特朗普税改：资本回流、减税竞争与中国的应对

●徐 志 王佳瑶

特朗普税改：资本回流、减税竞争与中国的应对

●徐 志 王佳瑶

本文在回顾美国历史上大规模减税政策的基础上，分析特朗普税改的可能效应与抑制性因素，认为特朗普面临着更为狭窄的财政空间，其税改计划在最终实施前将要经历一些妥协。此次税改计划内容主要是减轻美国家庭和企业的税收负担、简化税收制度，预期将刺激国内消费与投资，从而拉动经济增长。与历史上的减税政策相比，本次改革面临着美国企业“税收倒置”的新问题，其中有关实行税收属地原则和降低对海外利润征税的举措，有助于扭转这一现象，并吸引资本流向美国。基于此，特朗普的税改可能在国际范围内引发减税竞争，也将倒逼我国加快推进供给侧改革和财税体制改革。我国应当降低宏观税负，减轻企业税费负担，留住优秀企业并吸引国内外资本流入。

特朗普税改 减税 影响应对

一、美国历史上大规模减税政策的回顾

（一）凯恩斯主义框架下肯尼迪·约翰逊政府的减税政策

凯恩斯主义认为社会的就业水平由有效需求的规模决定，有效需求不足导致失业和资源闲置，政府可采取扩张性财政政策来刺激社会需求和克服经济萧条。赫勒与托宾提出的增长性财政政策，则将凯恩斯主义的短期扩张性财政政策长期化，认为不仅是在经济萧条时期，只要实际产出低于充分就业时的产出，就应采取扩张性财政政策（王志伟、毛晖，2003）。

1961年肯尼迪就任总统，为改变艾森豪威尔在任时美国经济增长缓慢的状态，采取增长性的财政政策和大规模的减税政策来扩大总需求、增加消费支出。肯尼迪于1963年向国会递交了有关减税的咨文，继任总统约翰逊则推动了这一减税法案的批准和实施。该法案把个人所得税的边际税率由20%-91%的范围降低到14%-70%的范围，预扣税率从18%降低到14%，公司所得税率从52%降低到48%。

政策实施后，1964至1966年间，美国的实际GDP以高于5.5%的增长率增长，失业率和通货膨胀率一度均处在较低水平。但长期的扩张性财政政策也导致美国财政赤字规模不断扩大，货币供给增加和石油危机、粮食短缺等因素共同导致经济“滞涨”局面（王志伟、毛晖，2003），即失业率和通货膨胀率同时高涨，经济增长却停滞不前。

（二）基于供给学派理论的里根政府减税政策

供给学派反对凯恩斯主义的需求管理政策，认为供给是维持实际需求的源泉，过高的边际税率会抑制人们工作、储蓄和投资的积极性，压抑劳动力和资本的供给，因而提出减税能刺激劳动力供给，鼓励高收入者储蓄和投资，从而推动经济增长，而由此带来的税基的拓宽使得减税不一定导致政府收入的减少。

信奉供给学派理论的里根于1981年上台后进行了一系列税收改革，旨在为个人和企业减税，尤其是降低高收入者的边际税率，来鼓励储蓄和投资。1981年出台的《经济复兴法案》，将个人所得税最高税率75%降到了50%，同时也降低了资本利得税、遗产税和赠与税的税率。对企业，则通过增加慈善捐赠抵扣应税收入的比例、降低企业所得税率、提高研发费用课税扣除和扩大加速折旧法适用范围等减轻企业税收负担、鼓励企业投资和研发 （于雯杰，2016）。1986年出台的税制改革方案，进一步降低了个人所得税和公司所得税的税率，并减少了税率档次。

里根在任期间，美国逐渐走出了“滞涨”的困境。值得注意的是，尽管里根政府的减税政策是从供给学派的理论出发，意在通过减税尤其是为高收入者减税和减少政府干预来增加劳动和资本供给，但减税同时也具有刺激需求扩张的作用，实际上带有凯恩斯主义色彩。许多经济学家认为美国的经济增长与供给学派的观点没有直接关系，政策实施后劳动供给和企业投资率并无改善，储蓄率反而持续下降（王海明、何晓贝，2016）。此外，为高收入人群降低边际税率造成了贫富差距的扩大，大幅减税也导致当时美国的财政赤字超过了历届政府的赤字总和。

