社会参与下的新市民社区治理探析——以成都市龙泉驿区为例

●陈晓敏

社会参与下的新市民社区治理探析
——以成都市龙泉驿区为例

●陈晓敏

伴随社会民主化和城市现代化的进程，在基层社区治理中，社会参与是一个非常重要的要素。党的十八大明确提出了党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制要求。要实现社区治理机制创新，社会参与是必不可少的一环。新市民社区，即因被征地、生态移民、地址灾害等原因被政府安置的农民集中居住区，是在政府主导下产生、运转的。居住环境、生产生活方式改变等，让新市民在城市适应上有一个较长的过程，社区治理中的社会参与也相比城市社区而言有很大差距。文章通过对龙泉驿区新市民社区社会参与情况进行深度调研，并结合国内外社会参与的理论经验，分析问题、查找原因，为新市民社区的治理提出对策性的思考和建议。

社会参与；新市民；社区治理

2016年3月，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团的审议时强调，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。毋庸置疑，社区治理是实现整个社会良好治理的前提和基础。党的十八大正式提出了社会治理一词，也明确提出了党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制这一理念，正式实现了传统依靠自上而下行政管理到鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的社会治理观念转变。因此，从根本上说，我国的社区治理就是通过党委政府引导作用，充分调动社会力量，激发居民的积极性，让他们自发、自主地参与到社区的建设和服务中来，通过民主议事、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现居民的自我管理、自我教育、自我服务的过程。由此可见，社会参与对于遵循党的路线方针政策，实现社区、社会、国家善治具有重大意义。

新市民社区，即因被征地、生态移民、地址灾害等原因被政府安置的农民集中居住区，这是城市化加速推进进程中产生的普遍现状，因这类社区是在政府主导下产生、运转的，新市民城市适应有一个较长的过程，再加上居住环境改变、生产生活方式不同、群体能力素质不高等多方面原因，居民参与社区治理相比城市社区而言有很大差距，前期主要依靠政府投入和引导。为使新市民由依赖性转变为主动作为型，成都市龙泉驿区新市民集中居住区探索了很多办法，如民生坝坝会、百姓故事会、文明赶场等多种参与形式，但这些都是上级组织者“一手策划”或者“导演”的，热闹背后市民参与程度有多深？通过调研，不可否认仍然存在着诸多问题，如果说活动是参与的表现形式，那么新市民社区公众参与①的设计理念、制度依据是什么。因此，我们不仅要找出问题，更要究其深层原因，最后才能结合实际解决问题，从而因地制宜地创新。

一、成都市龙泉驿区新市民社区社会参与现状

（一）成都市龙泉驿区新市民社区基本情况

龙泉驿区位于成都市东部，是国务院批准的成都现代化特大中心城市的东部副中心和中心城市向东发展的主体区，是天府新区的重要组成部分，是成都市重点建设的东部卫星城、国家级成都经济技术开发区、中法成都生态园所在地，是国家级生态区，也是驰名中外的“水蜜桃之乡”。全区幅员面积557平方公里，辖12个街（镇）乡、141个村（社区），2015年户籍人口64.3万人，常住人口84万人。2008年以来，龙泉驿区将汽车定位为主导产业，经济发展势头强劲。由于新型工业化的强劲推进，全区城镇化率快速提升，2007年至2015年，城镇化率由41.2%提升到64.5%，以每年3个百分点的速度增长。以“龙华实践”“大兰实践”为代表的15万被征地农民和生态移民实现进城安居兴业、彻底转变生产生活方式，有效化解了“三农”问题。

龙泉驿区现有新市民集中居住区8个，共9.65万人，分布在龙泉、大面、西河等8个街镇乡。其中规模达2万人及以上的新市民集中居住区有3个，以龙泉街道怡和新城片区最大，总建筑面积214.16万，总投资49.6亿元，安置41436人，占据龙泉驿区新市民总人数的近一半。预计在未来3至5年内，龙泉驿区还将安置新市民8.5万人。本文以最具代表性的龙泉街道崇德社区和大面龙安社区为主要调研对象。

