解放战争时期的政府间财政关系及财政治理

●刘翠微

解放战争时期的政府间财政关系及财政治理

●刘翠微

解放战争时期，在战争的混乱和不确定状况下，中共中央灵活掌握、适时调整财政治理原则，通过召开财经会议确定财政治理方向，通过整合设立财政机构推进财政治理实施，通过发布量化收支标准为财政治理提供抓手，通过建立华北财经学院为财政治理培训人才，通过请示报告制度和《财经简报》为财政治理提供信息，最终实现了联合对敌、赢得战争、统一国家的治理目标。可歌可泣、波澜壮阔的战争历史中，蕴含着深刻的治理哲学。

解放区 政府间财政关系 财政治理 山头主义

1945年8月15日，日本无条件投降，历时八年之久的抗日战争取得完全胜利。国共两党虽几经谈判，达成了《双十协定》等停止军事冲突的协议。但国民党军队不顾全国人民要求和平的强烈愿望，不断向解放区进攻，意图武力消灭中国共产党领导的人民军队和解放区政权。在美帝国主义的支持下，1946年6月终于发起全面内战，中国共产党和解放区广大军民被迫奋起自卫，中国革命从此进入前途命运决战的解放战争时期。

解放战争爆发后，随着战争的发展、解放区的扩大，延安整风以来党的一元化领导原则下中央与地方的密切关系，随着革命形势的发展出现了变化。随着中央与地方的分权，有些地方、军队出现了山头主义、军阀主义；因地方权力过大，产生了各自为政、各行其是的分散主义等一系列问题，导致中央权力变小，政令不畅，核心领导力被严重削弱。毛泽东同志在党的七大前后也对“山头主义”做过多次专门论述。他就如何创造条件，最终消灭山头和山头主义提出了自己独到的看法。他认为一定要认识山头，承认世界上有这么一回事，要了解它。照顾也一定要照顾，认识了以后才能照顾，照顾就能够逐步缩小，然后才能够消灭。所以消灭山头，就要认识山头，照顾山头，缩小山头，这是一个辩证关系。至于消灭山头主义的条件，他前瞻性地指出：“只有在将来全国胜利了，有了大城市，到处交通很便利，报纸能够销到全国，电讯能够通到各地，开会也很方便，那个时候才会彻底消灭山头主义。”针对这些现象的出现和存在，中央逐步以“请示报告”等制度为抓手，缩减地方权力，加强了中央统一领导，形成了新型的中央与地方关系。中央的原则是抓大放小，统一掌握原则性、政策性、全国性问题。地方在报备中央的基础上，有权处理具体事务，从而确保了全党全军全国一盘棋，而不是一盘散沙。这种新的中央与地方关系的原则也成功地运用到解放战争时期政府间财政关系的调整之中，与政府间财政关系的不断改善相互促进，相辅相成。

一、解放战争时期的政府间财政关系

解放战争时期的行政区划，是将19个抗日根据地撤并，形成了九大解放区。即华中解放区、晋冀鲁豫解放区、中原解放区、山东解放区、晋察冀解放区、东北解放区、陕甘宁解放区、晋绥解放区、广东根据地。在这几大解放区的基础上，又形成了五大野战军，即西北野战军、中原野战军、华东野战军、东北野战军、华北野战军，简称一野、二野、三野、四野和北野。

（一）解放区中央政府与各解放区之间的财政关系

解放战争爆发后，华北、华东、西北三大解放区已连成一片，但各解放区各自有银行、货币，互相征税，贸易上互相竞争和摩擦，甚至存在壁垒。为保持顺差，提高本地特产价格，拒绝其他解放区特产入境。例如冀鲁豫抵制过山东海盐，冀南曾扣押冀中订购的煤炭。山东解放区因为出产海盐，其货币北海币比价最高，晋冀鲁豫的冀钞次之；西北地区因物资匮乏、进口量大，其西北农币比价最低。据时任山东解放区经济干部的杨波回忆，之前的中央陕甘宁根据地在经济上比较薄弱，未规定各解放区向中央交钱。山东由于相对富裕，杨波等人去中央开会时，就用粮食袋子随身带黄金上交中央。1949年之前，解放区的公粮和税收等财政收入一直由地方控制。到解放战争后期占领城市后，还出现了严重的收支脱节，地方掌握了收入的大头——公粮，其他税收的一大半也由地方掌控，但野战军由中央支付。收在下面，支在上面，中央只有靠发行钞票弥补亏空。1949年到7月底，就发行了人民币2800亿元，是1948年的15倍，且多集中在大城市。

