中部地区降成本政策的评估分析

中国财政科学研究院2017年“降成本”中部调研组

中部地区降成本政策的评估分析

中国财政科学研究院2017年“降成本”中部调研组

为贯彻落实中央关于推进供给侧结构性改革的决策部署，江西省和河南省在2016年分别制定了本省的降成本政策文件。两省出台的降成本政策有所差别、各具特色，在较好地符合中央要求的同时并有所扩展。降成本政策在各个领域也取得了较好成效，河南省2016年预计能够给企业减少成本约830亿元，江西省每年的企业减负也超过500亿元。但两省的降成本政策也存在着缺乏统筹规划、具有临时性特点，政策同质化严重、含金量有所不足，政策力度有待加大等问题。主要政策建议为：及时评估和完善现行降成本政策，构建降成本政策的长效机制；适时出台和调整相关政策，加大降成本的政策力度；将降低制度性交易成本作为未来降成本政策的重点；抓好降成本政策的贯彻落实，避免政策流于纸面。

供给侧改革 降成本 中部政策 评估分析

为贯彻落实中央关于推进供给侧结构性改革和降低实体经济企业成本的决策部署，全国各地自2016年以来也积极出台降成本的政策措施。为深入了解各地降成本政策措施的制定、效果和存在问题等实施情况，中国财政科学研究院课题组赴河南和江西两省对“降成本”情况进行了实地调研。

一、调研地区出台的降成本政策情况

为贯彻落实中央关于推进供给侧结构性改革的决策部署，江西省和河南省分别于2016年4月和6月制定了本省的降成本政策文件。

江西省在《关于降低企业成本优化发展环境的若干意见》中，明确了包括落实税收优惠政策、降低涉企收费、降低融资成本、降低人工成本、降低用能用地成本、降低物流成本、降低财务成本等七个方面的60条降低企业成本政策，以及提高行政服务效率、完善市场监管体系、支持企业内部挖潜、帮助企业开拓市场、打造良好营商环境等五个方面20条优化发展环境政策措施。其后，结合国务院2016年8月的《关于降低实体经济企业成本工作方案》（国发〔2016〕48号），江西省在《关于进一步降低企业成本优化发展环境的若干政策措施》中又提出了20条新政策措施，是全国出台措施最多、力度最大的省份之一。河南省则在《推进供给侧结构性改革降成本专项行动方案》中，就降低税负、用电、融资、社会保险、资源使用、行政费用、物流费用、企业通关、中介费用、检验检测等十大领域成本提出了一揽子50条政策措施。下面结合国发〔2016〕48号文，对江西省和河南省出台的降成本政策措施进行分析。

（一）调研地区制定的降成本政策措施

1.降低企业税费负担的政策措施

在降低企业税收负担上，江西省先后提出落实13项税收优惠政策，河南省提出落实7项税收优惠政策。两省落实的税收优惠政策都包括国家规定的全面营改增、高新技术企业、研发费用加计扣除、小微企业、固定资产加速折旧、企业兼并重组等税收优惠政策，但也有所区别。如河南省提出扩大全省农产品增值税进项税额核定扣除试点行业范围；江西省提出降低企业二手设备交易税费成本、降低房地产企业的土地增值税负担、对困难企业实行税费缓收政策。在内容上，两省提出的落实税收优惠政策均多于国发〔2016〕48号文中营改增、研发费用扣除的内容。

在降低收费负担上，两省都根据国家要求提出了降低涉企收费，包括清理规范行政事业性收费和政府性基金，除了落实中央规定的取消行政事业性收费和清理政府性基金外，河南省专门就降低和规范企业通关、中介费用，检验检测成本方面的相关费用进行了明确。江西省则提出了暂停对企业征收防洪保安资金（地方政府性基金），清理规范涉企经营服务性收费项目、社会团体收费，三年内免收探矿权使用费和土地出让金改征国有资本金等收费政策。