龙泉驿区龙泉街道崇德社区位于双龙路488号，紧邻成都地铁二号线东延线龙平路站，于2012年建成分房入住，共有35栋电梯楼，建筑面积78.5万平方米，分为4个小区、下设34个居民小组，现有6861户、2.4万居民。社区设一个党支部，8个党小组，登记党员493名。

龙安社区地处成都经济技术开发区腹心地带，距成都市区5.1公里，距龙泉城区6.3公里，成龙路横贯全境，紧邻三环路、地铁2号线。社区于2011年建成分房入住，占地370亩，共A、B、C、D四个小区，34栋电梯楼、105个单元，建筑面积达75万平方米，现有居民6654户、1.9万余人。

作为龙泉驿区体量最大的农民安置小区，从分房入住到现在，荣获了国家级“综合减灾示范社区”等称号、先后获得其它省市级各类表彰几十余项，近几年关于市民对公共服务的满意度测评结果高达98%。新市民能够实现今天的安居乐业，主要依靠“政府主导、部门联动、街道社区主动、社会参与”的良好治理体制发挥了巨大作用，尤其是在引导发动社会参与社区治理上，新市民社区探索出了一系列自己的经验。

（二）新市民社区社会参与做法、经验

1.强化党建引领，党员示范带动群众

新市民集中居住区居民是来自龙泉12个街镇乡的农民，原来的乡土熟人社会被打破，入住城市社区，生产生活方式发生巨大改变，城市适应困难，参与社区治理更是困难重重。新市民集中居住区充分强化党建引领，发挥党员示范带动作用，促进公众参与。面对几万人的新市民集中居住区，社区首要任务是抓好党建龙头，壮大党支部力量，以党建带动社建，通过整合部门和周边企业，推动区域化党建，带动形成“组织共建、资源共享、党员共管、事务共商、难题共解、发展共促”的社区党建新格局，打破了单位党建壁垒，夯实了党建基础。例如，崇德社区党支部与28个单位的党委（支部）联建落实了7类16项社区建设项目，涉及就业、培训、托管、老年服务、文化建设等多个领域，高效地促进了社区建设。同时狠抓党员的引领带动作用，让党员带动群众参与到社区治理中来。社区成立之初，面对来自不同街镇乡的居民，如何抓住这“一盘散沙”，社区党员在党支部的带领下深入院落、楼栋主动亮牌担责，帮助居民顺利安居落户，引导居民如何适应城市生活，从而赢得了居民信任，打开了工作局面。

2.搭建参与平台，公众合力创造良好氛围

在区政府的大力推动下，区级各部门、企事业单位的支持共建下，新市民集中居住区设施配套完备，社区拥有便民中心、法院、医院、养老中心、幼儿园等，让居民不出社区就可以满足生活所有需求。为了给群众创造良好的参与活动的场地，新市民集中居住区配套有专门的活动中心。崇德社区拥有三层市民活动中心共3600m2，一楼为便民中心、4:30学校、图书室等，二楼为艺术楼，三楼为多媒体教室、社会组织等。龙安社区则拥有2000m2活动中心，内设有新市民活动中心、图书室、电子阅览室、多功能厅、“四空间一超市”（关爱空间、妇女空间、青少年空间、老年空间和爱心慈善超市）以及社会服务中心，基本满足了各类人群的活动需求，为丰富社区居民文化生活提供了硬件基础。不仅如此，社区还整合部门及周边企事业单位资源，邀请专业师资团队和志愿者参与进来，对新市民提供专业指导和培训，深受居民欢迎。活动场地的满足，在党支部的牵头和搭建交流平台下，形成了各式各样的团体队伍，扩大了社会公众参与面，进而促进了社区内的社会资本的增长，有效的促进了社区治理。

3.健全体制机制，保障公众参与权力

社区除了在空间上创造条件促进群众参与以外，在体制机制上也做了探索：一是搭建群众参与的民主议事平台。探索建立民主听证会、民主协调会和“居民论坛”等居民自治制度，多渠道、多形式搭建居民参与社区事务的管理平台，积极引导群众为社区主动建言献策，切实增强了居民的主人翁意识，缩短了居民群众自觉融入新家园的时间；二是搭建群众参与的民主决策平台。引导居民选举产生居民议事会成员，组建社区居民议事会和居民小组议事会，在党组织领导下代表居民实行社区自我管理、自我服务、对社区居委会进行监督，对社区重大事务进行决策；三是搭建群众参与的民主监督平台。采取公开栏公开、会议公开、网上公开、居民群众点题公开等方式，深化社区党务、居务、财务公开。定期召开居民代表参加的民主评议会，对社区班子成员和各项工作进行民主评议。通过体制机制的建立，确保了群众得以良好地参与进来，形成了民主议事、民主决策、民主监督的良好氛围。

