我国PPP项目绩效审计问题分析与路径探索

●李晓渝

我国PPP项目绩效审计问题分析与路径探索

●李晓渝

随着经济的快速发展，PPP项目的重要性日益凸显，但随之而来的绩效审计问题日益突出。本文基于绩效审计理念，对项目在绩效审计中存在的问题进行深入分析和探讨，并针对绩效审计过程中的难题提出了相应的对策与建议。

PPP项目 绩效审计 审计机构

随着社会进步和经济的发展，现代企业管理理念发生极大转变，由传统的私人经营或者政府经营转变为公私相结合的经营，与之对应的PPP模式应运而生，PPP模式即公私合营模式，指通过政府和社会资本合作，实现公共利益最大化这个共同目标。2014年12月财政部颁布 《政府和社会资本合作模式操作指南 （试行）》、公布30个PPP示范项目清单以及国家发改委出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，为2015年的PPP项目落地打响了发令枪。然而随着PPP模式的发展，随之而来的问题也陆续出现，例如资金滥用、官商勾结、以权谋私等等，以上现象产生的原因有监管不到位、行业标准不健全、法律法规不完善等等，特别是PPP项目的绩效审计不够合理合规合法。因此，研究我国PPP项目绩效审计问题具有一定的现实意义。

一、我国PPP项目绩效审计现状分析

（一）我国PPP项目现状

2014年12月财政部对外公布了总投资规模约1800亿元的30个政府和社会资本合作(PPP)示范项目，涉及交通、生态建设、教育、新能源汽车等多个领域。从地方来看，各省陆续推出大规模发展PPP项目计划。例如安徽发布42个PPP项目，总投资710亿元；福建公布28个试点项目，总投资1478亿元；青海第一批80个项目，总投资1025亿元。随着PPP项目的快速发展，截至2016年末，全国PPP综合信息平台入库项目 10685个，总投资额12.73万亿元。其中，市政工程投资项目在2016年新增加471个，总数量高达3771个，累计投资总额达到34982.66亿元。其次，2016年交通运输项目增加159个，总投资金额达到38419.07亿元，还有生态建设和环境保护、城镇综合开发、教育、水利建设、能源和保障性安居工程等PPP项目在 2016年分别增加 71个、65个、50个、43个、38个、30个。在不到三年的时间内，中国已成长为世界上最大的PPP市场。

当然，在2016年新增的项目中，市政工程独居鳌头且分布不均匀，主要集中在大城市。PPP签约项目行业分布差异较大，市政工程项目无论是从签约数量还是签约规模均位居榜首，共有项目471个，签约项目投资额为0.61万亿，占比分别为43.61%和33.89%；交通运输行业也不甘示弱，虽签约数量仅有159个，但项目体量巨大，签约项目投资额高达0.59万亿；同时，生态建设和环境保护及城镇综合开发的签约情况也较为乐观，签约项目数量分别为71个和65个，签约项目投资额分别为0.089万亿和0.15万亿。

（二）PPP项目审计过程分析

1、前期立项审批阶段审查。国家发改委2014年12月颁布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南 （2014版）》中规定在前期要明确实施主体，按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营或其他相关机构在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订等工作。审计重点关注PPP项目是否严格按程序实施，尤其是前期评估、方案编制是否进行物有所值评价。

2、项目合同谈判和签订阶段审查。PPP项目的合同双方包括政府和社会资本，根据社会资本的自身实力和承担风险能力、资金状况来确定投资金额，一般而言，社会资本在合作期间负责承担设计开发、运营管理、建设项目、维护基础设施等工作，通过政府补贴、消费者费用、利益缺口来获得相应的投资回报。

3、项目成本核算。项目成本核算环节涉及到工程造价和财务相关领域。审计人员在建设期应该围绕资金这根主线，审计以资金筹集、使用的合法合规为主，PPP项目主要以社会资本投入为主，政府审计主要关注资金投入的质量。PPP模式的成本核算应该成为政府审计的重点。应特别关注在项目建设和经营环节多结算工程款项、虚假合同套取资金、管理费用偏高、变相违规举债等问题。