2.降低企业融资成本的政策措施

在降低企业融资成本上，河南省出台了包括降低贷款中间环节成本、清理纠正金融服务不合理收费、降低小微企业融资成本、降低外贸企业收汇融资风险、降低企业融资租赁成本、加强银担合作和畅通企业多元化融资渠道7条政策。江西省出台了13条降低企业融资成本的政策，包括：建立财政性资源与信贷政策挂钩的激励机制；督导银行业金融机构优化企业贷款流程；鼓励银行业金融机构提供信用贷款等融资服务；完善财园信贷通、财政惠农信贷通等政府、银行、企业合作长效机制；加大对小微企业、三农等薄弱环节和重点领域的信贷支持；对县城、乡镇、贫困地区的金融机构管理开辟绿色通道、对不良贷款比率实行差异化考核；支持民间资本发起设立相关金融机构；扩大企业融资渠道；建立健全省、市、县三级政府出资的融资担保机构；加大银行业收费清理工作督查力度、规范企业融资过程中的中介机构收费行为；推广“无间贷款”“连连贷”等业务模式；扩大抵（质）押资产范围等。

3.降低企业人工成本的政策措施

在降低企业人工成本方面，河南省主要着眼于降低社会保险费成本，包括优化社保险种结构、阶段性降低社会保险费率、降低住房公积金缴存比例、继续实施失业保险稳岗补贴政策和允许困难企业暂缓缴纳社会保险费，以及完善最低工资标准调整和农民工工资保证金制度等7条政策。江西省也提出了7条政策，除了阶段性降低社会保险费、阶段性适当降低住房公积金缴存比例等政策外，还涉及到职工教育经费支出的企业所得税和引进海外高层次人才的资助政策等。

4.降低企业用能用地成本的政策措施

在用能用地成本方面，河南省重点制定了降低企业用电价格、全面实行电力直接交易、简化企业用电程序和深化电力体制改革等降低用电成本的4条政策，同时针对土地等资源制定了降低用地成本、降低用气成本、实施资源税改革、降低资源使用收费等5条降低资源使用成本的政策措施。江西省制定了有关降低用能成本的7条政策，降低用地成本的4条政策，以及涉及矿业企业的1条政策。

5.降低企业物流成本的政策措施

在降低企业物流成本上，河南省制定了降低物流企业成本、降低交通运输收费、完善城市配送车辆管理政策和降低铁路运输成本4个方面的政策措施。江西省制定了11条降低企业物流成本的政策，其中包括允许物流企业各地分支机构在省内汇总缴纳增值税、省内异地开具增值税专用发票、降低省内货运车辆保险费等政策。两地的政策各有侧重点。

6.降低制度性交易成本的政策措施

河南省降低制度性交易成本的政策涉及到降低行政费用成本、降低中介费用成本、降低企业通关成本和降低检验检测成本等方面。江西省降低制度性交易成本的政策主要体现在优化发展环境上，包括提高行政服务效率、完善市场监管体系、打造良好营商环境。其后，又补充了提升贸易便利化水平等方面的政策措施。比较看，河南省的政策措施较为明确，直接针对制度性交易成本中的几类主要成本，而江西省的政策措施范围更为全面，是从优化发展环境的角度来设计政策措施。

国发〔2016〕48号文中提出的降低制度性交易成本主要包括：打破地域分割和行业垄断，加强公平竞争市场环境建设；深化“放管服”改革，为企业创造更好的营商环境；加快社会信用体系建设，加强知识产权保护；提升贸易便利化水平，合理降低服务收费标准；加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，减轻企业负担。在这4个方面的内容中，地方主要是从推进行政审批广告、降低行政费用成本、降低中介机构收费等着手降低制度性交易成本。

7.其他降成本政策措施

江西省在优化发展环境的政策措施上，还提出了在上述六大领域成本之外的部分降成本政策措施，一是10条降低企业财务成本的政策措施，这与国发〔2016〕48号文中提出的提高企业资金周转效率的要求是一致的；二是支持企业内部挖潜的4条政策措施；三是帮助企业开拓市场的4条政策措施。

（二）调研地区出台降成本政策的特点

调研地区出台的降成本政策措施，具有以下一些特点：

1.调研地区出台的降成本政策方案能较好地符合中央要求

河南省和江西省能够根据中央降成本的基本要求，结合地方情况制定降成本的具体政策措施，较好地贯彻落实中央关于推进供给侧结构性改革和降低实体经济企业成本的决策部署。

2.调研地区的降成本政策内容覆盖面广，有所扩展

从降成本政策的范围看，河南省和江西省的降成本政策都能够覆盖国发〔2016〕48号文中企业税费负担、企业融资成本、制度性交易成本、企业人工成本、企业用能用地成本、企业物流成本等降成本的主要内容。其中，河南省的政策范围相对偏窄，集中在六类企业成本上。而江西省的降成本优环境的政策内容较为全面，提出的具体政策措施数量较多，还包括国发〔2016〕48号文所提出的在6类成本之外的一些政策内容，如提高企业资金周转效率和鼓励引导企业内部挖潜等方面。由于国发〔2016〕48号文的发布时间晚于两地的政策发布，江西省还根据国发〔2016〕48号文要求对降成本政策措施进行了补充。

