精准扶贫，聚焦脱贫攻坚主战场

精准扶贫，聚焦脱贫攻坚主战场

主持人：“十三五”时期是我国打赢脱贫攻坚战的决胜阶段，中央和地方政府扶贫资金投入不断增加。据报道，2016年全国财政专项扶贫资金投入超过1000亿元，中央财政专项扶贫资金投入增长43%，省级扶贫资金增长56%；而2017年中央和地方财政专项扶贫资金规模超过1400亿元，中央财政专项扶贫资金投入比上年增长30.3%，同时多个省份扶贫资金增长高过中央财政专项扶贫资金增幅。请您谈谈我国扶贫脱贫工作现状？您认为攻坚阶段的扶贫具有哪些特点？

寇铁军：从1978年至今，中国政府共经历了五次扶贫阶段，扶贫模式以政府为主导，设立财政专项扶贫资金投向贫困地区，促进经济社会协调发展。扶贫方式由单纯的救济式转变为开发式，扶贫目标由解决温饱到建成全面小康社会。在制度变革、经济发展与扶贫政策等全面且有效实施共同作用下，中国的贫困人口规模由1978年的7.7亿降低至2015年的5575万人。根据最新统计数据显示，2016年中国贫困人口减少1240万人（按照2010年价格农民年人均纯收入2300元扶贫标准）。按照国家统计局的官方数据计算，目前中国的农村剩余贫困人口数量占农村人口总量的比重接近于1%。中国的贫困状况得到了有效缓解，其贫困发生率、贫困严重性明显下降。

中国目前的扶贫工作虽然进展顺利、形势大好，但扶贫工作任重而道远，攻坚阶段的扶贫任务还十分艰巨，主要呈现以下特点：第一，剩余贫困人口分布相对分散且多集中在地理位置更加偏僻、生态环境更加恶劣的地区，依靠大规模的扶贫政策难以见效。第二，剩余贫困人口自身发展能力较弱，摆脱贫困威胁的成本更大。一些贫困人口应对疾病、灾害等风险的能力弱，收入冲击普遍存在，很容易再次返贫和陷入贫困状态，对扶贫绩效的稳定性及可持续性形成巨大挑战。第三，以政府主导的扶贫模式还将继续成为中国消除贫困问题的主要力量，中央政府及地方政府仍将针对特定贫困地区投入更大规模的财政专项扶贫资金，这就需要通过精准识别贫困人口，精准确定致贫原因，加强监督机制等内容，提升财政专项扶贫资金的扶贫绩效，减少因制度缺陷而产生的无谓损失。

朱明熙：近年来，随着中央和地方各级党和政府把脱贫攻坚作为一项极其重要的政治任务和中心工作，并投入了大量的资金、人力和物力实施“精准扶贫”，使得我国农村的贫困人口以年均1千万的规模摆脱贫困，取得了举世瞩目的重大成绩。可以说，按照这样的势头，到2020年确保农村贫困人口实现现行标准下的全面脱贫目标是很可能实现的。虽然形势大好，但也出现了一些值得引起警惕的问题：一是不顾实际情况，急于求成，甚至出现表面上脱贫，或者“数字脱贫”，而实际上没有脱贫的问题。二是对农村全面实现脱贫的目标到底应当怎样正确认识的问题。其实，中央讲得很清楚，到2020年实现农村贫困人口全面脱贫的标准是以现行脱贫标准（即2011年确定的年收入2300元为基础，这几年已经调整到3000元以上）为准。客观讲这仅仅是一个能够维持温饱的低标准，而不是彻底消除农村贫困的标准。因此，即便是我们到2020年实现了全面脱贫目标，也是一个低水平的脱贫目标，反贫困工作很可能仍然“在路上”。三是脱贫攻坚中不太重视如何调动基层干部和贫困农牧民脱贫的内生动力，而主要靠政府给钱给物，层层承包，即主要靠“包”而不是“帮”，结果甚至导致一些贫困农牧民出现“等靠要”的懒汉倾向，使脱贫缺乏可持续性。

姜爱华：十三五以来，我国扶贫脱贫工作力度加大，在政策层面不断出台新举措，在实践层面不断增加扶贫资金投入规模。政策上，国办发〔2016〕22号《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》赋予了贫困县统筹使用扶贫资金的自主权；人社部〔2016〕119号《关于切实做好就业扶贫工作的指导意见》旨在促进农村贫困劳动力就业；财监〔2017〕3号《财政部国务院扶贫办关于开展财政扶贫资金专项检查的通知》推动了防腐检察工作的全面展开。实践上，扶贫资金规模有了大幅度的提高。2016年，全国脱贫攻坚战全面展开，中央和省级财政专项扶贫资金投入首次超过1000亿元，2017年中央和地方财政专项扶贫资金规模超过1400亿元，比2016年增长40%，远远高于2017年预算中的财政支出增长率，这充分显示了全国上下扶贫的决心。