基于上述情况，解放战争时期的中共中央与各解放区之间的财政关系，除了中共中央驻地的华北解放区由于负责中央的供给，需要上解财政收入外，其他解放区并未规定上解收入。中共中央主要是围绕着服务作战、联合对敌，对各解放区进行政策指导和物资调剂。1947年3月和1948年4月，中共中央先后召开华北财经会议和华北金融贸易会议两个重要会议。对各解放区的管理与指导主要体现在华北财经会议之后形成的《华北财经办事处组织规程》之中，根据这个规程，华北财经办事处在中央及中央工委领导下，统一华北各解放区（暂不包括东北解放区）的财政经济政策，指导各解放区的对敌经济斗争；制定华北解放区国民经济建设方针；审查各解放区生产、金融、贸易计划,掌握各个解放区的货币发行；审定各解放区人民负担、脱产人数、编制和供给；审核各解放区财政预算并进行必要的调剂。而华北金融贸易会议的主要内容是确定各解放区之间的货币比价，于1948年年底统一发行的人民币就是根据这个比价。后期中央掌握了货币发行权之后，各解放区发生财政赤字需弥补时，必须报中央审查批准，中央从而逐渐掌握了地方财政。

此外，中央还对村财政进行直接指导，如《华北财政经济会议综合报告》中就提出整理乡村财政。由于乡村组织直接向广大人民群众收取财政收入，却存在无制度、开支过多、浪费惊人等问题，村财政管理成为当时财政工作最薄弱的环节。为整理乡村财政，党政军民共同负责、齐抓共管，而不是由财政机关单独进行。一是健全财政体制，由县政府统筹统支，或由县政府统一规定收支标准。二是加强财政收入管理，根据实际情况实行不同标准，如晋冀鲁豫每年每人需负担小米五至六斤，太行一些地区的村财政收入不需要群众负担，山东保留了部分学田用做小学经费。三是严格支出管理，对村财政的经常性开支，如村政经费、教育费、武装费、拥军扩军费等进行严格管理。

（二）各解放区之间的财政关系

各解放区之间的财政关系，主要是在中共中央领导机构的指导下，进行互相支援和调剂。华北财经会议闭幕以后，各区党委先后召开财经会议，传达和贯彻了华北财经会议的精神。在财经工作上打破了过去自我封闭、各自为政的状况。撤除了在友邻区之间的关税壁垒，为各区之间的贸易发展提供了方便。特别是在财政供给上，开始打破各自为政的局面，出现了地区之间的大支援、大调剂，迈出了统一财经工作的第一步。会后不久，晋察冀边区行政委员会就于1947年援助西北区土布146万平方尺，棉花15万斤。晋冀鲁豫边区政府亦于1947年支援西北区土布803万平方尺，棉花17万斤。以上两边区政府支援西北的土布和棉花，共计折合小米1521万斤。另外，还通过晋察冀和晋冀鲁豫两军区支援了西北区大量物资，折合小米471万斤。华北财经会议闭幕以后不久，刘邓大军和陈谢大军先后渡过黄河，挺进中原区作战，晋冀鲁豫边区承担了这两支野战军的全部后勤供给任务。在1947年仅晋冀鲁豫军区就支援刘邓大军银元100万元，还有大量的军需物资折合小米3527万斤。同期支援陈谢大军各项物资折合小米4616万斤。