3.调研地区的降成本政策有所差别，各有特色

从调研地区降成本政策的措施看，在政策的分类和具体政策内容上，各地之间也存在着差异。如河南省对制度性交易成本的分类更为细化，在6类成本的基础上细化为10类成本；江西省也在6类成本基础上有所细化，如提出了降低企业财务成本的政策措施。同时，两个省的部分降成本政策措施都在国家统一政策的基础上结合地方实际情况进行了创新。

二、调研地区降成本政策的实施效果和主要问题

（一）降成本政策的实施效果情况

国发〔2016〕48号文中对降成本提出了阶段性的目标，即“经过1～2年努力，降低实体经济企业成本工作取得初步成效，3年左右使实体经济企业综合成本合理下降，盈利能力较为明显增强。”

在调研地区降成本行动方案的制定中，河南省明确了降成本的预期目标，主要为：力争经过1～2年努力，降成本工作取得初步成效，3年左右使实体经济企业生产经营成本明显下降，企业税费负担合理减轻，融资成本降到全国平均水平，资源使用成本进一步下降，物流成本较大幅度降低，企业发展环境明显改善，盈利能力显著增强。可以看到，其目标要求与国务院要求基本一致。江西省的降成本行动方案未明确目标。

从降成本政策的实际执行看，两个地区的降成本政策都得到了各地各部门的贯彻实施，取得了较好的成效，为两个调研地区应对经济下行压力、保持经济较快增长发挥了重要作用。其中，河南省发改委会同省直有关部门对《河南省推进供给侧结构性改革降成本专项行动方案》中能够予以目标量化的措施，进行了汇总测算，预计2016年能够给企业减少成本约830亿元。江西省通过出台两批共100条含金量高的政策，据测算，这些政策每年将为江西企业减负超过500亿元。2016年江西省规模以上工业企业每百元主营业务收入成本综合下降了0.3元。

下面以河南省为例，来具体分析其各个领域的降成本政策成效情况。根据河南省发改委提供的资料可知，河南省降成本专项行动方案的绝大多数政策措施得到各地各部门的贯彻实施，在所要降低成本的十大领域都取得了较好成效。

1.降低税负成本

（1）财税等部门认真落实7条税收优惠政策。（2）全面推开“营改增”试点政策并平稳运行，测算每年将为企业减税超过240亿元。

2.降低用电成本

（1）全省一般工商业及其他用电价格自2016年1月1日起降低5.57分/千瓦时，降幅居全国第3位。（2）完善峰谷分时电价政策，将尖峰电价暂按高峰电价执行，全省执行峰谷分时电价的企业每千瓦时平均降低1.42分。（3）2016年电力直接交易电量270亿千瓦时，涉及106家电力用户，涵盖冶金、有色、建材、化工、制药、石油、电子、机械、造纸等多个行业；放宽用户执行两部制电价、减容、报停的时间限制。（4）基本电费计费方式变更周期从按年变更调整为按季变更，用户最大需量核定值变更周期由按半年变更调整为按月变更，高压客户平均接电时间缩短33%，提高了办电效率。（5）《河南省电力体制综合改革试点方案》电力体制改革综合试点方案获得国家批复。

3.降低融资成本

（1）银行业服务收费持续下降，2016年大型银行减少收费项目55个，降低收费标准169个，手续费及佣金收入同比减少1.8%。银行业净息差降至2.81%，同比下降0.55个百分点。（2）小微企业金融服务有所改善，国开行、中行、华夏等银行积极为小微企业提供良好金融服务。（3）银担合作得到加强。2016年，全省329家融资担保机构累计服务中小微企业1.96万户、提供担保2.85万笔、金额729.59亿元，同比分别增加18%、14%、3%。（4）企业多元化融资渠道进一步畅通。2016年新增上市公司2家、募集资金35亿元；15家上市公司通过非公开发行股票融资286.28亿元，4家通过发行股份购买资产并配套募集资金融资110.01亿元。新增新三板挂牌公司147家，全年有75家新三板挂牌公司完成增发88次，共募集资金29.56亿元。共有31家公司成功发行公司债产品，募集资金534.44亿元。22家企业通过股权交易中心实施融资28次，融资2.63亿元。成功发行企业债券8支，融资105.7亿元。