攻坚阶段的扶贫突出的特点有两个：一是区域性贫困问题较严重，贫困人口主要分布在一些集中连片特殊困难地区，这些地区自然环境比较差，缺乏基本的生存条件，交通、医疗、卫生、教育等基本公共服务跟不上，人力资本也相当匮乏；二是贫困程度深，需要的扶贫成本很高，贫困地区自身发展能力较弱，如遇天灾，极容易返贫。

汪冲：目前来看，我国扶贫脱贫工作取得很大进展，攻坚阶段的财政扶贫工作具有以下特点：首先，财政扶贫投入力度不断加强，政府投入的主体和主导作用突出，地方政府在扶贫脱贫财政支出中发挥越来越重要的作用；其次，财政涉农资金供给机制也在不断完善，初步建立贫困县使用财政涉农资金的统筹整合机制；再次，财政扶贫的工作重点愈发突出，扶贫资金精准使用程度日益改善；最后，财政及审计、纪检监察监督考核日趋严格，财政资金使用的安全有效程度不断提高。

潘铎印：“十二五”时期特别是党的十八大以来，新一届党中央把扶贫开发工作摆在更加突出的位置，实施精准扶贫，开创了扶贫开发事业新局面。贫困人口大幅减少，2013年至2016年，农村贫困人口每年都减少超过1000万人，累计脱贫5564万人；农民增收步伐加快，贫困地区农民人均纯收入增幅继续高于全国平均水平；经济发展上行向好，有资料显示，贫困居民最多的省（区）生产总值明显高于全国国内生产总值增幅；基础设施不断完善，公共服务明显提升。特别是机制创新取得突破，中办、国办出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出了精准扶贫的工作思路，基本摸清了全国贫困村、贫困户底数，探索建立了贫困县考核和约束、精准扶贫工作、干部驻村帮扶机制，完善了投入机制，健全了社会扶贫组织动员机制。同时对世界减贫贡献巨大，改革开放以来，我国累计已有7亿多人摆脱了贫困，对全球减贫的贡献率超过70%。

当然，我们在看到我国的扶贫开发工作取得巨大成就的同时，还要清醒地认识到当前在扶贫开发中存在并必须面对的突出问题。一是贫困规模大，贫困程度较深。有资料统计，目前，全国连片特困地区县708个，贫困居民人口4335万人。二是内生动力弱，返贫风险增加。集中连片特困地区贫困问题集中，贫困居民受教育程度低、健康水平低的“两低”现象比较普遍；建档立卡贫困村内生发展动力严重不足，自我发展能力弱，因病致贫、因学致贫突出，缺资金、缺技术普遍，因灾返贫、因市场风险返贫常见。三是区域性凸显，发展基础脆弱。贫困地区公共服务水平偏低，市场体系建设滞后，产业发展处于价值链低端。四是边际成本高，脱贫难度艰巨，贫困居民生产生活条件普遍落后。五是工作有差异，力度亟待加大，一些地方存在扶贫认识不到位、措施不得力的突出矛盾，一些地方没有把脱贫攻坚作为主要任务，没有把扶贫济困摆在应有位置，扶贫政策针对性不强，已有政策落实不到位，工作责任落得不实等。

进入到新阶段的扶贫具体的特点：习近平总书记深刻指出，“十三五”时期经济社会发展，关键在于补齐“短板”，其中必须补好扶贫开发这块“短板”；扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。由此其主要特点：第一是强调精准。“精准扶贫、精准脱贫”就要精确地瞄准，精确地实测，精确地配置资源，这是一个重要的特点。第二是全社会的动员。以前扶贫是一个系统的工作，现在成为了全党、全社会的工作。贫困地区的党政一把手是主要责任人，相关部门都是责任主体，除此之外，还要充分调动社会各方面的资源，这是一个新的大的变化。第三是特别强调发挥贫困群众的主体作用，增强他们自我发展能力和内增动力，通过外部帮扶来实现他们自身的发展。消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。各级党委政府必须从战略和全局的高度深刻认识扶贫开发的重大意义，站在政治、全局和战略的高度，充分认识新阶段扶贫攻坚工作的重要性、必要性和紧迫性，切实增强抓好扶贫开发攻坚的责任感和主动性，始终把扶贫攻坚作为当前和今后一段时期最大、最急、最紧的民生工程，坚决打赢扶贫开发攻坚战，奋力夺取脱贫致富奔小康的全面胜利。