（三）小布什政府和奥巴马政府的减税政策

克林顿在任期间实施的是增税与减支并重的结构性财政政策，成功地削减了赤字，并实现了经济的长期增长。税收政策方面，克林顿的增税主要通过增加对富人的税收来实现，对中低收入家庭和小企业则实行减税，被称为“增中有减”的税收政策（宋来、朱保华，2016）。在结束这段时期的经济增长后，美国经济于2001年再度衰退，对此小布什政府推出了一系列减税法案。

2001年通过的《经济增长与减税协调法案》计划在10年内减税1.35万亿美元，包括全面降低个人所得税税率、增加未成年子女的税收抵扣额度、增加对低收入家庭的税前扣除额度、提高遗产税免征额度和降低遗产税税率等，并计划最终取消遗产税。2003年通过的 《就业与增长税收减免协调法案》降低了个人所得税、资本利得税和红利所得的最高边际税率，减税总额达到3500亿美元。上述减税政策虽然普遍地减轻了税负，但是一直被指责主要惠及富人，拉大了贫富差距，同时也将克林顿政府留下的财政盈余挥霍一空，形成了巨额的财政赤字。小布什第一任期内的经济虽有增长但是增速缓慢，在战后历届总统任期中最为疲软。

器容量也不能比所带的电动机小得太多，因为电动机本身的空载电流较大，变频调速器的容量一般不得小于电动机容量的65%。

小布什第二任期内经济出现过热，为此采取的紧缩货币政策最终导致了2008年次贷危机的爆发，小布什政府和继任的奥巴马政府不得不再次推出一系列的减税方案以刺激经济复苏。与小布什政府不同的是，奥巴马后续取消了对富人的多项税收优惠，并向高收入人群增税，而将面向中等收入及以下人群的减税措施永久化。奥巴马对富人的增税政策一定程度上避免了“财政悬崖”的发生，有效地减少了赤字。

二、特朗普税改计划的主要内容

白宫最新公布的2017税收改革计划旨在为美国家庭和企业减轻税收负担、简化税收制度和创造就业岗位，从而促进经济增长。将之与特朗普团队在竞选、候任等阶段释放出的税改计划信息进行比较，税改计划进行了微调，在个人所得税方面的削减幅度有所减小，频频提及的“边境税”也没有出现在方案中。究其原因，是特朗普的税改计划过于激进，如果实施，将给联邦政府带来极大的收入损失，尽管许多人认为特朗普的减税主张与里根有相似之处，但是前者面临的财政赤字要远高于里根时代，而特朗普团队并未提出有效的预防赤字增加的具体方案。“边境税”则涉嫌违反世贸组织的规定，可能招致贸易伙伴的报复，美国国内的行业巨头也纷纷表示反对。相较之下，新方案做了一些妥协，其主要内容包括：

（一）个人所得税方面

首先，联邦个人收入所得税率将由原先的10%、15%、25%、28%、33%、35%和39.6%七档简化为15%、25%和35%三档。事实上特朗普最早设计的三档税率为10%、20%和25%，而后又曾调整为与共和党众议院方案一致的12%、25%和33%。显然最新计划设定的税率对政府收入的影响将更温和。

其次，“标准抵扣”额度将翻倍。特朗普原先的承诺是单身报税人的标准扣除额将从6300美元增加至15000美元，已婚联合报税的标准扣除额则从12600美元增加至30000美元。

最后，为需要抚养孩子和其他需照顾被扶养人的家庭提供额外的税务扣减。根据特朗普竞选时提出的方案，纳税人可从个人“调整后所得总额”中扣除儿童抚育支出，家庭通过增设“儿童抚育账户”，账户余额也得以享受抵税和免税优惠。此外还将针对低收入家庭每年给予一定数额的抵免。