4.降低社会保险费成本

（1）社会保险费率阶段性降低。2016年5月1日起，河南省企业职工基本保险单位缴费比例已由20%降为19%，参保的11.7万家企业全部享受到这一政策红利。失业保险费率在2015年3月1日起降低1%的基础上再降低0.5个百分点，其中单位缴费比例由1.5%降为1.2%，个人缴费比例由0.5%降到0.3%。（2）住房公积金缴存比例降低。目前全省基本不存在缴存比例高于12%的单位和个人，困难企业以及依法批准缓缴养老和失业保险金的企业，可以申请降低住房公积金缴存比例或者缓缴。（3）落实失业保险稳岗补贴政策。对上年度不裁员或少裁员的企业，每年可按不超过该企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额的50%，由失业保险基金给予稳岗补贴。（4）完善农民工工资保证金制度。截至2016年底，全省共清理出应取消的保证金15类，共计6.09亿元；清理出有关部门或建设单位未按时返还和超额收取（预留）的投标、履约、工程质量和农民工工资保证金共计12.99亿元。

5.降低资源使用成本

（1）用地成本。濮阳市在全省率先推行先租后让工业用地弹性出让制度试点，2016年10月成功挂牌弹性出让两宗工业用地。（2）用气成本。出台了工商业销售气价调整方案，每立方米降0.7元。放开了液化气、煤制气、储气设施、化肥用气价格。（3）改善公共资源交易管理制度。省公共资源交易平台于2016年6月底上线运行，目前已实现了国家、省、市、县四级平台纵向贯通，工程建设项目招投标、矿业权出让、国有产权交易、政府采购、医药集中采购等逐步进入统一的公共资源交易平台进行交易。（4）根据国家统一部署，实施资源税改革，资源税“税费平移”的目标基本实现，没有增加企业负担。

6.降低行政费用成本

（1）推进行政审批制度改革。全年减少行政许可、行政处罚、行政确认等各类行政职权70项、子项36项。2016年扩大行政审批标准化试点范围，确定18个省辖市、34个县（市、区）行政服务中心作为行政审批标准化试点。（2）简化企业投资项目审批流程。省发展改革委将65项报建审批事项整合为42项，提升企业申报项目便利性。梳理取消由核准前办理改为开工前办理的环境影响评价、节能审查意见等核准申报材料95项，优化申请人提交的项目申报材料31项，精简优化申报材料近30%。实施外商投资企业备案制改革，自2016年10月1日起，对经营范围中不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业，其设立及变更登记，不再需要商务部门前置审批，改为工商部门直接登记，登记后企业向商务部门备案，外商投资企业设立及变更审批事项减少95%以上。（3）降低涉企收费水平。育林基金征收标准降为零。散装水泥专项资金并入新型墙材专项基金，预拌混凝土、预拌砂浆、水泥预制件列入新型墙体材料目录，纳入新型墙体材料专项基金支持范围。自2016年5月1日起现行对小微企业免征的18项行政事业性收费的免征范围扩大到所有企业和个人。2016年全省减免残保金的小微企业共有45万多家。截至目前，河南省正在执行的政府性基金项目21项、行政事业性收费项目105项，其中涉企行政事业性收费74项，未新增一项涉企收费项目。（4）深入推进商事制度改革。2016年10月起，全面实施了企业登记“五证合一、一照一码”，企业办理相关手续由五个部门五个窗口分别申办变成“单一窗口”一家申办，原来平均20多个工作日缩短到平均5个工作日，提交材料较改革前减少85%，简化了企业办事程序。从2016年12月起，个体工商户登记实行了营业执照和税务登记证“两证整合”。（5）推进安全生产与职业卫生“三同时”一体化审批。2016年7月起全省各级安全监管部门已停止受理建设项目职业病危害预评价报告审核（备案）、职业病危害严重的建设项目职业病防护设施设计审查、建设项目职业病防护设施竣工验收的申请。（6）进一步优化环评审批流程。探索园区审批制度改革，实施规划环评与项目环评联动管理，对高质量完成规划环评的园区，简化区内建设项目环评内容。2016年11月1日起，环保部门所有编制环境影响登记表的建设项目均由审批制改为备案制，据统计全省各级环保部门每年减少审批数目约5000件。调整了建设项目环评文件分组审批权限，省级环保部门审批数同比减少60%，全省99%以上的项目都由地方环保部门负责。优化建设项目“三同时”管理，取消建设项目试生产审批事项，项目建成后直接申请环保竣工验收。