主持人：《办法》要求，中央财政专项扶贫资金采取因素法进行测算分配，按照精准扶贫、精准脱贫要求，坚持以目标和结果为导向的原则，完善资金分配办法，综合考虑贫困状况、脱贫攻坚政策任务和脱贫成效等分配因素，使资金逐步向脱贫攻坚主战场聚焦，分配给中西部22省份的资金规模占总规模的比例达到97.4%。您对此作何解读？资金分配对扶贫资金使用绩效有何影响？

寇铁军：自1997年《国家扶贫资金管理办法》的出台到最新修订并颁布实施的2017年《中央财政专项扶贫资金管理办法》，依托因素法有效分配中央财政专项扶贫资金的分配方法不断被强化。因素法一方面改变了过去依托于项目分配财政专项扶贫资金的不公平现象，减少了“跑项目”、“争资金”现象的发生，杜绝了腐败与寻租的可能；另一方面也弱化了基数法分配扶贫资金缺乏有效激励机制的平均主义，通过与地方政府扶贫开发绩效评价机制的相互联动，形成了以目标和结果为导向的财政专项扶贫资金的有效激励机制。用得好的给予必要的奖励，用不好的给予必要的惩罚，调动了地方政府使用财政专项扶贫资金的积极性，提升了财政专项扶贫资金的使用效益。

朱明熙：这说明中央的扶贫资金分配也越来越精准了，越来越比较符合客观实际了。因为，中西部的农村贫困人口最多，贫困程度最深，发展基础最差，脱贫难度最大。所以，扶贫资金更多地倾向于中西部也是必然的。此外，在资金分配上，综合考虑贫困状况、脱贫攻坚任务和脱贫成效等分配因素，这必然对地方尤其是基层提高扶贫资金使用效益起到促进作用。当然，是否能够真正起到这个效果，还有待于这种分配方法的具体化和科学化，以及公开和公正。

姜爱华：精准扶贫政策提出以来，国家尤其重视扶贫资金的使用绩效。资金分配直接影响扶贫绩效目标的实现。此次提出按照因素法进行测算分配资金，综合考虑贫困状况、脱贫攻坚政策任务和脱贫成效等分配因素，则是保证专项扶贫资金流向“最需要的贫困地区”和“最能发挥效用的贫困地区”的重要举措，这一方面体现扶贫资金分配中的公平性，另一方面能够发挥激励作用，能够最大化地发挥扶贫资金的绩效。

汪冲：《办法》中的中央财政专项资金分配体现了鲜明的绩效管理思想，即以政策目标和结果为依据实施绩效评价和绩效拨款。由于这一设计综合考虑了贫困状况、脱贫攻坚政策任务和已取得的脱贫成效，因此，发达地区和已脱贫地区的资金分配会逐渐减少，乃至完全退出，而贫困地区成为财政专项扶贫资金的主要受益方，从而体现了精准扶贫的要求。对于扶贫资金使用绩效而言，总体将会产生更高的目标匹配性和指向性，提高扶贫资金在地区、对象和资金用途上的精准性。

潘铎印：全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，农村贫困人口全面脱贫是一个标志性指标。党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会奋斗目标出发，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

但越往后脱贫难度越大，经过多年努力，容易脱贫的已经解决得差不多了，剩下的大多居住在自然资源贫乏、地理位置偏远的地方，都是条件较差、基础较弱、贫困程度较深的地区和群众，往往“无业可扶”；建档立卡贫困人口文化水平总体偏低、劳动能力不强，无力脱贫；还有的特困问题突出，民族地区、边境地区和特困群体，贫困程度更深，减贫难度更大，有的因病、因学、因婚、因房等问题返贫情况时有发生，新的贫困人口还会出现。为了使我国的扶贫工作取得进一步进展，不仅需要关注资金投入的总量，更需要关注扶贫资金的投向项目以及使用效果，同时还要关注这些扶贫投资是否能满足贫困地区和贫困人口的实际需要。就此，必须把深度贫困地区作为区域攻坚重点，坚持以目标和结果为导向的原则，完善资金分配办法，向脱贫困难的地区和人群加大资金投入，让资金与项目进一步向贫困地区倾斜，通过易地搬迁脱贫一批，通过低保兜底脱贫一批，大力实施医疗脱贫、加强教育脱贫、生态保护脱贫和资产收益扶贫等，通过政策、资金、项目等各方面的倾斜，实现区域均衡发展，确保在既定时间节点完成脱贫攻坚任务。

