绿色发展理念下创建环保网格化监管模式的探索与实践——以成都市成华区为案例研究

●彭 浩

绿色发展理念下创建环保网格化监管模式的探索与实践
——以成都市成华区为案例研究

●彭 浩

当前，我国环境问题日益突出，环境形势日趋严峻，给环境监管工作带来了极大的压力与挑战。文章立足成都市成华区环保网格化监管工作的实践探索，对新形势下环境监管面临的问题进行了剖析，并就成华区环保网格化监管模式的优化与完善提出了建议。

环保；网格化；监管模式

改革开放30多年来，我国经济获得了高速发展，经济总量已跃居世界第二，但与此相对应的环境问题日益突出，环境形势十分严峻，这就给环境监管工作带来了极大的压力与挑战。

十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。《中共成都市委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步指出要建设美丽中国典范城市，初步构建生态制度体系、生态发展体系和绿色经济体系，生态环境质量明显改善，美丽成都建设取得明显成效。

要实现绿色发展，环境监管是关键。笔者立足建设环保网格化监管模式的探索经验，以基层社区网格为调研重点，在调查研究基础上，全面分析当前成华区环境监管精细化治理中的问题现状，提出破解成都市成华区环境监管治理问题的对策与建议。

一、问题的提出

随着成华区社会经济的快速发展，环境保护的问题日趋备受瞩目，噪音污染、河流污染、空气污染等问题较为突出。

（一）空气污染困扰民生

空气质量状况依然堪忧，雾霾问题影响着大众的生活。以2016年6月份成都市各区（市）县环境空气质量综合指数统计为例，成华区为5.12（环境空气质量综合指数是描述城市环境空气质量综合状况的无量纲指数，综合考虑了各项污染物的污染程度。环境空气质量综合指数越大，表明综合污染程度越重），在22个区市县中排名靠后，排名第一的简阳市为2.86。

（二）水环境治理压力较大

沙河（成华段）及其支流污染状况多年来未得到有效改善，“黑、臭”现象仍然突出，水环境容量消耗殆尽。水环境基础设施建设相对滞后，管网、路网等配套建设欠账较多，污水排放规划布局不合理，管网长效管理机制尚未形成，城郊结合部污水下河现象时有发生。

(三)噪音污染依然突出

噪声污染主要来自于建筑工地、交通及部分娱乐场所，较为严重地影响了污染源附近居民群众的正常生活。以建筑工地为例，成华区作为成都市土地存量巨大的中心城区，商品房建筑工地较多，工地周围有大量的住宅区，施工扰民成为群众投诉的重要问题。再以交通为例，成华区内有多条出入城交通干道，如府青路二段，作为城北出入城干道，车流量巨大，道路两边是密集的居民住宅，夜间的车辆行驶噪音严重影响路边住宅区群众的休息。

由此可见，环境污染已经成为影响区域群众生活的民生问题，要极力改善当前环境困境，需要建立一套科学的环境保护监管机制，多元参与，多方联动，加强污染源头治理，实现绿色发展。

二、成华区环保网格化监管模式创新的探索与实践

（一）环保监管的概念

监管，是指对运行中的事物进行监督和控制，使其不致脱离既定的轨道或偏离期望的走向。所谓环保监管，是指政府采取措施对社会主体潜在地和现实地造成环境污染的行为加以规范和限制。环保监管模式就是指对环境污染和破坏行为进行监管的方式。从静态上讲，是指环保监管主体的设置及各自权限;从动态上讲，是指环保监管主体依照自身权限开展活动的运行机制。环保监管属于政府社会性监管职能的一部分。它不仅指普通的环境行政管理行为，还包括对影响和破坏环境的微观市场主体的经济行为进行管制，将人类的经济活动限定于环境的承受范围之内[1]。

（二）成华区环保网格化监管模式创新的探索与实践

从2015年开始，成华区以 “大联动”信息平台为依托，探索创新环保监管新模式，率先在全市试点建设环保网格化管理平台，建立“信息支撑、网格覆盖、五级联动、分级管理”的环保网格化管理模式。

1.依托现有网格摸清污染底数。以全区社会综合治理网格为单元，实施污染源调查，摸清污染底数。对全区855个网格中包含的有污染排放的企事业单位、商家店铺、建设项目、在建、待建工地等进行信息采集和登记录入，确定经纬度、污染物类型及排放量等，建立污染源数据库。