7.降低物流成本

（1）降低物流企业成本。企业进项抵扣项目不足问题在税制设计上基本得到解决。所得税方面将汇总纳税企业的分支机构资格确认由审核确认事项变更为备案事项。截至目前，在河南省设立法人企业的郑州铁路局、河南邮政物流速递有限公司、河南省顺丰速运有限公司等37户分支机构实行了汇总缴纳企业所得税。物流企业自有的大宗商品仓储设施用地，减按所属土地等级适用税额标准的50%计征城镇土地使用税的税收优惠政策。（2）降低交通运输收费。2016年累计全省高速公路运输鲜活农产品、运输联合收割机（插秧机）、普通邮政车分别减免车辆672万、42万、3万辆。组织甩挂运输试点企业开展通行费减免申请工作，2016年10家甩挂运输试点企业的197辆甩挂运输车辆享受该政策。（3）完善城市配送车辆管理政策。（4）降低铁路运输成本。武汉铁路局、郑州铁路局认真落实国家铁路运价下浮政策。其中郑州铁路局2016年批复货物运价下浮项目296个，运价下浮项目共完成2055.9万吨，新增货源815万吨。

8.降低企业通关成本

（1）推广应用电子口岸平台。（2）简化通关手续。河南国际贸易“单一窗口”（2016版）已于2016年12月整体上线运行，建成了服务全省的跨境电商通关服务平台，建立新型物流通关模式。（3）深化一体化大通关改革。郑州海关进一步拓展和深化区域通关一体化改革，2016年郑州关区单月的无纸化率保持在98%以上，高于95%左右的全国水平，一体化出口货物平均通关时间缩短60%左右。（4）降低进出口环节费用。对进出口环节查验没有问题的企业，由财政负担吊装移位仓储费用，目前在郑州铁路口岸先期开展试点。

9.降低中介费用成本

（1）清理规范行政审批中介服务。省级集中清理规范行政审批中介服务工作于2016年8月完成，省级共梳理出行政审批中介服务事项315项，清理规范后保留84项，不到申报总数的三分之一。截至2016年底，省辖市本级和省直管县（市）清理规范行政审批中介服务工作也已完成。据统计，省直清理规范的中介服务事项中，有31项不再要求申请人提供相关材料，改为由审批部门根据审批工作需要自行委托有关机构开展技术性服务。（2）加强中介服务机构监管。省发展改革委制定实施《委托投资咨询评估暂行管理办法》，规范委托投资咨询评估工作，明确审批部门组织的评审所发生的费用，由评审单位承担。（3）规范中介服务收费。从严设立政府定价管理的行政审批中介服务收费项目、行政审批前置服务收费项目，推进中介服务市场化。建立收费目录清单管理制度，公布政府定价的涉企行政审批前置经营服务收费目录清单。

10.降低检验检测成本

（1）对同一生产企业委托进行产品质量检测，年度内达到10个批次以上的，核定收费标准降低20%；对小微企业生产许可证产品检验费、强制计量器具检定费降低10%收取；对餐饮业电梯、安全阀的检验检测费降低10%收取，对新开办的小微企业2年内委托的产品质量，检验费用降低50%收取。（2）取消棉花质量检验师执业资格考试收费、珠宝玉石质量检验师执业资格考试收费、注册计量师资格考试收费。对生产企业委托的电焊机等15类产品免收检验费；对首次送检免收产品质量检验费用，对大学生创业的企业免收当年委托的产品质量检验费用；免收工业产品许可证审查费。计量检定时间由20日缩短至10日。

