浅谈环境审计服务城市可持续发展

●柳伟平

浅谈环境审计服务城市可持续发展

●柳伟平

环境审计是通过对环境项目有关的业务活动是否客观可靠、合法合规以及收益效果状况开展的评估和监督工作，是一种具有独立性的满足城市可持续发展的监督行为。本文从环境审计的内容出发，通过审计署审计结果公告分析环境审计服务城市可持续发展的现状，认为目前环境审计仍存在实施依据不足、环境绩效审计较少、审计问题屡查屡犯的问题。笔者就环境审计服务城市可持续发展的路径选择提出了个人的看法，认为可以从提高环境审计制度体系建设、拓展环境审计内容和方法、强化环境审计结果执行三个方面进行改进，以促进国家环境治理工作和环保政策的落实。

环境审计审计结果公告可持续发展

一、引言

环境审计最早起源于西方发达国家，企业为应对政府的资源环境督查，在内部首先实施试行的有关环境审计相关政策来处理环境可能带来的相应问题。资料显示，环境审计委员会成立后，积极鼓励各国重视环境审计问题，将环境审计作为审计工作的重点之一，通过逐渐渗透，环境审计工作在各国得到了广泛的重视和发展。对我国来说，社会经济快速发展的同时存在着部分政府和企业片面地以牺牲资源和环境为代价换取GDP的增长、先污染后治理、推行粗放式的经济增长模式等现象，导致各种环境问题严重遏制了城市健康和稳定发展。环境问题逐渐走进人们的视线，引起了社会公众关注，国家也逐渐意识到了问题的严重性，环境问题变成了治理重点，为了创造良好的生态环境、促进人类社会文明，从而达到城市可持续发展、人文建设环境良好的治理目标，环境审计成为一项重要手段和工具。环境审计可以通过对环境建设有关项目的业务活动是否客观可靠、合法合规以及收益效果状况开展评估和监督工作，促进环境保护管理工作的顺利进行，是一种具有独立性的满足城市不可忽视的长期发展建设行为。

环境审计主要分为环境合规审计、环境财务审计和环境绩效审计。环境合规审计建立在《中华人民共和国环境保护法》及相关法规政策的基础之上，审查被审计单位环境管理的执行情况是否合法合规，根据审计结果及时提出整改意见，若存在与相关环境法律及规划有不合理之处及时向国家立法机关反映；环境财务审计则主要是对环境保护资金的审计，注重审查环保部门及企事业单位是否制定了合理的环保资金预算、有没有按计划及时拨付环保资金、环保资金筹集途径及使用用途是否恰当等内容；环境绩效审计则重点关注被审计单位实施的环境项目建设产生的效率效果，从经济效益、社会效益以及生态环境效益三个方面综合考虑，判断项目对所在及周边城市在未来期间是否会产生积极或者是消极的影响。下文将针对环境审计的具体实施与反馈结果，来具体分析服务城市可持续发展的现状，并提出可行性的对策建议。

二、环境审计服务城市推动文明建设

在2016年上半年，审计署针对审计工作作出相应调整，其中重点提出着力推动生态文明建设，要求始终关注资源节约集约利用和环境保护政策的落实，推进绿色发展方式，服务城市的可持续发展。2017年，环境问题愈演愈烈，已然成为不得不重视的大问题，政府工作也作出相应调整，将环境审计作为重要工作内容，成为审计署工作中不可忽略的组成部分。从总体上看来，全国各级审计机关积极开展环境审计工作，发现环境审计的重点、要点，将环境审计作为绩效考核，不断地拓展审计方式和方法，在服务城市可持续发展的道路上取得了一定的成效。从具体内容看来，可以通过审计署的审计结果公告看出具体的环境审计进程，分析环境审计的发展现状和存在的不足之处。