4、项目绩效审计。PPP协议中绩效考核环节直接关系到项目能否顺利开展。政府根据不同阶段PPP项目进行考核，考核内容包括是否严格按照合同履行、有没取得预计的成效。审计应以项目关联方的利益为主导开展项目绩效审计并进行评价，明确项目付费与绩效评价结果挂钩。审计要合理划分项目各方权责，重点关注社会资金取得的成效。

二、我国PPP项目绩效审计的问题分析

（一）竣工决算缺乏一定的时效性和实用性

目前我国的PPP审计着重于竣工决算审计，主要是对工程决算的真实性、合法性和准确性进行审核。这种审计方式能规范造价管理、遏制高估冒算。但这种方式更注重造价审核，专注查错或者违法造假现象，在宏观上没有对决策管理体制进行更好的审计核查，绩效审计的建设性无法体现。

第一，这种方式主要以事后监督为重点，缺乏对事前和事中的监督。PPP项目规模大，环节较多，过程复杂，一旦某个环节出错或者监管不力，就会使合作方(包括建设单位和施工单位)、施工单位彼此之间相互包庇、相互串通，比如施工单位与设计单位的“相互帮助”涉及恶意提高费用、随意修改设计方案，或者施工单位与监理单位“互利互惠”。一旦发生上述现象，都可能对项目的审计结果产生重大影响，然而竣工决算不能及时发现问题并采取措施。

第二，这种事后监督缺乏时效性。竣工决算主要将有关签证单、验收单、进货单等本应加以审计的资料作为审计依据，这些依据过于简单和书面化，没有相应的实时数据和更为详细的报告，会存在编造肆意篡改信息等问题，造成一定的审计风险，审计结果不理想。这些问题的存在是我国现行的工程项目竣工决算审计的主要障碍，亟待进一步的优化。

（二）法律缺失，责任主体不明

2016年10月，在重庆召开的关于资本市场与创新创业的论坛上，重庆市发改委原巡视员周林军表示：“我国目前PPP项目发展迅速潜力巨大，但是同时目前PPP也存在法律缺失，责任主体不明，政府市场与行政主体地位共存的情况。PPP项目需要进一步厘清责任，强化现金流结构清晰性、可靠性、持续性。政府也要舍得拿出好项目，而不是丢包袱给市场。”并建议尽快对PPP项目进行立法，规范行业行为，厘清责任地位。目前我国很多地方将PPP项目绩效与管理者政绩挂钩，造成一些地方领导过度追求政绩，要求所有人员听从指挥，集体行事，但是一旦出错或决策失误，就会互相推诿，人人避之唯恐不及，审计机关在追究责任对象时，往往模糊个人责任，处罚不了了之。如果不明确经济责任审计制度，片面追求书面惩罚，流于形式，那么政府审计的公信力就会降低，甚至助长此类现象。

（三）缺乏统一量化的PPP项目评价指标

PPP项目审计评价标准是沟通双方的基础，决定审计机关和被审计单位的接受程度。首先，我国颁布了企业行业评价标准，但是并没有随着科技水平的提高、测量工具的进化而修改，导致标准偏低甚至难以达到平均水平，不适合PPP项目这种具有多样性，包括农业、水利、医疗、卫生、公共服务等的绩效审计。其次，不同的建设项目需要不同的专业人才和地方相关部门的协助，导致地域差异和理念的不同使得标准参差不齐，即使审计人员在现场进行了审计，但仍存在一定的风险，比如因为贪图简便，一味追求效率而忽视存在的问题，甚至一笔带过，最终的审计结果可信度低。最后，对于政府公共项目，在计算投资成本的回报率时，没有细分量化的标准可循，社会效应评价难以测量，审计工作风险加大。

（四）PPP绩效审计技术落后

现有的审计技术以传统的手工记账为主，而国际先进技术方法还没有得到应用，处于比较落后的状态。例如审计抽样，目前主要是依据有经验的审计工作者进行判断抽样，统计抽样并没有实施。同时我国在计算机联网、信息利用和运用计算机技术管理审计项目方面也比较落后，审计信息共享程度低，在各个审计部门之间还没有形成一个有效的信息共享链，虽然有很多科研机构、高校、甚至某团队或个人开发出很多审计技巧或者更为简便的软件，但没有大量宣传推广，也无法应用于实际之中，造成了审计资源浪费、审计方法没有得到及时更新，无法满足现有经济活动的需要。