（二）调研地区降成本政策存在的主要问题

从河南省和江西省降成本政策的制定和实施情况看，还存在以下一些主要问题。

1.政策缺乏统筹规划，存在临时性的特点

现行两个调研地区出台的降成本政策体系，主要是针对中央明确的降成本的6大领域进行进一步的细化，因而降成本政策体系还缺乏整体规划，导致不同政策之间、政策和预期目标之间协同性不足。同时，由于时间要求，对于部分领域的降成本政策研究还不足，出台了一些试点性质的政策，存在着政策不稳定、临时性的特点，长期性和制度化的降成本政策有待加强。

2.现行降成本政策同质化严重，含金量不足

从两个调研地区出台的降成本政策措施看，有较多的政策是属于国家层面已出台的政策措施，如在降低税负成本方面，尽管部分地区提出的落实税收优惠政策数量较多，但实际上只是列举和落实国家已有的税收优惠政策。还有部分政策属于多年以来提出已久的政策内容，如在企业多元化融资渠道方面，鼓励企业在境内外上市、挂牌融资、扩大债务融资工具发行规模等政策措施，并没有降低企业成本的一些新的路径和措施。地方真正从本地实际情况出发，按照“因地制宜”原则制定的降成本政策措施较少，地区之间的政策高度类似。同时，地方出台的真正有利于降低本地企业负担的政策措施有待加强，缺乏有抓手的实质性降成本措施。

3.部分领域的降成本政策力度有待加大

由于很多政策属于对国家层面的政策的落实，忽视了对原有政策的调整完善，因而部分领域的降成本政策力度不大。当然，这其中有地方政府受相关政策制定权限影响的原因，例如在税收优惠政策方面，地方拥有的税权较少，还需要中央在总体上就税费、社会保障收费等方面加大降成本的力度。但地方在已有权限范围内制定相关降成本政策的力度还需要进一步加大，包括地方涉企业收费、制度性交易成本（行政审批和中介收费等）和垄断性成本等方面。例如，地方受收入等因素影响，在地方政府性基金上改革力度较小，调研地区只有江西省暂停对企业征收防洪保安资金。

4.地方降成本政策的贯彻落实需要进一步加强

企业享受优惠政策的门槛高、程序多、成本高，特别是牵涉多个部门的政策，协调难度大，缺少清晰的办事指南，职能界定不清，拖沓扯皮现象时有发生。一些政策从中央到地方，经过层层审批传达，流转时间过长，给基层和企业预留时间短，经常出现文件到、期限过的现象。这些因素造成部分降成本政策难以发挥预期的作用。同时，部分政府部门在降成本改革中还存在着主动服务意识不强、不愿担责的问题。如通过简政放权，企业的制度性交易成本明显下降，但实际中办事难等问题仍未能得到彻底解决。

5.受多方面因素影响，企业对降成本政策的感受不充分

尽管从整体上看，调研地区出台的降成本政策措施都实现了对企业一定规模的减负。但受多方面因素影响，部分企业的减负感受并不充分。例如，在经济下行情况下，企业经营困难，在降低税费负担等政策措施上的减负具体到单个企业可能并不明显。同时，部分企业由于成本结构因素的差异，现行降成本还难以达到企业的需要。例如，洛阳中硅高科技有限公司是多晶硅生产企业，影响其成本最大的就是电费成本，但从企业了解到，即使河南省对中硅企业给予最优惠的0.5元每度电的特殊电费政策，该电费价格与新疆、内蒙古等地区的电费价格（0.2-0.3元每度电）相比还是过高，因而企业难以与这些地区的同类企业进行竞争。

三、对进一步完善降成本政策的认识和建议

结合河南省和江西省实施降成本政策的实践情况，对进一步完善降成本政策提出以下认识和建议。

（一）及时评估和完善现行降成本政策，构建降成本政策的长效机制

“降成本”的相关政策措施，部分政策属于长期政策，部分政策属于临时措施。总体上，结合财税体制改革，“降成本”需要成为一种长效机制，而不是临时性措施，避免出现反弹。例如，在企业税收政策上，应建立税收调控的长效机制，而不是大量的临时性减免政策。同时，降成本是一个综合性的系统工程，在国内目前的经济社会形势下，降低实体经济企业成本将是一个较长的过程，并涉及到多方面的利益关系。在此过程中，既需要根据经济社会形势的发展变化对降成本政策的总体方向和目标及时进行调整，也需要结合降成本政策的实践情况对部分政策适时进行完善。对此，国发〔2016〕48号文中也提出“适时评估总结和推广经验”。因此，应着眼于有利于规范政府收入和供给侧改革的角度来推进“降成本”改革，通过阶段性地对降成本政策的评估和完善，以及综合性改革和持续性改革，将众多临时性的降成本政策措施明确下来，使其确定为基本制度和长效机制的部分，从而形成有利于实体经济企业健康运行的良好外部环境。