4.创新方式载体，在活动中凝聚人心

一是壮大集体经济，促进就业增收。崇德社区重点解决好辖区“4050”就业困难人员致富增收问题，本着惠民富民的理念，规范打造了“4050困难人员就业基地”——惠民服务站，其下的崇德嫂子家政等项目有效地为“4050”就业困难人员开发就业岗位，让辖区的“4050”就业困难人员、以及下岗失业人员积极利用自身技能优势参加到就业基地建设中来；二是组织各种活动凝聚人心。为了更好的深入群众，引导群众参与社区治理，采取了零距离工作法。要求党员经常性深入群众，知民情、听民意、纾民困、解民难，开展零距离服务，如设立服务站。在社区的4个小区院落设立了8个点位，每天由党员同志在服务点为辖区居民提供面对面、心贴心的零距离服务，集中收集群众意见，并由社区党组织落实相关责任人及时跟踪处理，实行问题处理不过夜，日清日结，帮助群众解决所急所盼问题，及时化解群众的各项矛盾纠纷。设置“民情驿站”，收集受理居民意见建议；定期开展五到七访、民生访谈坝坝会等，与新市民零距离交流沟通，做到了及时从源头上发现矛盾、化解矛盾。零距离服务有效凝聚了人心，促进了邻里关系的和谐，是实现社区良好治理的强劲抓手；三是引进社会力量参与社区治理。通过引进购买社会组织，为社区居民提供专业化、个性化的服务。龙安社区每年购买社会组织经费45万元，用于针对老人、青少年、妇女、残疾人的服务工作，深受社区居民的欢迎。同时加大对本社区社会组织的扶持，新市民集中居住区的各种队伍，如妇女蜀绣、老年歌舞队、体育队伍日益壮大，作为社会资本的粘合剂，活跃在社区各项建设事务中。

基于政府的宏观规划、政策支撑、财力投入有力，部门的联动支持，参与社区建设助力，街道、社区的积极主动作为、敢于攻坚破难得力，社会力量的广泛、热情参与增力，才让新市民社区治理取得了良好成绩。按照理论逻辑来讲，新市民社区成立之初，主要靠政府自上而下的行政管理，随着社区不断的成熟稳定，更应逐步发挥社区自身自治的功能，使其成长为真正意义上的城市社区。而社区自治的功能最重要的就是社会参与，但根据调查结果来看，社会参与质量并不高，效果欠佳。

二、新市民社会参与社区治理困境

（一）居民参与热情不高，责任意识欠缺

虽然社区采取了很多措施吸引居民参与，但居民在参与上总是热情不足，避之有余。当认为无关自身利益的事情，老百姓更多的是抱着“两耳不闻窗外事”“各家自扫门前雪”的态度，对社区治理参与意识不强，责任心不够。很多居民认为自己是被管理的对象，而不清楚自己也是管理者。正如帕特南所言，“在居民个人眼里，公共事务是别人的事物——是高级人士的事物，老板们的、政治家们的—不是自己的事物”[1]。很少人用心去思考对于共同利益的参与，提供给他们的这种机会也不多。因此，居民参与大都是被动的参与，主动参与较少，无法形成真正有效的参与。

（二）参与主体结构矛盾，参与能力受限

社区居民参与主要以“一老一弱一少”为主体，青壮年劳动力白天务工上班，缺少参与的机会，留下的基本是老年人、带孩子的家庭妇女和部分弱势群体，因而无论是在文化素质还是身心体力上都严重影响参与效果，这是限制居民参与的重要客观因素。