1947年8月，陈毅和粟裕率领的华东野战军四个纵队，从山东进入冀鲁豫地区，要求晋冀鲁豫边区解决这支20万人的军需供应任务。晋冀鲁豫中央局和边区政府，根据华北财经会议统一财经的精神，派出以宋任穷和戎伍胜为首的党政代表团赴聊城，和华野的代表邓子恢进行了谈判，愉快地接受了他们提出的供应要求，双方签署了《关于晋冀鲁豫边区供应华东野战军军需物资的会谈纪要》（即聊城协议）。协议规定从当年9月份起，晋冀鲁豫边区承担了华野大军的全部经费、军粮、柴草、被服及一部分弹药的供给任务。据统计，从1947年9月至12月，晋冀鲁豫边区支援华东野战军的经费、粮食、被服和其他军需物资，共折合小米21776万斤（军火支援尚未计算在内）。此外，晋冀鲁豫边区还承担了大部分军需品的运输和担架的后勤支援任务。同时，作为回报，双方代表还签署了《关于华东局向晋冀鲁豫边区补偿物资会谈协议》。规定华东用食盐、烤烟、炸药、汽油等工业原料偿还晋冀鲁豫边区。以后陈毅再次来到晋冀鲁豫边区，面告补偿物资难以偿还，并要求晋冀鲁豫边区继续对华野给予支援。后来经上级领导指示一风吹，不需要再偿还了。这种团结互助、相互支援的情况，是华北财经会议精神的具体反映。

1948年的财政，是在各区财政分区自理的基础上，在中央财经部和华北财办的统一领导下，由两边区政府和华北财经委员会对困难的地区进行了调剂。在这一年中，华北人民政府和华北军区支援华东野战军的经费、粮食、被服和其他物资，共计折合小米42159万斤 （支援的军火尚未包括在内）。同一时期，华北区支援中原区刘邓大军银元和军需物资，折合小米1604万斤，支援陈谢大军的银元和被服等军需物资，折合小米1238万斤。两项合计，华北区1948年共计支援中原野战军物资折合小米达2842万斤。同一时期，华北区支援西北区的各项军需物资（土布、棉花和粮食），折合小米5984万斤。除此之外，为了更好地支援西北区克服财政困难，华北区还将太岳区所属晋南最富的19个县划归西北区领导，每年可为西北区增加公粮收入1.5亿斤，有力地支援了西北区克服财政困难。另据华北人民政府统计，1948年上解和援助各区支出，共计折合小米12.96亿斤，占华北当年财政总支出的27.1%。

进入1949年，继辽沈战役胜利结束之后，又相继取得了淮海战役和平津战役的胜利。三大战役的胜利结束，解放战争已面临向国民党统治区的大进军。中央曾决定从1949年起统一全国财政收支，后考虑到过去各区财政长期实行分区自理的现状，一时难以做到统收统支。于是中央又决定对1949年的财政供给，仍在分区自理的基础上，由各区分工负责各路野战军的后勤供应任务，不足部分由中央调剂补足。根据这个精神，中央于1949年3月20日，发出《关于财政经济工作及后方勤务工作中若干问题的决定》，实行中央领导下的区域负责制。中央提出，在我210万大军向国民党统治区大举进攻时，实行分区负责的规定是，东北和中原两个解放区合力供给东北野战军；西北野战军及华北各兵团由西北区全力和华北区的主要部分供给；华东区则全力供给华东和中原两野战军，不足时，由中央从华北和东北两解放区进行调剂，或协助其解决困难。据统计在这一年中，华北上解和外援共计折合小米7.04亿斤，占当年财政支出的10.3%。东北解放区在1949年期间，在财政工作上，除了完成承担第四野战军南下作战所需的供给任务外，还帮助关内各解放区克服财政困难，提供了大量的物资支援。东北区在1949年运交中央80万吨粮食，150万立方米木材，20万吨钢材，用来支援关内各解放区。此外，还调运华北粮食20万吨，以解决平、津等城市面临的粮食供应困难。同时，为了保证关内修复铁路的急需，东北解放区还拆除了几条次要铁路的钢轨和器材，将其运往关内，用于修复粤汉、陇海、淮南、同蒲各线路的需要，随后又运进关内枕木270万根，原木9万立方米，支援关内各地经济建设。