（一）审计公告分析

2003年以来，国家公布了一系列涉及环境主题的公告，第一个涉及环境审计主题的公告在2006年发布。截止到2017年5月，审计署总共发布了264个公告，其中有关环境审计内容的公告有19个，在公告总数中占比7.20%。单从数量上看来，环境审计结果公告从无到有，再到在全部审计公告结果中占一定的比例，反映了环境审计经历了从萌芽到探索发展的现状，说明环境审计已经逐步进入政府的视线，并开始着手解决。从19个环境审计公告结果中不难看出，政府对环境审计项目结果高度重视，将结果发布出来，并对存在问题的整改结果也进行公告，共涉及18个环境审计项目，通过分析审计结果公告，可以对环境审计工作的现状得出以下结论：

1、环境审计项目内容。审计公告中的环境审计项目内容主要包括：环境保护专项资金审计10个，环境保护建设项目4个，环境政策法规执行情况审计3个，环境绩效审计1个，为2008年开展的“三河三湖”流域内北京、辽宁、江苏等13个省（自治区、直辖市）水污染绩效审计项目。其中可以看出，在近年来的环境审计工作中，环境保护资金审计项目占比最高，环境绩效审计项目占比最低。

2、环境审计项目涉及主题事项。审计公告的环境审计项目涉及主题事项包括资源开发利用、生态建设以及污染治理三个方面的主题。资源开发利用不仅要节约现有不可再生资源，而且要开发新资源，将资源有机整合，统一规划，对土地开发加强监管监督，得到土地的有效利用，共涉及5个环境审计项目；生态建设主要是农村饮水安全工作、天然森林资源保护、青藏铁路环境保护、退牧还草等，共涉及4个环境审计项目；污染治理从社会层面看，工厂企业的废气废料排放，城市生活垃圾处理，生活用水污染预防，共涉及9个环境审计项目，为数量最多的主题事项。可以看出，目前环境审计涉及面较为广泛，并且以污染治理为最主要的处理事项。

3、环境审计项目中的整改问题。所涉及的整改问题主要是：政府部门监管不到位、环保建设工程项目未按计划开展实施、环境保护资金管理使用不规范、企业未按政策规定要求执行节能减排工作等问题。可以看出，环境审计工作较为注重事后监督审计，对已结束的环境项目开展审计，缺少在事前对环境问题风险进行评估和考量。

（二）环境审计中存在的问题

由以上内容可知，环境审计公告结果在数量和涉及的内容范围两个方面都呈现正面扩张效应，将生态建设和环境污染的治理两项内容确认为审计的重点内容，反映出我国当前环境审计方向明确，这对我国环境治理工作的推进和环保政策的落实起着积极的促进作用。但同时也存在实施依据不足、绩效审计类型偏少、审计方法不恰当等问题，妨碍环境审计服务城市可持续发展的进程。

1、环境审计实施依据不足。环境审计的有效实施，依赖于强有力的理论支撑及法律依据。《中华人民共和国审计法》作为我国环境审计实施的依据，仅在审计机构对资金收支的监督原则上作了明确的规定，而对于环保治理、生态建设相关的原则和规范，环境绩效的评价和鉴证则没有作出明确的规定，从而导致环境审计机构主要以环境保护资金作为载体开展环境审计工作，审计的内容和范围受到了限制。另一方面，环境审计工作缺少审计准则规范，没有专门针对环境审计制定准则，审计人员只能参考其他类型的审计准则，而环境审计与其他审计类型在对象、标准、实施程序上有较大的差异，增加了环境审计的难度和风险。

2、环境绩效审计较少。从审计项目的类型构成看来，绩效审计相关项目类型占比最低，仅占总体的5.26%，而环境财务审计项目和环境合规性审计相关项目占据了主体地位。在环保专项资金审计的合法合规性及征收管理使用过程存在的相关问题上，环境审计机构过于偏重，从而造成了对环保专项资金使用的经济性和效益性的评价力度及方式的不足；审查环境建设项目的投入、建设、运营情况，却未对环境建设项目的可行性、是否符合成本效益原则进行评价。对环境绩效审计的忽视，使得环境审计更偏向于对问题的直观描述，未发挥环境审计应有的预测和促进作用。