三、完善我国PPP项目的绩效审计路径

（一）将跟踪审计融入到绩效审计中

PPP项目绩效审计实际是一种事后监督，在项目结束后，对项目的各项指标进行审计，然而一般项目建设期较长，时间跨度较大，这种事后监督缺乏一定的时效性，指标数据和标准得不到及时更新，无法反映真实的经济效果，但跟踪审计能解决这一问题。跟踪审计指从项目建设初期，审计人员参与其中，然后根据建设进程，及时有效地对设计、运营、建设等不同阶段进行审计，并派专家进行审核指导，不仅能对发现的问题进行反馈，还能缩短反馈时间，遏制问题的扩大，把伤害值降到最低，避免问题的扩大，保证项目的完善合理，其实质是以预防为主，监督为辅，是一种全新复杂但是高效的审计模式，实行事前、事中、事后监督，能很好地揭示问题，避免道德风险，充分掌握项目信息，尤其对PPP项目中的公共项目，实行该模式能有效杜绝资源浪费，保障国家资金的经济性、效益型和效果性，最大化地发挥审计监督功能。

（二）完善经济责任审计程序

经济责任审计要明确，虽然其加重了国家经济审计的负担，但是可以从源头上杜绝和预防领导干部的滥用职权、徇私枉法，立项要经严格审查和逐级批准，不能凭个人经验主观判断，必须实行经济审计常规化。首先，确定经济责任审计的年限，在期间内明确领导责任人和具体责任事项，不能含糊不清，并且要经过集体谈论决定。其次，由于项目跨度大、时间长，尽管超过任期，但依旧具有连带责任，必须保持项目的连贯性和完整性。最后，责任追究要明确，分清直接责任和间接责任、主观原因和客观原因，实事求是地反映被审计对象的过与失。

（三）建立完善的评价指标体系

在项目审计中，审计机构会采取很多定性化指标，但是指标过多会导致审计结果由审计人员的主观判断决定，会给审计人员带来“利润空间”，造成官商勾结，以权谋私，失去了绩效审计的公平公正性，只有量化指标，统一管理，才能减少风险。进一步完善绩效评价指标体系可以从以下几个方面进行：第一，按照项目决策、实施、建设、运营四个阶段制定不同的指标，从组织、经济、环境、社会、风险等因素出发，细分量化指标，比如实施准备阶段设置设备材料采购成本、资金筹集情况等指标，运营阶段设置投资回报期、财务流动比率等指标。第二，严格遵循合规性、合法性、真实有效性原则，原则问题不能因人而异、因项目而异，一视同仁才能保障公平性，尤其是公共项目还要遵循公开性，所有指标对外公开，经得起公众的监督和审查。第三，采用规范性标准和专业标准。对于国外通用的标准，在无法可依时可以沿用，建设行业包括水利、房产、能源、医疗的专业标准必要时可以采用，而且必须严格遵从。

（四）提升PPP项目绩效审计技术

随着科技的进步，审计技术也在逐步提高，而计算机技术则是这个信息化时代所需的专业技能，运用先进审计技术，提高思维和组织方式的转变是提升审计绩效的关键。取代传统的手工审计，运用计算机审计软件，不但可以智能高效，减少差错，还能将数据系统定量分析，在这个大数据时代，人为地对上千上百数据进行处理，既繁重又低效，相反计算机既可以根据审计人员需求进行筛选和运算，还能自动进行分析对比，得出客观公正的结论。目前虽然有IDEA和ACL技术，但是开发更先进的技术并加以实施应用刻不容缓。■（基金来源：“四个全面”背景下安徽地区特色审计文化建设研究——基于徽文化与审计文化的融合〈批准号：SK2016A0367〉）

（作者单位：安徽审计职业学院）

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