（三）各解放区内部的财政关系

各解放区内部的财政关系较为成熟，也是在统一管理的基础上实行分散经营、分散自给的方针。1946年下半年，内战在各解放区全面大爆发。当时在华中、晋冀鲁豫、山东、晋察冀各解放区，即分别采取措施，统一了本区的财经工作，结束了所属各区分区自理的财政管理体制，统一本区的货币发行，统一预决算管理等工作，财经管理工作有所改善。中共晋冀鲁豫中央局于1946年10月10日发出的 《关于财经工作的决定》，适时地提出了在新形势下财经工作中必须解决的一些问题，把大力发展经济，扶持农业和工业生产以保障供给，作为财经工作最基本的一环。把重点放在发展生产上，增加人民的财富以开辟财源。在财务行政管理上，实施统一全边区财经工作的方针。有关全区性的政策方针，实行集中统一。对于那些属于地方性的局部问题，则由地方机动处理，这就是在实行统一管理基础上的分散经营。这个决定得到了中共中央的完全肯定，并将此决定转发各解放区，指出这个决定正确地解决了财政问题中许多基本问题，要求各解放区在财经工作中切实研究参考，得到了各解放区的响应。

再如东北解放区，自1945年秋建立到1949年10月中华人民共和国成立，走过了四年的战斗历程，财政经历了由分散到集中统一，财政管理由混乱走上正轨。1945年日本投降后，我人民解放军进入了东北，同年11月，国民党也进入东北，接收了大城市和中长铁路。东北局根据党中央指示，在距离国民党统治中心较远的城市和广大乡村建立根据地。由于东北根据地处于被分割的状态，1946年的财政工作只能采取分散自给的方针。各省、县的财政自收自支，各自为政。财权主要掌握在县、区手中，省与省、县与县之间在财政资金上也不进行调剂。1947年1月召开了北满各省财经会议，由于北满处在较为稳定的后方，而东满、南满处于战争状态，会议确定在北满实行以省为单位的财政统一和地方自给，对东满、南满实行必要的补助和调剂。在税收方面，确定出入口税、关税作为东北一级收入，各省地方税则仍划归地方收入。1947年8月又召开了东北根据地财经会议，确定了东北一级和地方的收支范围。东北一级的财政收入包括全部公粮，税收的大部分，烧酒专卖、食盐统销收入，东北一级企业的盈余，林业盈利总额的40%，对外贸易利润等。财政支出包括纵队及独立师的全部经费，地方部队的衣服，军工通讯、医药费，总部、东北局直属队的一部分经费，内蒙古及冀热辽的补助，经济建设的投资，交通事业的补助等。地方的财政收入包括省营企业收入，地方部分生产自给收入，税收、利润提成等。财政支出包括地方军费、文化教育费、被服、工资等。这次会议后，确定各省分别整理，逐步统一省市财政，随着哈尔滨、南满地区、吉林省等地先后在1948年末实现了财政的统一，整个东北根据地的财政也基本实现了统一。

二、解放战争时期的财政治理手段

（一）召开财经会议，确定财政治理方向

1、华北财经会议。因为巨大的战争消耗，当时分散的财政管理体制已适应不了形势的需要，必须实行各解放区之间大公无私的调剂，全力支援前线。1947年3月10日至5月上旬，晋冀鲁豫中央局接受中央委托，在邯郸附近武安县冶陶镇召开了华北财经会议，参加会议的解放区有晋察冀、晋绥、陕甘宁、山东、华东、中原、晋冀鲁豫。会议由各区作情况介绍，相互了解，交流经验，提出问题。会议主要讨论了各解放区之间相互封锁、币值比例、税率、贸易困难、物资交流、盐专卖、对敌经济斗争等问题，最后形成了《华北财经会议决议》和《华北财经会议综合报告》两个文件。华北财经会议打破了解放区各自为政的状况，在财经战线上出现了相互支援联合对敌的局面。