3、审计方式方法落后。目前的环境审计常常被认为是政府环境部门开展的环境检查或者是对环境保护项目的一般性经济检查，审计方法也采用类似于传统审计惯用的函证询问、账证核对的方法。对于不同对象的环境审计项目缺少专业性的分析和适用的环境评估技术，很难专业全面地分析评价环境项目数据，降低了审计工作的效率效果。

4、审计问题屡查屡犯。审计署公告结果显示，提出的问题较为集中，而且相同的问题在不同的环境项目中多次出现。尽管被审计单位对提出的问题进行了整改或者正在进行整改，但由于环境保护意识薄弱、守法成本高、追责和惩处力度不够等原因，使得被审计单位会出现屡查屡犯的问题。

三、环境审计服务城市可持续发展的路径选择

（一）提高环境审计制度体系建设

环境审计体系的完善包含两个方面的主要内容，一是环境审计法律法规制度的完备性及合理性；二是环境审计准则及审计规范的全面性和高效性。目前就我国的环境审计制度体系看来，还存在审计实施依据不足、体系建设不够健全的问题。审计署可以根据行业规范和审计准则，结合环境审计工作的特点制定《环境审计操作指南》，对环境审计工作的目标、业务流程、实施步骤等作出明确规定，以规范环境审计程序并加强环境审计工作质量控制。完善环境审计制度建设体系，审计机关才能从制度上明确自身在环境审计工作中的监督权，依法对审查出的环境审计问题进行追责处罚，规范审计机构在环境审计监督中的合法性和权威性。

（二）拓展环境审计的内容和方法

我国环境审计内容和审计方法较为单一，主要参考传统审计模式下的审计实施过程，未能应对复杂多变的各种环境问题。为迎合生态文明建设发展的要求，坚持服务城市可持续化的原则，应努力在原环境审计的内容基础上进行丰富增修，同时创新审计方法。在内容上，全面推行环境绩效审计。环境绩效审计区别于传统的审计，在于其基于绩效审计的内容基础上，将环境因素引入其中，实现其审计内容的经济性、效率性和环境性的结合并重，同时，环境绩效审计将更加注重环保资金的投入产出效率以及环境管理效果的评价；在审查环境建设项目的投入、建设、运营情况的基础之上，更加注重项目的成本效益原则、是否达到项目的建设目标。在方法上，充分利用先进的信息技术手段。将信息技术手段与环境审计相结合，可以快速获取所需要的信息，同时大大提高信息的真实客观性，有利于环境审计工作效率效果的提高。

（三）强化环境审计结果执行

一般认为，环境审计查证问题频繁发生，并且呈现屡查屡犯的趋势，其主要原因在于环境审计结果的执行力度不够，往往执行不到位，未能充分利用审计结果的参考价值。要强化环境审计结果的执行利用，一方面可以通过对环境审计公告制度不足的完善修改，创新制度建设，同时对其内容进行丰富、范围进行明确、公布方式进行有效性和合理性评价，提高审计结果的透明度。社会公众通过查阅审计公告了解环境管理状况，提高生态环境保护意识，并共同参与到环境保护的政策执行监督中，提高审计结果执行的效率水平。此外，可通过对环境审计结果的责任追究机制的完善，加大对违规失责的处罚力度。以往轻追责、轻处罚的管理模式，不利于被审计单位接受并执行审计结果，且形成了违法成本低下的状况，进而导致部分企业宁愿违反政策规定破坏生态环境也不愿意执行审计结果，并对问题进行整改。通过提高违法成本，促使违法主体从经济利益的角度自觉修正生态破坏的行为，促进环境审计结果的执行。■

（本文系浙江省社会科学界联合会重点项目〈2012Z15〉、杭州市哲学社会科学规划课题〈Z16JC069〉、浙江省社会科学界联合会学术著作出版资助项目〈2017CBZ03〉的阶段性研究成果）

（作者单位：中国计量大学艺术与传播学院）

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