（二）企业所得税方面

一是对所有企业一律征收15%的税收，而现行税法规定的企业所得税最高税率为35%。对于导管企业（又称为税收透明体），包括独资企业、合伙企业、S类公司 （在纳税方式上类似合伙企业的一种公司形式）等，这类企业本身不用缴纳企业所得税，而是由其所有人对从该企业分得的利润按个人收入纳税，适用的是相应的个人所得税税率，税改后则一律按15%的税率缴纳所得税。

三是对留存于海外的数万亿美元资金征取一次性特别税，具体税率尚未确定，原先的计划是对美国企业以现金形式汇回的海外利润一次性征税10%，以其他形式回迁的利润一次性征税4%，且该税赋可在十年内分期偿还。而现行条款下企业回迁海外利润最高需缴税39%。

四是将要取消针对“国内特定生产活动”的减税优惠政策。

（三）简化税制方面

一是取消主要面向富裕阶层的税收优惠措施，从而减轻原本施加在中产阶层上的税收压力。

二是取消替代性最低限额税（AMT），其原理是把税收优惠项目纳入到所得税的税基之中。纳税人分别按正常收入和AMT收入计算需缴纳的所得税，如果前者税额高于后者税额，按前者税额纳税，如果前者税额低于后者税额，除交纳前者税额外，还应交纳两者税额之间的差额即AMT税额。该政策起初是为了制约某些高收入纳税人，他们借助各项扣除额、税收优惠政策、税务规划工具等得以支付极少量的所得税。但是现实中很多不是非常富裕的家庭可能会掉进这个陷阱里，从而不得不承担更高的税负。

三是取消遗产税。

四是取消净投资所得税税目（NIIT）。奥巴马医改法案对于高收入人群、房地产和信托的投资净收益增加了额外3.8%的医疗保险附加税，美国国税局（IRS）将这种附加税称为投资净收益税收或NIIT，又称交易、经营的消极收入税，对包括利息、股息、租金、特许权使用费在内的收益都会造成影响，该税种已经对中小企业、创业公司等的生存造成困扰。

三、特朗普税改计划的预期效果和实现可能

（一）刺激居民消费

个人所得税方面，目前还没有说明每一档税率对应的具体调整后收入范围，虽然最低税率由10%上升至15%，但是由于标准抵扣额度翻倍，原本处于这一调整后收入范围的报税人在税改后可能进入零税率对应的收入范围。根据推算，特朗普的个人所得税改革可以说是普惠的，处于不同收入段的个人或家庭都会从中获益，而居民收入的增加将促进消费，有望拉动经济增长。

但是这项改革也可能引起贫富差距扩大。首先最高税率从39.6%降到了35%，而且即使是在税率降低幅度相同的情况下，高收入的个人或家庭应缴税额减少的绝对数额也要远大于低收入的个人或家庭。其次，税改计划还将取消针对高收入人群的替代性最低限额税和净投资所得税，遗产税也将被取消，这些都会使富人的收入增加。而高收入人群的边际消费倾向则要远低于低收入人群，因此，本项改革能在多大程度上拉动居民消费尚未可知。

（二）鼓励企业投资

企业所得税方面，名义税率从35%一律降到了15%，企业税率的大幅降低，一方面将提高美国企业产品在国内和国际市场的竞争力，另一方面直接增厚了企业的利润，有助于刺激企业进行投资。但是这项改革对处于不同行业和不同规模的企业的减税效应也存在差异，过去实际承担税负越高的企业越能从该项改革中获益。分行业看，原本实际税率较高的消费零售企业、通信、工业企业、银行业等能最大程度地从税改中受益，而原本享受了较多优惠、实际税率较低的企业如地产企业、公用事业则受益程度不大。

从企业规模看，一些大公司尤其是跨国公司的实际税率要远低于名义税率，这些公司的税务筹划一般较为激进，通过将利润留存海外等方式避税，相比之下，美国的中小企业可能将从名义税率的大幅降低中受益更多。尤其是美国的中小企业大多是税收透明体形式，原本不缴纳企业所得税，而是由企业所有人在分得利润后按个人收入纳税，最高税率可以达到39.6%，税改后这些企业也按15%的税率缴纳所得税，税收负担大大降低。税改有利于中小企业的生存发展，而中小企业的活跃则有助于向社会提供更多的就业岗位。