2、华北金融贸易会议。1948年3月下旬至5月中旬，在石家庄召开了华北金融贸易会议，会议决定将华北晋冀鲁豫和晋察冀两边区合并。关于金融工作，会议认为货币一是不稳定，二是不统一，使各解放区间生产和物资交换过程中受到很大损失，在地区间财政调度也极为不便，不利于战时不同解放区间的相互支援。为此，应尽快把货币统一起来。鉴于当时统一货币有技术方面的问题（钞票用纸的供应和印刷以及交通运输等问题），会议决定先稳定华北的冀南银行币、山东的北海银行币以及西北解放区的西北农民银行币等解放区货币之间的比价。

（二）设立财经机构，推进财政治理的实施

1、华北财经办事处。华北财经办事处简称华北财办，是在华北财经会议的精神指导下，于1947年4月成立。它的基本职责是统一华北各解放区财政经济政策、调剂各解放区财政经济关系，调动一切力量，全力支援战略反攻，其主要任务如前文所述。华北财办内设秘书处、经济组、财政组、调查研究室、军事供给组五个机构。秘书处负责文书、机要材料、总务、干部登记等工作；财政组负责粮食、人民负担、税收、财政预算等工作；经济组负责贸易金融、交通运输、农业、工矿业、合作、对敌斗争等工作；军事供给组负责军事工业、战时勤务、野战军的供给等工作；调查研究室分组研究并编辑财经参考资料。华北财办从1947年4月成立到1948年5月撤销，历时13个月。

2、中共中央财政经济部。中共中央财政经济部从1948年5月成立到1949年7月撤销，历时14个月。1948年5月，中央认为华北财经办事处已不适应形势发展的需要，决定撤销华北财办，成立中共中央财政经济部，在中共中央的直接领导下，统筹管理各解放区的财经统一和调剂工作，下设研究室和中国人民银行筹备处。中共中央财政经济部的具体任务是：在中央领导下，审查、指导各解放区之财政经济政策；研究、指导各解放区财经政策的执行、方法和步骤；有计划地对各解放区进行调查统计，并对各种有关财政经济材料进行收集、整理、保管；在中央领导下，调剂各解放区间的财政经济关系及财政收支；对统一各解放区财经工作的方法、步骤进行研究，并筹备中国人民银行及统一发行货币工作。

3、华北财经委员会。1948年9月至1949年7月，华北人民政府财政经济委员会（简称华北财委）密切配合中共中央财政经济部，作为其执行机构，具体实施了成立中国人民银行等一系列政策。华北财委成立的定位和主要目的是为了保障解放战争的顺利进行，对华北、华东、西北三个解放区进行统一领导和管理，对经济、金融、贸易、财政、军工、交通等必要的建设和行政工作进行统一。原则是在有可能的基础上，进行必要的统一，农业和小手工业暂时不必统一，而金融工作和货币发行则必须统一。

4、中国人民银行。1948年12月，中共中央将华北银行、西北农民银行、北海银行三大银行合并，成立了中国人民银行。这标志着中国共产党领导下的全国统一的金融体系基本形成。统一的货币制度，使适当利用货币发行筹措部分财政收入，缓解长期战争造成的财政困难更加便利。而且由于各解放区日益连成一片，有利于解放区间的物资交流和贸易联系。而人民解放战争的推进，需要收付携运方便的统一货币。中国人民银行的建立和人民币的发行肃清了伪币、金银、外币等扰乱市场的货币，为政府间财政关系向正规化迈进，奠定了货币基础。

5、中央财政经济委员会。随着解放战争胜利的日益扩大，带有全国性的财经问题逐渐增加，中央财政经济部和华北财委的力量日益不足，无法同迅速发展的革命形势相适应，需要更加强有力的中央财经机构来处理这些问题。中共七届二中全会后，中央开始筹划建立中财委。1949年7月12日，陈云主持召开中财委成立大会，宣布中财委是在原中央财政经济部和华北财政经济委员会合并的基础上组建起来的。中财委成立后，中央财政经济部工作即告结束，全部人员和资料移交中财委。中财委下设6局1处，下属13个处、行、署、部。二部除原华北人员外，还有从东北、陕北、香港抽调的。从此时由中央军委主管的中财委到建国后由政务院主管的中财委，两个中财委完成了最后的统一财经工作，结束了解放战争时期战时财政中较为分散混乱的政府间财政关系，逐步建立起新中国统一规范的政府间财政关系。