2.构建环保管理工作平台。以信息化为支撑，健全部门、街道、社区三级管理体系，对环保信息进行分级管理、梯次互动。在环保局设立污染源网格化管理指挥中心，对污染源信息进行汇总，更新维护全区污染源数据库，对街道上报的环保事项进行综合协调、分类处理、跟踪督办。各街道环保科对辖区内网格中的污染源进行管理，并按街道环保职责处理本辖区环保事务。社区网格化管理站负责对网格员上报的环保信息进行甄别、筛选、处理、上报，处理职权范围内的环保事务。

3.建立五级联动运行机制。搭建“区监管中心—环保指挥中心—街道网格化管理分中心—社区管理站—网格员手机终端”的五级网络联动运行机制，建立健全发现、处置、上报、交办、办结、回访相关制度，实现环境监管重心下移。

通过环保监管的五级网络联动运行，成华区全面提升了基层环保精细化管理水平，维护了公众环境权益。

三、成华区环保网格化监管面临的问题与困境

通过调研发现，在成华区环保网格化监管运行过程中，依然存在亟需解决的问题。归纳起来，这些问题集中体现在网格员的专业化、机制的运行、网络信息平台的完善、职责的明确等方面。

(一)网格员的专业化水平较低

环保网格监管体系的关键是位于五级联动运行体系的最末端，即网格员。网格员需要对环境污染源、污染事件等信息进行发现、收集，并及时上报，处在环保监管的第一线。但是，由于环境保护监管具有较强的专业性，要求从事环保事业的人员具备一定的环保专业基础，而成华区的环保专业人员主要集中在环保机构，在众多网格员中，具备一定环保专业基础的人员很少，势必影响其对污染源、污染事件的甄别与收集。

（二）管理协调机制仍需完善

成华区虽然已经初步构建起部门、街道、社区三级环保管理工作平台，但在管理运行实际过程中，仍然存在新科室职能发挥不够、各层级职责不清、配合不畅等问题。调研发现，成华区已经完成14个街道和龙潭总部城管委会环境保护科的建设工作，但是新科室在环境保护方面的职责作用发挥不理想，需要进一步加强建设工作。部门、街道、社区在处理环境污染问题中，依然存在各层级职责不清的问题，管理职责需要进一步明确。

（三）网络信息管理平台仍需优化

“大联动”信息平台，是指由基础数据库、“96966”民生服务热线、地理信息平台等10大板块构成，集市民诉求调处、公共服务、城市综合管理等功能于一体的综合信息平台。大联动平台整合了公安、城管、环保等25个部门和14个街道的公共管理服务职能和资源，利用现代信息技术手段，构建起诉求方便畅通、办事快捷高效、信息公开透明的平台。“大联动”信息平台是成华区环保网格化监管模式的基础。但是，调研发现，在信息平台运行过程中，对污染问题的信息收集、环保信访的上报主要还是通过“96966”民生服务热线进行的，真正通过网络信息平台收集的信息有限，作用发挥不明显，主要原因是网络信息平台的运行还不够顺畅，导致五级网络联动运行受到影响。

四、完善成华区环保网格化监管模式的思考与建议

成华区要进一步加强环保监管，需要尽快解决在网格员的专业化、机制的运行、网络信息平台的完善、职责的明确等方面的问题，继续完善与优化现行的网格化环境监管模式，确保区域环境安全，促进全区生态文明建设。

（一）在人员素质上，提升网格员环保专业化水平

虽然社区网格员很少有环保专业出身，但是，通过教育培训，可以使其具备一定的环保基础知识，提升专业化素质，有助于基层环保监管工作的开展。区环保局要针对社区网格员实际情况，建立起科学的教育培训体制，联合相关部门、街道办事处、社区居委会，定期组织对网格员开展环保知识培训。同时，街道办事处、社区居委会要结合自身辖区实际，开展多种形式的网格员环保知识培训。除了针对网格员的培训外，还要建立环保宣传长效机制，提升全民环保意识，提高公众参与率，营造“环境监管、人人有责”的良好氛围。

（二）在技术操作上，优化大联动网络信息管理平台

“大联动”网络信息平台是成华区环保网格化监管模式良好运行的基础，该平台运行不畅，必将制约其中的单项工作信息平台，包括环保网络信息。要完善“大联动”网络信息平台，必须借助大数据、互联网+、移动应用等信息化技术，整合区域基础数据库、区域服务治理大数据中心、电子政务云计算平台等基础数据，打造网上政府大数据库，实现互联互通、共建共享，全力推进“网上政府”建设。进一步对现有信息平台进行升级优化，打通“区监管中心—环保指挥中心—街道网格化管理分中心—社区管理站—网格员手机终端”的五级网络之间的堵点，使网格员能够第一时间将环保信息通过手机网络终端传递到上级各网络平台。