（二）适时出台和调整相关政策，加大降成本的政策力度

针对现行地方降成本政策力度不足的情况，需要适时出台和调整降成本的相关政策，加大政策力度。一是在中央层面，需要加大相关降成本政策的力度。例如，结合国家降低企业税费负担的政策方向，进一步出台相关政策措施，让企业得到想要的税费优惠政策。这就要求能够对现行政策进一步完善，目前国家已经有了一些进一步减税降费的政策措施，如研发费用加计扣除的加大抵扣比例，完善小型微利企业的所得税政策等，但还可以进一步结合经济社会形势和企业的需求，继续完善现行税收制度和政策。同时，中央所确定的全国性政策，需要适当考虑地方的实际情况。例如，在降低养老保险费率等社保收费方面，就需要考虑地方的承受能力，经济状况好的地区，降社保费容易，而经济落后地区则存在困难。因此，中央制定相关政策时需要避免“一刀切”，应给予地方更多的选择权，让各地根据实际情况进行选择。对此，2017年6月发布的《关于做好2017年降成本重点工作的通知》（发改运行〔2017〕1139号）中已经进一步在降低各项成本上提出了新政策和要求。二是在地方层面，地方除了继续落实中央的降成本政策外，还需要以地方有权限的降成本领域为重点，结合地方实际情况，探寻进一步降成本的政策领域和空间，体现出在中央降成本政策基础上的地方增量。

（三）将降低制度性交易成本作为未来降成本政策的重点

从现行降成本的政策范围看，未来降成本政策空间最大的领域还是制度性交易成本，相对于其他较为明确的企业成本负担，制度性交易成本更多的属于隐形成本，是改革难度较大的降成本领域，也是政府大有作为的降成本政策领域。例如，在降低制度性交易成本方面，商事制度改革需要进一步深化，包括中介服务收费的中介服务机构执业行为规范，行政审批过程中委托开展的技术性服务活动的服务费用政府采购服务制度完善等。对此，中央和地方还需要进一步深化“放管服”改革，为企业打造更好的营商环境。2017年6月，国务院办公厅印发了《全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案》（国办发〔2017〕57号），这将为企业制度性交易成本的进一步降低奠定基础。

（四）抓好降成本政策的贯彻落实，避免政策流于纸面

尽管国家和地方在降成本方面都制定了大量的政策措施，但政策出台的数量在实践中可能并不是降低企业负担的核心，政策的贯彻落实才是关键因素。无论是中央制定的降成本政策在地方的贯彻落实，还是地方制定的降成本在基层的贯彻落实，都需要制定相关的制度和机制进行保障，从而能够使降成本的预期减负成为真正的减负，避免政策流于纸面。

Evaluation and Assessment of Cost Reduction Policy-Based on the Investigation of Middle Region

Middle Investigation Group,Chinese Academy of Fiscal Science

To carry out those decisions from central government in supply-side reform,Jiangxi province and Henan province draw up their own cost reduction policies.The policies issued by these two provinces both abide by the requirements of central governments and extend in some area,both partly in common as well as in their own characters.The cost reduction policies has achieved good effect,it's estimated that in Henan province,these policies will help the enterprise reducing RMB83 billion cost,over RMB50 billion in Jiangxi province.Also the policies both face such problems as lacking unified planning,tentative,serious homogeneity,lacking underlying and real effect.The report presents the following recommendations:1)timely evaluate the improve current cost reduction policy,2)build long-term mechanism for cost-reduction policy,3)release and adjust the policies at appropriate time,4)enlarge the cost-reduction policy,5)choose reducing system transaction cost as the leading policy,and 6)pay attention to the implement of cost reduction policy and avoid policy only on paper.

Supply-side Reform,Reducing Cost,Policy in Middle Region,Evaluation and Assessment

调研组组长：白景明

调研组成员：徐玉德 许 文 何 平 梁 强 龙海红 夏 楸执笔人：许 文

董丽娟）

F821.2

A

2096-1391（2017）10-0031-09