中央财政专项扶贫资金采取因素法进行测算分配，在因素选择上，以贫困程度和脱贫任务为导向，向国家扶贫开发工作重点县、摘帽县和易地扶贫搬迁工作开展好的县倾斜，通过扶贫对象规模、减贫任务、政策性因素、摘帽县和贫困村数五个分配因素，对扶贫成效显著、资金绩效评价好的县给予奖励，建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制，促进扶贫责任的落实。在建立绩效考评机制基础上，完善扶贫资金分配方式，大部分资金按照贫困规模、贫困程度分配，以体现公平性，同时用一部分资金按照绩效考核情况分配，以保护、激励各地扶贫积极性。全面推行脱贫攻坚项目资金因素法分配，进一步下放资金项目审批权限，赋予贫困地区更多自主权，增强贫困地区统筹能力，促使贫困地区能够将主要精力放在项目准备和项目实施上，使扶贫资金投入更加精准高效。

主持人：同时，《办法》明确提出中央财政专项扶贫资金项目审批权限下放到县级，支持贫困县统筹整合使用资金，切实提高资金使用精准度和效益。此举有何深意？而6月23日审计署发布158个贫困县扶贫审计的结果显示，由于统筹整合使用不到位等原因，84个县形成闲置资金19.54亿元，其中6.23亿元已闲置2年以上；有96个县发生骗取套取、违规使用等问题297个、涉及扶贫资金3.81亿元；53个县的189个项目因脱离实际、管护不到位等，建成后改作他用或废弃，涉及扶贫资金1.41亿元；等等。您认为将项目审批权限下放到县级，由县级统筹整合使用资金可能会遇到哪些问题？有何对策？

寇铁军：随着扶贫瞄准对象由贫困县具体化到贫困村、贫困户，“四到省”的财政专项扶贫资金管理体制与其发生了现实的矛盾，也暴露出诸多问题。如扶贫项目审批难以契合贫困地区的现实需求；项目审批链条过长增加贫困县获取扶贫资源的成本，腐败问题滋生，也影响项目实施的时效性；对扶贫项目的实施环节疏于管理等。在县级政府承担越来越多的扶贫项目及资金管理责任的状态下，下放扶贫项目的审批权限到县无疑是最佳选择。“四到县”的财政专项扶贫资金管理体制是在精准扶贫、精准脱贫目标下，提升财政专项扶贫资金作用到贫困村与贫困户的有效管理机制。同时，以县级政府为依托，利于财政涉农资金统筹整合，提升财政扶贫资金使用的有效性。

扶贫项目审批权限下放到县，并由县级政府统筹整合涉农资金的管理制度可能会因为县级政府自身财力不足，涉农资金部门化、专项性等制约因素的存在导致在资金整合过程中县级政府缺乏强有力的调控力度，直接导致可以整合的财政涉农资金范围较小，更多层面是限于扶贫专项资金的整合到合作社集中投资。审计调查的结果对县级政府统筹整合涉农资金的低效率给出了最好的证实。未来，加强涉农资金整合效益需在省级政府层面搭建平台，将涉农资金依托于扶贫项目先期整合之后再分配到县，突破时间与空间上的局限统筹安排，形成基于贫困地区发展的全产业发展模式，提升财政专项扶贫资金的集聚效应。

全面落实且有效发挥县级政府的财政专项扶贫资金管理效率还需要从以下方面作出努力：充分发挥省级政府在扶贫项目审批环节的监督管理职能，保证项目建设范围及财政专项扶贫资金使用的方向；强化扶贫项目管理公告公示制度，在阳光下接受贫困群众及社会的监督；逐步完善财政专项扶贫资金县级报账制度，并通过建设与完善扶贫资金管理监测信息系统，加强对资金使用有效性的监督与管理。

朱明熙：近年来，中央提出财政专项扶贫资金项目审批权限下放到县级，支持贫困县统筹整合使用资金，这一资金和项目分配方式的重大改革和实施，无疑对调动基层的积极性，提高扶贫资金的配置和使用效益以及扶贫的“精准性”具有重要意义。现在可能更迫切的是要尽快出台使基层能够具体操作的相关实施条例和办法，不然的话，很可能成为“橱窗里的蛋糕”，中看不中用。如果上级政府因为各种原因不能马上出台具体操作的相关实施条例和办法，那就要允许基层“试错”，甚至“犯错”，当然，前提是资金使用于扶贫而不是中饱私囊。

