财政部系统实现数据对接，所填列数据信息的格式、内容和绩效指标应与财政部相关要求保持一致。

1、功能设置。设置基础信息表、绩效目标申报表和审核表等表格，明确绩效目标基本信息。

其一，基础信息表主要包括基本支出相关信息、项目基本信息、立项依据及主要内容、实施方案及可行性、项目细化支出计划等。

其二，项目支出绩效目标申报表根据项目的具体情况，分别填列中期目标和年度目标，主要包含主管部门及实施单位、项目属性及项目日期、项目资金、总体目标、绩效指标等内容。

其三，绩效目标审核表主要包括对绩效目标完整性、相关性、适当性和可行性等内容的审核。

2、绩效目标管理基本流程。一是在编制预算时，各相关部门根据要求分别编制各类绩效目标，并提交上一级财务部门进行初审。其中项目支出绩效目标由项目执行部门负责编制，基本支出和部门整体支出绩效目标由各级财务部门进行编制。

二是绩效主管部门对各级财务部门提交的绩效目标进行评审，并出具评审结果。其中项目支出绩效目标由绩效主管部门分类汇总提交项目主管部门审核，绩效主管部门参考项目主管部门意见进行评审。

三是绩效主管部门核批各绩效目标。如绩效目标审核未通过或基本支出、项目支出进行调整，按上述程序调整绩效目标，重新进行审核。

（三）绩效运行跟踪监控管理模块

绩效运行跟踪监控管理作为预算绩效管理工作的重要一环，在绩效目标实现过程中，定期采集绩效运行信息并进行汇总分析，采用项目跟踪、数据分析、疑点核查等方式，动态掌握和了解阶段性目标完成情况、资金支出进度、项目效益和预期目标偏差情况，并采取实时通报、调整预算和督促整改等措施予以纠正，以确保绩效目标的顺利实现。

1、功能设置。设置绩效运行跟踪监控报告和阶段性目标完成情况表等表格，分析绩效运行跟踪监控基本情况。其中，绩效运行跟踪监控报告分析绩效运行情况，要求被考评单位就相关问题进行解释说明。主要包括绩效运行情况的数据信息、对相关数据信息的核实和分析情况、对预期绩效实现程度的判断及下一步工作措施等。阶段性目标完成情况表主要包括资金执行情况、目标实际完成情况和年度绩效指标阶段性完成情况等。

2、绩效运行跟踪监控管理基本流程。一是以季度或者半年为时点，根据相关信息资料对绩效目标运行情况进行跟踪分析。二是掌握和了解绩效目标运行情况，进而形成绩效运行跟踪监控报告，同时完成阶段性目标完成情况表，提交上一级财务部门审核。三是根据审核结果进行下一阶段工作安排。

（四）绩效评价实施管理模块

绩效评价实施管理作为预算绩效管理的核心，可以根据设定的绩效目标，运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对预算支出的经济性、效率性和效益性进行客观公正的评价。

1、评价主体。成立专门的预算绩效评估小组，分管财务相关领导为评估组组长，主体为财务处相关人员，财务、督审专家，以及相关职能管理部门。通过建立信息对称的预算评审小组，在信息系统内独立自主的完成绩效评估。

2、评价内容。评价内容包括纳入年度预算的所有资金的绩效目标完成情况，及其执行过程和结果的经济性、效率性和有效性。预算支出绩效管理主要包括各单位的基本支出和项目支出。

3、评价方法。一是利用比较法，综合分析绩效目标实现程度。例如项目支出，通过评估经济效益和社会效益来选择最优方案；基本支出以及整体部门预算支出情况则更多通过全面分析、判断其历史波动及发展趋势，了解、确定其效益差异。