（三）在职责分工上，明确环保监管各级主体责任

明确政府部门、街道、社区、网格员的四级环境监管主体的责任。第一，环保局及区级相关职能部门根据各街道行政区划、重点片区（工业园区）及上报的重点监管企业为依据，按照工作职能履行行业职责。第二，各街道办事处负责建立污染源基础数据库，及时更新信息。根据辖区内实际情况，与相关部门协调开展各项环境污染专项整治行动，消除环境污染隐患，大力宣传环保法律法规，着力提高辖区内企业、群众的环境保护意识。配合相关职能部门做好对环境污染事故的应急处理。第三，社区居委会根据负责全面收集汇总、更新维护污染源基础数据，做好日常排查、巡查，发现问题及时上报处理。第四，社区网格员负责对网格内企业事业单位和其他生产经营者、饮用水水源地等开展巡查和环境安全隐患排查，及时发现、制止和上报环境问题和环境违法行为，并协助上级监管主体处理日常举报投诉。

（四）在联动协调上，完善多部门配合协调机制

完善环保网格化监管模式需要相关监管主体各司其职、密切配合，形成合力，形成更加完善的协调机制。首先，四个监管主体之间，加强上下协调联动。上级监管主体要科学指导与监督下级监管主体的工作，下级主体要坚决执行上级主体的工作要求，并及时向上级主体反馈监管工作情况，确保上下级监管责任主体间的信息畅通。其次，完善政府部门协调配合机制。一级监管主体涉及的部门众多，包括区环保局、区委区政府目督办、区机关事务办、区发改局、区教育局、区经科局、区财政局、区建设局、区房管局、区城管局等二十多个单位。要建立联席会议和联合执法制度，通过集中办公和召开专题会、不定期会等方式,共同协商研究环境监管事项,通报环境监管进展情况,分析存在的突出问题,提出解决问题的对策,督促相关部门工作落实。

（五）在组织运行上，建立完备监管运行机制

做好巡查、查处、反馈、评价四个方面，形成持续性监管运行闭环。一是巡查。上级监管主体要对下级主体进行督查，对责任人的履职情况进行监督管理；各级监管主体对本级所监管的对象按规定进行巡查，及时发现和制止环境违法和犯罪行为，并向上级主体报告。二是查处。监管责任主体接到环境违法行为的报告后，要及时进行调查处理。对不属于本级管辖的，要及时移交移送，并配合相关单位进行调查。受理单位要在规定时间内完成查处工作，并将查处结果反馈移交移送单位。对需要多个部门进行联合调查的，由同级责任主体负责组织实施联合执法。三是反馈。做好上下级监管责任主体间的信息沟通，对环境违法问题的查处结果，要及时反馈回复，并按要求公开。四是评价。各级监管主体每年对本级监管运行情况进行自评，研究改进措施，自评结果逐级上报；最终的考核评价将纳入政府年度目标考核。

（六）在监督督促上，构建全方位监督管理机制

充分发挥各种监督主体的作用，督促环保网格化监管规范健康高效运行。一是加强上级监督。上级主体要督查下级主体的日常运行情况，督促下级不断完善和优化网格化环境监管体系。二是加强公众监督。鼓励广大人民群众积极参与环保监督，增强公众环境意识，保障群众的知情权和监督权。发挥环境义务监督员的作用，对网格化环境监管责任主体工作开展情况、实施效果予以监督。三是加强舆论监督。充分发挥新闻媒体的作用，利用报纸、电视、网络等媒体宣传环境保护法律法规，曝光环境违法行为，追踪查处结果，参与环境监管工作。四是严格责任追究。按照权责一致、能力与责任相匹配等原则，健全环保监管责任追究机制，调动环保监管主体积极性，确保环保监管持续规范、有效、到位。

[1]王江.我国环保监管模式的缺失与创新[J].中州学刊，2013（05）.

彭浩，中共成都市成华区委党校讲师，研究方向：社会治理与党史党建。（四川 成都 610051）

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1008-5947（2017）01-0093-04

2016-12-02

责任编辑 冯凌宇