姜爱华：下放审批权限是为了调动下级政府的工作积极性，提高行政办事效率，同时提高扶贫资金使用精准度。基层政府是最清楚贫困现状也是最易于控制扶贫力度的，县级政府有了项目审批权限，它可以根据乡镇的贫困分级，可以实地了解项目需求，合理地安排资金输出；可以随时调研或抽查资金的使用情况，完善资金的后续管理，掌握资金的使用进度。从审计结果看，由于涉农资金统筹整合使用试点工作不力，导致了不小规模的涉农资金闲置问题，而这背后的原因，很大程度上与县级政府没有项目审批权相关，因此，此次《办法》提出“中央财政专项扶贫资金项目审批权限下放到县级”，能够进一步落实县级政府统筹使用扶贫资金的自主权，具有非常重要的现实意义。

但权力的下放也伴随着某些问题的显现。例如：县级政府虽有利于扶贫精细化但难有大局观，容易过于精细化；再如，县级政府在项目审批中可能会出现“寻租”行为；另外，县级财政资金管理能力可能不高，仍然可能会带来资金闲置问题，影响扶贫工作的推进，等等。

要解决一系列由权力下放引发的问题，一是要求县级政府将扶贫规划纳入县级发展规划中，充分考虑扶贫的远期效果，而非短期效果；二是要对权力进行约束，权责是一致的，对于绩效不过关的项目实行行政问责，将责任具体到部门和人，也可以开展不定期抽查，督促项目的负责人员切实把关，当然也可以辅之以奖励机制；三是可由上级组织人员培训，合理安排资金支出进度，增强绩效意识；四是继续发挥财政监督、审计监督和社会监督的力量，要加强监督结果的运用，加强追责问纪。

汪冲：下放审批权限，由贫困县统筹整合使用资金，是做到区域精准、对象精准和用途精准的必然之举，其核心是资金使用的自主权及扶贫脱贫中的治理机制构建。长期以来，中国扶贫脱贫工作具有强烈的项目制特征。在项目制下，下级政府只需要在项目规则内行动，不需要掌控额外的权力和承担额外的责任。在治理目标层面，项目目标的设定权在上级乃至中央政府部门，基层政府在制度层面只能遵照执行或仅负责细节充实，这容易造成专项治理“不接地气”，基层推行项目常有方枘圆凿之感。其次，在治理手段上，项目制不仅注重结果，对实施过程的控制也较为严格。这种对程序合规性的突出强调，对属地化环境和条件无法给予充分考虑。再次，在治理资源层面，虽然项目化运作“理顺”了基层的扶贫脱贫专项资金运作流程，但是围绕项目的展开出现了权责分割。基层政府失去了统筹开展公共服务的权力和责任，往往只能针对具体的专项担负操作实施之责。

因此，《办法》中提及的项目审批权限下放到县级，以及由县级统筹使用资金，其实质有开始向行政发包制转变的色彩。发包制的核心是在明确刚性治理任务和总体架构的基础上，将实施的权力与责任统筹委派于下级政府。由此，发包制下，基层政府获得了较大的自由操作空间，但同时也承担了较大的责任。这样，有利于发挥基层政府的信息优势和地域优势，在区域、对象和资金用途上实现扶贫脱贫的精准性、长效性。

这种“自上而下”式发包制的治理成效依赖于微观层面是否能够建立良性的治理结构和激励约束相容的治理机制。基层政府与扶贫脱贫个体之间，还涉及参与扶贫脱贫治理的机关单位、企业、事业单位、志愿者和非营利组织等，远远超出政府层级之间的委托—代理关系链条。理想类型的治理结构是持续性、常态化的扶贫脱贫治理任务导向下，各类型主体共同参与治理。其核心是在一个相互监督制约的财政民主化环境下，针对扶贫脱贫资金的分配与使用、项目的决策与实施、成本补偿、责任分担与利益共享、监督与惩处，以及资金或项目绩效的评估与管理等内容建立健全相应的机制制度。

目前，县级政府在统筹使用财政资金和项目审批权的过程中，重点需要在扶贫脱贫项目决策程序的正当性、项目设计的科学性、资金分配使用的规范性和合理性、扶贫脱贫个体及地区的受益指向性、各相关主体权责配置的明晰化、扶贫脱贫绩效评价的独立性和客观性等方面加以突破，着力建立良性的治理结构和激励约束相容的机制制度。