二是通过成本效益分析，比较项目的全部成本和获得的效益来评估项目价值，以及评价绩效目标的实现程度，在基建项目中使用较多。

三是利用因素分析法，分析影响目标、结果及成本的内外因素，综合分析考评绩效目标完成情况，比较投入产出比的考评方法。

四是通过公众评判法，以问卷调查等形式向社会公众公开征询意见，并对效益进行评判，但这种方法具有一定的模糊性，可主要用于那些无法定量判断，需要定性判断项目的评估。

4、功能设置。设置绩效自评表及报告、绩效评价工作方案、初步评价和绩效评价表及报告等表格，反映绩效评价实施管理情况。

一是绩效自评表及报告：由资金使用部门、项目执行部门根据绩效目标的完成情况等，分析形成绩效自评报告。主要包括资金执行情况、目标完成情况和年度绩效指标完成情况等。

二是绩效评价工作方案：由绩效评价工作小组根据绩效目标，并结合项目实际情况，对评价方法和评价流程进行设置。主要包括绩效评价工作小组成员、评价对象、评价目的、评价方法和评价流程等。

三是初步评价结论：由绩效评价小组对绩效评价相关资料进行汇总后，分析并形成初步的评价结论，初步评价结论主要包括评价依据、评价办法、评价过程和工作量、绩效分析评价等。

四是绩效评价表及报告：经过相关反馈修改后的最终绩效评价报告。评价报告的具体内容主要包括评价依据、评价办法、评价过程和工作量、绩效分析评价、综合评价结论及评分结果等。

5、绩效评价实施管理基本流程。一是确定绩效评价对象，由预算资金使用单位进行绩效自评，形成自评报告提交财务部门审核。其中项目支出绩效的自评，由项目执行部门将自评报告提交项目主管部门汇总审核，形成整体报告后提交绩效考评主管部门。二是成立绩效评价小组，根据评价项目的需要，从评价人员库中选取评价中介机构或评价工作人员，根据实际制定相应的绩效评价工作方案、方法。三是绩效评价小组通过收集评价相关资料，综合分析各类信息，形成初步评价结论。四是形成绩效评价报告提交绩效主管部门审定。

（五）绩效评价结果反馈和应用管理模块

绩效评价结果是绩效主管部门和项目主管部门强化制度建设、预算管理及资金安排的重要依据。绩效评价结果的管理是绩效评价结果反馈和应用管理模块的主要功能，通过对绩效评价结果进行统计、分析处理，实现评价结果的反馈和应用，促进完善制度机制，提高绩效管理水平。

1、绩效评价结果的反馈。绩效评价结果的反馈是将绩效评价结果及时向被评价单位反馈。除了对绩效评价开展情况和绩效评价报告内容进行简要说明外，还需指出，必须落实绩效评价结果，并明确提出要求，将整个落实情况报告上级主管部门。

2、绩效评价结果的应用。在反馈环节之后，绩效评价结果的应用展开，通过事前控制环节的应用和事后参考环节的应用，将反馈的评价结果转化为提高预算资金绩效的一系列活动。根据绩效评价结果进行归纳、分析后，为以后年度的预算安排和预算管理的改进提供重要依据。同时，将绩效评价结果在一定范围内进行公开，并接受监督。

一是事前控制环节的应用。事前控制环节的应用注重发挥控制作用，更强调绩效对预算的前置影响。将绩效评价结果作为绩效目标设立和预算安排的主要依据，加强对项目立项和支出申请的控制。

二是事后参考环节的应用。事后参考环节的应用注重发挥促进作用，更强调绩效对预算的后续管理。预算管理工作可将绩效评价结果作为参考，根据其反映出来的问题，进一步分析原因，明确改进方向，用于逐步完善预算安排、执行方面的相关制度建设，侧重于提出改进意见和建议，促进预算管理和项目管理水平的有效提高。■

（作者单位：福州海关）

[1]杨玉霞.中国政府预算改革及其绩效评价.北京：北京师范大学出版社，2011.

[2]中华人民共和国财政部预算司.中国预算绩效管理探索与实践.北京：经济科学出版社，2013.

[3]中华人民共和国财政部预算司.中央部门预算编制指南（2016年）.北京：中国财政经济出版社，2015.

（本栏目责任编辑：范红玉）