（三）减少税收倒置现象

降低企业所得税率、实行税收属地原则和对企业留存海外利润征取较低税率的一次性特别税的举措，预计将改善税收倒置现象，吸引企业回迁和资金汇回，从而活跃本土投资和增加就业岗位。美国被认为是世界上企业所得税率最高的国家之一，而且对其本土公司的全球所得进行征税，因此有许多大型跨国公司选择将利润留存海外，以延后纳税，据报道，截至去年，美国企业的海外留存收益高达2.6万亿美元。同时，还有越来越多的公司选择通过“税收倒置”交易来彻底避免对这些海外利润纳税的义务。税收倒置（tax inversion）是指美国本土的跨国公司通过收购位于低税国的公司并将之设为母公司来降低税负的一种交易行为，这一行为正在日益严重地侵蚀美国的税基，并导致就业机会的流失。而本次税改如能施行，美国将成为新的“避税天堂”，在鼓励本国企业回迁的同时，也将吸引外国企业转移至美国。

但是对企业留存海外利润征取较低税率的一次性特别税以鼓励海外资金回流，这一举措不一定能够达到增加投资和就业岗位的预期效果。2004年时美国政府曾对本国企业留存海外利润的汇回实行一项税收优惠政策，即如果企业在指定的一年期内将海外利润汇回，这部分利润就可以享受5.25%的超低税率。政策推出后有843家企业将利润汇回共计3120亿美元，而且这些资金90%以上被用于股票回购、发放股息、涨薪，而非用于投资及创造就业机会。

四、特朗普税改计划在国际上的影响及中国的应对

特朗普税改可能在国际范围内引发税收竞争。如前文所述，减税计划一旦施行，有很大可能吸引资本流向美国，各国为留住资本，也将纷纷效仿美国实施减税政策。此前，英国内阁就宣称至2020年将企业税下调至17%。

目前中国的企业所得税税率为25%，低于美国改革前最高为35%的联邦企业所得税税率，高于特朗普税改计划中15%的税率。美国企业在联邦层面上不用缴纳增值税，而我国税制目前仍以流转税为主，大部分税收来源于企业，企业需要缴纳17%的增值税标准税率，虽然理论上这部分税收最终转嫁给了消费者，但仍然对企业造成了很大的资金压力。除了缴纳增值税、城建税、教育费附加、企业所得税等以外，企业还需要承担地方政府设立的各种收费项目，税与费一起构成了企业的负担。去年底福耀集团董事长曹德旺认为中国企业税收负担过高的言论及其在美国投资建厂的决策也引发了各方对于我国税负是否过重的讨论。

相形之下，特朗普的减税政策不论是对中国国内的外资企业还是本土企业具有相当大的吸引力，美国在华资本可能撤回本国进行投资，中国企业也更有意向迁至美国以享受更轻的税负。中国是FDI流入大国，外资撤回不可避免地会对我国经济造成一定的影响，企业迁出也会导致税基的减少。

但是美国税改对我国构成挑战的同时，也未尝不是一个机遇。首先，特朗普政府致力于增加就业，因而中国企业对美投资所受监管审查力度在今后很可能放松，在美投资建厂也可以享受到减税红利，有利于中国企业“走出去”，获取在海外的竞争力和影响力；其次，特朗普税改能倒逼我国推进供给侧改革和财税体制改革。特朗普的口号是重振美国制造业，号召低端制造业回迁来创造更多就业岗位，这与我国制造业产业升级的目标并不矛盾。事实上，在华外资撤离早已不是新鲜的议题，但是外资撤离的现象主要发生在低端制造业领域，流入中国的FDI正不断向高端制造业和服务性行业转移，总体上流入中国的外资依然在增长，中国仍然是对外资最具吸引力的东道国之一。中国应该趁此机会，加快供给侧和财税体制改革，创造有利于企业发展的税收环境，同时鼓励企业创新，引导产业实现转型升级。