（三）社会参与渠道不畅，参与机制不完善

新市民社区制定了民主参与的相关规则，但大多比较模糊，很多时候参与只是一个概念，具体操作起来很难，在具体如何开展和推行公众参与，采取怎样的程序和形式，参与的深度与权限约束等方面都缺乏一系列配套的相关法规。为了达到居民参与的这么一个要求或者效果，部份社区只能以非制度化的形式出现，于是就挖空心思地开展各类活动，以制造群众参与的机会，但这些活动热闹背后真正参与的有多少，部分不过是流于形式罢了。由于公众参与的正式制度安排稀缺、乏力，造成公众参与没有明确的法律强制和严格硬性的制度保障。

（四）群众参与活动单一，宣传引导不到位

群众参与内容基本为文娱活动居多，新市民集中居住区配备有大型活动场地，并且社区聘请专业师资队伍，因此新市民在文化娱乐参与上较为积极，如组建舞蹈队、合唱团等各种文体团，并积极开展活动。但是在社区其他事务参与上显得不足，比如社区物业、环境维护等方面漠不关心。目前新市民中心没有成立业主委员会，物业由国有平台公司代管，物业方面也通过“免三减三”政策（安置区物业费前三年全免，后三年减半）使新市民能够逐步适应城市生活方式和消费需求。但从最早入住的新市民社区来看，今年已到第六年，物管费征收难度相当大。因此在社区建设发展上，居民参与滞后。这与政府在其他参与事情上搭建平台与宣传引导不够有关。

（五）社会力量补位不足，社会组织发展滞后

社会组织是粘合社区人际关系、增强社会资本的一个重要平台，能够为社区居民提供更多的沟通、理解、互动机会，能够促进邻里和睦，增强社区凝聚力，丰富社区文化等，提高社区群众生活水平和质量，是一支发展社区自治、实现基层良好治理的关键力量。然而龙泉驿区社区社会组织并不多，据笔者2015年统计，全区共68个社区，平均每个社区拥有3.2个社区社会组织，远远不能满足一个拥有成千甚至上万人口社区的需求。而新市民社区，社会组织不仅数量少，质量更是参差不齐，种类单一，其中秧歌队、太极队、坝坝舞等业余爱好团队居多，而涉及环境卫生、调解、教育等关于社区发展建设的组织微乎其微。这也是造成社区公众参与造血不足，居民参与软弱无力的原因。

三、基于新市民社区社会参与问题的思考性对策

（一）社区去行政化是前提，实行服务事项准入制度

按照成都市规定社区居委会工作人员一般为5～9人，对于崇德、龙华这样规模达6000余户，又难以拆分的社区，社区两委班子最多配备11人。根据调研访谈，发现每个社区都存在行政事务过重，很大部分精力忙于应付上级各项工作检查、考核、指导等。作为政府工程的新市民社区更是如此，从而导致社区有效调动社会参与这方面自然心有余而力不足。这种由两级政府三级管理（市、区、街道）变成了两级政府三级管理四级网络的科层管理体制不仅给社区带来了压力，重要的是自上而下的行政管理思维自然也就渗透到社区中去。根据成都市委、市政府颁发的《关于深化完善城市社区治理机制的意见》（成委发[2016]6号）文件要求：各区（市）县委、县政府及各市级部门要进一步明确社区居委会依法协助行政事项清单，健全服务事项准入制度，逐步实现社区减负增能。可见，社区班子去行政化是必然趋势，也只有社区被解放了，才有足够的时间精力去创新思维，一门心思搞好社区治理，才会调动社会参与的积极性。

（二）发挥党建引领是关键，抓好党员干部队伍建设

基于中国社区发展较之国外晚，群众的公民意识尚未成熟，社会责任感不强，参与社区治理的意识还不主动，这个时候只能充分依靠发挥党组织的力量，发挥党员的先锋模范作用，主动出击，引领群众参与到社区治理中来，因此加强社区党建，夯实党的力量是尤为关键的。针对目前社区党建普遍存在党员队伍老化、流失、能力不足等现象，一是大力发展党员队伍，吸纳社区中青年、大学生加入党组织，不断壮大队伍；二是加大分层分类加强党员教育，针对年老体弱党员，采取送教上门、一对一帮扶的形式进行，针对年轻党员或流动党员采取网络等平台，搞好智慧党建；三是加强合作，整合资源，构建区域化党建，形成资源共享、事情合商、共建共促、互惠互利的良好格局。