潘铎印：一直以来扶贫资金被“沉睡”，被“跑、冒、滴、漏”成为“唐僧肉”等声音不绝于耳。为有效解决当前精准扶贫财政资金使用分散、社会资金合力不强、扶贫开发效益不高的问题，中央和各省出台了以县为主体全面统筹，创新贫困县资金整合机制等政策，其目的在于集中资金实施精准扶贫和脱贫，确保扶贫攻坚目标任务如期完成。但由县级统筹整合使用资金可能会遇到以下问题：扶贫资金预算管理缺位、项目规划不到位，当前许多地方没有把扶贫专项资金纳入预算管理，扶贫项目也没有具体的规划，有些单位、部门申请扶贫资金超过实际需要，财政、发改、扶贫等行政主管部门在分配专项资金之前，对前期审核环节未严格把关，结果形成一些部门和地方重资金争取、轻执行和资金绩效，导致财政资金闲置浪费，严重影响了财政资金使用效益；统筹整合资金工作机制不够健全，项目资金来源渠道多，专项资金过多过散，资金统筹难度大，管理部门各自为政、利益格局固化，分配中碎片化、部门化现象突出，以及一些专项“小、散”的问题，加大了对项目不同来源的资金统筹难度，部门间无法形成有效的配合，导致扶贫项目推进缓慢，基层政府和项目单位“难作为”；涉及专项分配使用的具体制度规定尚未及时清理修订，特别是相关部门有些“专款专用”、“打酱油的钱不能买醋”等规定有待修订完善，基层往往难以突破这些规定进行有效整合，使部分专项资金未能及时统筹或统筹后仍未及时使用；一些地区和部门在统筹使用扶贫资金工作上不作为、慢作为，甚至推诿、阻碍统筹资金或者虚假统筹整合。

加强扶贫专项资金的预算编制工作，从源头上落实扶贫资金统筹使用要求，通过预算编制，整合归并部门扶贫专项资金，将不同层面、不同渠道的资金捆绑起来统筹使用，促进扶贫资金由“撒胡椒面”式的各自分散转变为“积沙成塔”式的高度集合，并减少专项资金重复交叉现象，积极修改完善制度，规范管理扶贫资金；县级政府是整合统筹使用资金的责任主体，加强统筹项目规划和资金的整合，负责到县资金的使用、管理和项目实施，因而要统筹协调相关部门分配管理职能，加大清理、整合、规范扶贫转移支付项目的力度，打破部门利益和条条框框的束缚，实施跨部门、跨年度、跨层级统筹，对政策目标接近、投入方向类同的专项予以整合，打破条块分割、各自为政的管理模式，从源头治理专项资金过多过散等问题，集中力量办大事、办实事、办好事，形成合力；加强统筹资金的监管，进一步加大统筹资金拨付力度，严格项目的设立和审批、资金的拨付和使用，提高资金使用效益，加大对扶贫资金的纪检监察和审计监督，坚持将财政资金投入与项目进展、事业发展以及政策目标实现统筹考虑，把问效、问绩、问责贯穿始终，落实责任制和责任追究机制，对以各种借口推诿、阻碍统筹资金，或统筹整合不力，导致资金闲置、浪费等行为，严肃追究相关部门、单位和个人的责任。

总之，2020年离我们越来越近，完成“确保农村贫困人口实现脱贫，确保贫困县全部脱贫摘帽”的任务越来越紧迫。各级党委政府应认真贯彻落实党中央、国务院扶贫开发决策部署，紧紧围绕精准扶贫、精准脱贫基本方略，完善制度管理，规范管理、提高绩效，推动中央精准扶贫脱贫的各项政策措施落地生根。实施精准扶贫战略，运用现代网络技术和大数据手段，按照科学有效的法定程序，对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶和精准管理，引入“参与式扶贫”模式，将扶贫项目审批权和扶贫资源主导权下放到基层，充分保障贫困地区和民众的知情权、参与权、管理权、监督权，确保扶贫资金在阳光下运行、真正用在扶贫开发上。发挥纪检监察和审计监督作用，加强执纪问责，切实规范扶贫项目建设管理，提高扶贫资金使用绩效，让挤占挪用或套取财政资金、权钱交易、决策不当和违规操作导致国有资产损失等违规违纪、失职渎职行为受到严厉惩处，对违规违纪行为严肃处理、严厉问责，切实把扶贫款用到实处，将扶贫精细化、规范化、制度化，让贫困区民众得到帮助，让最需要政府关心的群众得到实惠，让公帑花得明白、用得其所、造福人民。