（三）发布量化收支标准，为财政治理提供抓手

《礼记·中庸》中有“车同轨，书同文，行同伦”的描述，来形容周朝时期松散的、名义上的统一。其实在解放战争时期较为分散的财政关系之下，也有类似的统一标准和规则，成为财政治理的重要抓手。例如战勤工作，是各地财政部门的重要任务，过去完全由农民负担，对农业生产影响很大。为了战勤生产两不误，各地政府和军事领导机关都做出决定，在农忙期间，除战争期间可动用民力外，一般不得动用民力支差，并要求军队和机关在人力上给农民以支援。再如在《华北财政经济会议综合报告》中对人民负担能力、脱产人数、供给标准等做了详细讨论研究，得出量化的指导意见。首先是指出一般来讲脱产人员如不超过总人数的2%，是可以负担的，如果超过3%，就很难靠普通开源节流解决，而需援助或特殊来源；其次规定战争期间，全部财政开支，军费至少应占85%，地方经费不应超过15%；再次认为扩大财政收入时，必须慎重计算人民的负担能力，认为农业负担若不超过其农业收入的15%，一般农民不至于感到负担过重。此外，建议部队每人每年的供给标准维持在15—16市石小米，地方人员10市石，财政困难时还有必要降低。

（四）成立华北财经学院，为财政治理培训人才

1948年中央财政经济部成立之后，决定由王学文带数人去接办以北方大学财经学院为基础创建的华北财经学院，加快培养财经干部。学院位于石家庄，学院院长是王学文，副院长是王自申。学院设四个系，分别是财经、税务、工商、会计，全院共有教职员工100多人，学员近2000人。大部分学员是青年学生，只有少量学员是调干。学院实行供给制，发放粗布灰制服和八角帽。学员除集体伙食外，每人每月还发放六斤小米的生活津贴，以购买牙膏和肥皂等日用必需品。院部设在石家庄市东南塔冢村，各系学员以组为单位，散住在农家院里。学院的学习环境艰苦，在较宽敞的农家院上课，每人发马扎、墨水、蘸水笔、笔记本，夏天则干脆在村外柳树林上课。讲课的教师多为在职的华北人民政府领导干部。学员们除学习专业课，还有《社会发展史》、《政治时事》、《地方法规》等课程。后来由于全国革命形势进展迅速，大城市相继解放而急需干部，1949年6月，学员们提前毕业，华北财经学院撤销，学员们大都安排在华北各省、市、县，从事财经、税务、会计、工商等工作。

（五）利用《财经简报》等手段，为财政治理搜集信息

首先是通过缩权和放权，建立和完善了请示报告制度，掌握各解放区总体、政治、军事、经济、文教宣传、党务等6方面的动态。此外，作为中央的财经参谋机构，中央财政经济部还重视调查研究，利用《财经简报》掌握各解放区以及敌占区的经济信息，为财政治理提供决策依据。例如《财经简报》第2期发布了关于应对国民党货币改革的指示；《财经简报》第6期通报了华北解放区的食盐产销情况；《财经简报》第7期通报了1948年各解放区的物价情况。

综上所述，解放战争时期，在战争的混乱和不确定状况下，中共中央灵活掌握、适时调整财政治理原则，通过召开财经会议确定财政治理方向，通过整合设立财政机构推进财政治理实施，通过发布量化收支标准为财政治理提供抓手，通过建立华北财经学院为财政治理培训人才，通过请示报告制度和《财经简报》为财政治理提供信息，最终实现了联合对敌、赢得战争、统一国家的治理目标。可歌可泣、波澜壮阔的战争历史中，蕴含着深刻的治理哲学。■

（作者单位：中国财政科学研究院）

[1]财政科学研究所.革命根据地的财政经济[M].北京：中国财政经济出版社，1985.

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[5]王华玲.“请示报告”：解放战争时期中央与地方关系新探[J]，党史研究与教学，2016，（03）.

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（本栏目责任编辑：尹情）