综上，为了应对接下来全球性的减税浪潮，我国确实需要加快减税步伐，减轻企业税收负担，留住优秀企业的同时，继续吸引国内外投资。对此，中央政治局会议去年年中首次提出要 “降低宏观税负”。降低宏观税负是指降低政府收入在经济总量中所占比重，相比过去“稳定宏观税负”的提法，这一表述上的变化一方面证明了我国的宏观税负确实偏高，另一方面也是供给侧结构性改革背景下的应有之义。降低宏观税负有利于减轻企业负担，释放其潜在的供给能力，从而推动经济增长，具体可以包括以下举措：

首先是深化增值税制度改革。去年全面推开的营改增有效消除了重复征税现象，减税效果明显。近日，财政部又发布通知，将简化增值税税率结构，取消13%这一档税率，原按13%征收增值税的农产品、自来水、暖气等将按11%进行征收。以上产品均与民生关系密切，有助于降低民众生活成本和相关行业税负，但其他行业尤其是制造业目前17%的增值税税率并未降低，而制造业的税负一直被认为是过重的。因此，接下来应当降低制造业的增值税税率，比如将增值税基本税率降至15%，以减轻企业资金压力，提高其在研发方面投入资金的积极性，增强企业竞争力。

其次是税收优惠方面。应当加大对小型微利企业、高新技术企业的税收优惠，尤其是小微企业的经营受税费负担的影响更大，如能减轻这些类型企业的负担，将有利于增强社会大众创业、创新的积极性，一方面增加就业岗位，另一方面也助力供给侧结构性改革，提高经济发展的质量。

再次是继续清理和规范地方涉企收费，包括不合理的、不必要的、违规设立的政府性基金收费和行政事业性收费项目等。如前所述，名目繁多的费与税一同构成了企业的沉重负担，而且更具随意性，企业感受不到公平，也很难对未来的收支做出准确判断，不利于做出决策。对于政府性收费，不合理的应当取消，收费标准偏高的应降低，合理的则予以保留，并将其中具有税收特征的收费改为税的形式来征收。此外，对于利用政府影响或者通过代行政府职能进行违规收费的中介服务机构、行业协会商会等，应当切断其与政府相关部门之间的利益关联，降低企业制度性交易成本。

最后，除了直接减税清费，还应推进税种结构的改革。我国间接税占全部税收收入比重要远高于直接税，一方面大部分税负最终转嫁给了中低收入群体，有失公平，另一方面也是导致企业感觉税负过重的原因之一。随着我国税收征管水平的提高，应该逐步提高以所得税、财产税为代表的直接税在税收收入中所占的比重，降低以增值税为主体的间接税所占比重。■

（作者单位：浙江大学经济学院）

[1]贾康，刘薇.积极财政政策的理论与实践[J].中共中央党校学报，2009，（02）.

[2]李超民，胡怡建.特朗普税制改革取向及其影响[J].税务研究，2017，（01）.

[3]陆婷，常殊昱.特朗普税改能如愿以偿吗[J].世界知识，2017，（05）.

[4]沈凌.美国人减税：一二不过三？[N].证券时报，2017-02-15.

[5]宋来，朱保华.美国财政政策历史实践及其对我国供给管理的若干启示 [J].世界经济研究，2016，（09）.

[6]王海明，何晓贝.美国保守主义经济学与供给学派的兴起[J].新金融，2016，（04）.

[7]王惠姗.美国“税收倒置”频发的原因及分析[J].国际税收，2015，（02）.

[8]王铭槿，高歌，李之媛.中国应该如何应对特朗普税改[J].商业经济，2017，（04）.

[9]王志伟，毛晖.20世纪美国扩张性财政政策的演变及启示[J].经济科学，2003，（02）.

[10]杨亮.企业税费负担究竟有多高[J].中国中小企业，2017，（03）.

[11]于雯杰.美国三次减税的比较研究[J].公共财政研究，2016，（05）.

[12]朱桉.中国和美国企业税制比较——兼评中美税负高低问题[J/OL].第一财经.（2017-01-13）. http://www.yicai.com/news/5204574.html.