主持人：近年来，各级纪检监察机关启动多轮次、滚动式督办检查，扶贫领域整治和查处力度不断加大，然而，基层“微腐败”层出不穷，从几百元的低保金，到几百万的扶贫资金，“雁过拔毛”、项目“移花接木”、“豆腐渣”工程等腐败问题频现。比如“甘肃省某村新增低保名额16个，村干部将其中14个名额私分”、“山东省某村用国家扶贫专款购买的扶贫羊，分到贫困户手上时却要求交200元保证金”、“湖南省某村党支部原书记伙同另一村村委会主任，组织三家公司以串通投标方式获取项目合同，并通过偷工减料、虚报工程量等，骗取中央财政扶贫资金108.88万元”。您如何看待这类现象？您对预防基层“微腐败”有何措施建议？

寇铁军：贫困的实质是市场机制运行中所产生的不公平。这种现象若长期存在会对经济及社会运行构成威胁，产生强大的负外部效应。这是市场机制失灵的表现，也是政府需要担负职责的重要方面。因此，在扶贫实践中，政府需要发挥重要职能，并通过大量的财政专项扶贫资金投入增加对贫困区域及贫困人口的公共资源配置、公平收入分配、缩小贫富差距、维系经济与社会的稳定与发展。在以政府主导的扶贫实践中，财政专项扶贫资金是政府履行扶贫职能的重要资金来源。众所周知，财政资金的源泉是税收，其实质为纳税人向政府购买公共产品所支付的价格，它“取之于民，用之于民”。因此，侵占财政专项扶贫资金是对纳税人获得公共产品权利的一种侵害，也是对政府履行公共财政职能的削弱，更影响了政府在纳税人心中的公信力。

“微腐败”是时下基层腐败行为的代名词。“微腐败”的行为因公共权力乱用而形成，尽管腐败程度小但却广泛存在于基层。精准扶贫战略要求将扶贫对象聚焦各地的贫困村、贫困户，并将扶贫项目的审批及涉农资金整合权责下放到县级政府，实现扶贫资金管理制度与扶贫瞄准机制的对接。这样，县级及以下政府在扶贫项目审批、财政专项资金的分配及使用、贫困户建档立卡环节获得了较大的自由裁量权。由于基层民众监督意识匮乏，财政资金自身监督管理机制的不完善，不断增大的权利极易成为滋生腐败的温床。在众多被曝光的扶贫领域“微腐败”案例中，村党支部、村委会领导班子成员所构成的基层干部群众成为了腐败的主体。“微腐败”行为的存在对推进精准扶贫、精准脱贫战略形成了恶劣影响。有效遏制扶贫领域腐败行为的蔓延，需要广泛开展宣传教育活动，强化基层政府扶贫责任意识；健全与完善基层政府财政扶贫资金监督约束机制，构建财政专项扶贫资金违规违纪责任追究制度，增加腐败行为成本；强化社会监督力量，落实公告公示制度，保障财政专项扶贫资金在阳光下运行等方面作出努力。从思想、监督、惩治等方面构筑基层腐败防范机制，净化扶贫政策执行的“最后一公里”。

朱明熙：这个问题要客观看待，类似的各种腐败问题肯定有，但是不是现在扶贫中的主流呢？我认为，不是主流，只能是支流。因此，一是要高度重视这类问题，一旦发现，严肃处理，绝不姑息。二是扶贫资金和项目的分配，一定要做到“公开”，从中央到地方各级都要公开，把它置于广大人民群众的监督和问责之中，只有这样，才能从根本上减少乃至消除这类腐败。

姜爱华：基层“微腐败”现象年年检查打击却层出不穷，关键在于政府官员在涉及利益输送时走了弯路，而这种行为又有强大的劣根性主导，甚至演变出“不腐败难办事”的现象。腐败行为不仅导致了目标群众的利益受损，对专项资金的使用绩效也影响颇大。预防基层微腐败之风，我认为可以分以下四步：一是完善制度与作风建设。树立一心为民的公道心，规范各级干部权力行为，健全决策、议事、考核等制度，为违法违规行为设定高压线。二是完善信息公开与监督渠道。通过网络等新媒体平台将资金使用额度、进程、效用等公开，保障民众对信息的可获得性。鼓励公众参与民主评议、监督举报等，构建监督网络体系。三是严肃执法。对于监察不能流于表面，切实解决公众反映的问题，对一些管理职能交叉的问题要联合检查联合办案，拿出反腐的实际成果。四是加大问责力度。严格按照法纪惩处，并将处分结果公之于众，对于情节严重的，要进行典型案例教育。