（三）抓准居民利益是核心，做好社会参与制度设计

社区参与最大的困境在于居民对于社区事物兴趣低，人们之所以关注公共生活，主要还是出于自身利益的考虑。传统的居住方式（如乡村、单位制）之所以能够吸引群众参与，是因群众的生产生活与所在单位紧密相连，其根本利益系于居住单位，基于利益驱动而必须参与单位活动。但随着市场经济的发展、城市现代化的演进，乡村不断被瓦解、单位体制被打破，生产与生活逐渐分离，社区居民的利益越来越与所居住社区不相关，尤其是经济利益的不相关，由此造成了居民对参与社区的消极与被动。对此，社区要进行利益相关的制度设计，方可吸引社区居民的参与，如壮大集体经济、支持创业就业、老人照料、孩子托管以及与居民兴趣爱好息息相关的活动等，以此激发社区居民参与公共事务的热情。

（四）发展社会组织是重点，努力实现本土化、专业化

社会组织是社区人际关系的粘合剂，是社会资本增长的重要载体，一个社区内社会组织越丰富，其内在关系越融洽、紧密，凝聚度也就越高，社区社会组织作为社区的内生动力，无论是在参与度上还是在效果上都更好。因此，培育发展壮大社区内的社会组织是促进群众参与的重点。借鉴国内外先进经验，发展社区社会组织，一是从制度法律层面着手，对社会组织实行“宽进严出”，即降低社会组织的准入门槛，保障社区社会组织注册方便快捷，同时出台相关法律制度，对社会组织进行严加监管和考核，确保社会组织质量；二是加强孵化力度，培育本土社会组织。借鉴浙江等地建立社区社会组织服务站，大力培育新型社区社会组织，以满足群众实际需求；三是整合资源，实现优势互补。充分整合高校、机关企事业等志愿者资源，为社区服务，同时探索社工人才培养，建立专业实习机构，开展培训教育，由此让队伍更加专业化、稳定化。

（五）完善法律制度是保障，实行上下左右合力推动

“社区参与的畅通与否?最为关键的环节应该是搭建起社区参与的平台，让居民有载体和社区居委会进行对话。”[2]这是基于居民有主动参与社区活动的诉求而又不知如何参与的假设，“社区参与的程度不仅取决于政府的开放程度，很大程度上受制于民意表达机制的构建”[3]。发达国家对于公众参与社区治理都有十分完善的制度和程序设计，对此，我国应该加以借鉴：首先应严格社区公共事务或重大决议的公开制度，确保群众的知晓权，进而引起公众参与的兴趣；其次，需要政府顶层设计，规定居民定期参与社区事务是作为公民应尽的义务，并细化参与内容；再次，出台法律法规，保证社会参与社区治理的合法权益，正当渠道等，为社会参与提供准确可靠的方向路径；最后，鼓励社区与时俱进，创新各种载体，充分利用好网络平台，建好智慧社区，促进小区居民以及广大社会参与到社区治理中来。而这一系列的制度法律都需要政府自上而下以及部门横向联合推动，才更加系统、完善、科学。

随着改革开放的不断深化，政府体制改革也在深入推进，简政放权、还权赋能是必然趋势也是发展规律，在新形势下的基层社会治理中，政府角色在悄然转变，由曾经的“划桨”变为“掌舵”，由大包大揽的“家长”变为“引路人”“搭桥者”甚至“守夜人”，为广大社会力量参与社区治理提供了广阔空间。但正如改革的道路虽远且长，前途却一片光明；社会参与治理也将问题重重，但终究抵挡不过历史前进的脚步，诸多问题将在政府主导下、社会各界参与下得到有效解决，在未来社区治理中社会力量也必将大放光彩。

注释：

①本文中的社会参与主体主要指新市民社区居民、辖区企事业单位、社会组织等社会力量参与新市民社区治理，其中以社区居民为主要参与主体。

[1][英]罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来[M].王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001.133.

[2][3]向德平，高飞.社区参与的困境与出路——以社区参理事会的制度化尝试为例[J].北京社会科学，2013（5）.

陈晓敏，中共龙泉驿区委党校。（四川 成都 610100）

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1008-5947（2017）01-0077-05

2017-01-02

责任编辑 杨 阳