汪冲：出现基层“微腐败”现象的根源仍在于扶贫脱贫中的制度机制不健全。如同前文所述，除了“自上而下”推动政府间治理模式完善和权责配置改革，还需要“自下而上”以扶贫脱贫个体或地区这一微观层面作为出发点，以扶贫脱贫项目为抓手，在各参与主体责任分担、利益共享的扶贫脱贫治理中实现滚动式“微循环”。

因此，除了加强扶贫脱贫资金财政监督和财务管理、健全公告公示制度之外，预防“微腐败”应从源头做起，从项目决策与实施到最终的扶贫脱贫个体受益这一完整链条下建立公开、透明的监督制约环境。不管是实施易地扶贫搬迁、政府购买服务、资产收益扶贫这样的新型扶贫脱贫政策，还是低保金政策，都应在公开透明的环境下实施。只有建立在知情权基础上，辅之以相应的民主监督机制制度，才能保证投票权、建议权、质询权、监督权的充分行使，激发社会公众和组织参与式治理浪潮，最终在根本上杜绝“微腐败”的发生。

潘铎印：近年来，国家及各级地方政府不断加大财政投入，用于发展扶贫项目，救济和改善困难群众生活。然而，令人没有想到的是，在有些贫困地区，国家的扶贫政策竟然被看成了某些扶贫干部“发家致富”的大好机会，扶贫款在执行过程中被肆意套取、侵吞，扶贫资金成了人人都咬上一口的“唐僧肉”。据媒体报道，一些地方在扶贫项目申报、考察、招标、实施、验收、报账等各个领域均有不同程度涉案，在拨付、分配扶贫款时也有利用职务便利吃拿卡要，甚至采取虚开发票、加大工程量、报假账等方式侵吞套取扶贫资金。一些基层干部视党和国家扶贫开发战略部署为儿戏，置贫困群众利益于不顾，把本该属于贫困群众的资金装进自己的腰包，扶贫资金想怎么贪就怎么贪，想贪多少就贪多少，如此贪腐乱象横出，令人瞠目结舌。

基层扶贫工作中腐败滋生，归根到底是权力没有运行在阳光下，机制不健全、监督不给力、资金管理不规范、暗箱操作等原因，导致扶贫资金流向不明确，给滥用权利留下了空间，特别是缺乏有效的监管，给贪占腐败扶贫款提供了土壤。扶贫资金是根据中央扶贫开发有关方针政策，专门安排用于贫困地区改善贫困群众基本生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，促进经济和社会全面发展的专项资金。管好用好扶贫资金，使其真正发挥效益，关系到贫困地区的发展和贫困群众的生活，关系到贫困地区和贫困群众加快脱贫致富奔小康的步伐，也事关党和政府的形象。

扶贫开发工作是“十三五”时期的重点工作，是实现全面建成小康社会的重要途径，容不得基层干部在落实扶贫政策、推进扶贫工作上走岔路、偏路、歪路。各级党委政府必须加强扶贫系统管理和监督，强化扶贫领域制度体系建设，建立科学有效、操作规范的扶贫工作运行机制，严格落实主体责任，加强对扶贫干部的跟踪管理，及时提醒纠偏，确保扶贫工作健康有序推进。建立有章可循、有法可依的扶贫工作管理机制，强化扶贫工作决策者的“制度管理”意识，充分发挥好财政、审计、纪检监察等监督机关的职能作用，形成监督合力加强对扶贫资金项目的监督，促使扶贫干部依法依规管理扶贫项目和使用资金。严格查处违纪问题，对扶贫中出现的问题和落实扶贫政策中的歪主意一律“零容忍”，形成震慑，不让纪律成为“稻草人”。健全信息公开机制，让人民群众参与扶贫工作，在实施过程中强化公开、确保公平，真正做到公开透明，让扶贫资金在阳光下运行。

财政部要求，各地要认真贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等文件精神，切实管好用好财政专项扶贫资金，将资金项目审批权限下放到县，支持贫困县统筹整合使用资金，切实提高资金使用精准度和效益。同时，加大对脱贫成效显著和工作实绩突出省份的奖励力度，共安排奖励资金58.4亿元。我国扶贫脱贫现状如何？攻坚阶段的扶贫有哪些特点？如何预防基层“微腐败”？如何构建适当的财政专项扶贫资金绩效评价体系？本期监督沙龙聚焦财政专项扶贫资金绩效管理，围绕相关问题展开探讨。