从完善政府账本入手夯实预算管理基础——甘肃省省级改进预算管理制度侧记

■/安志刚

从完善政府账本入手夯实预算管理基础
——甘肃省省级改进预算管理制度侧记

■/安志刚

政府账本包括财政预算报告和预算草案，关乎国计民生，承载预算管理改革的前行方向。本文通过梳理甘肃省省级政府账本体例，分析政府账本如何按“二上二下”的路径和法定程序完成，并提出规范预算报告运作的原则、规则，发挥政府账本的基本功能，以及不断提高政府账本的公开透明度，以促进和完善预算管理。

政府账本 账本体例 预算管理

所谓政府账本是指财政预算报告和预算草案。它关乎国计民生，承载预算管理改革的前行方向。我国实行“一级政府一级预算”的预算体系，财政预算报告和预算草案表没有统一的体例。但如何将财政预算蛋糕切好、取得公信，全凭政府账本反映。2014年以来，甘肃省财政厅从大处着眼、小处着手，积极创新、不断完善政府账本，主动接受人大对预算动真碰硬的监督，最后原汁原味、大大方方的予以公开，既满足了群众对预算的知情权、参与权，又回应了公众对预算安排的关切，省级预算管理改革取得了实质性进展。

一、细化预算编制，构建多视角政府账本体例

预算是政府打算花多少钱的计划，是一本年度“收支账”，如何让不具备专业知识的公众看懂，弄明白，既有技术因素，也依赖于预算决策的程序，需要将二者理性管理和实践结合建立起预算管理制度。

从技术方面看，预算（政府账本）的本质是将“纳税人的钱”用“政府收支科目”和“政府机构”两条代码线“串起来”。从一条线拉起这些钱（包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四部分），看政府提供公共服务投入的方向（按功能分类编列到项）；另一条线拉起看政府哪个机构主导花多少钱；每一笔钱与线的打结点大小，好比多少钱“用于何处”、“买了什么”（按其经济性质分类，基本支出编列到款），或者说是具体事情花的具体钱数。同时，我国以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，实行纵向转移支付制度。表明财政预算中还有“一块钱”要切到（一般性转移支付预算按国务院规定的基本标准和计算方法编制，专项转移支付预算应分地区、分项目编制）基层市县，市县再按照相应的办法将转移支付资金纳入本级政府预算。

深化财税体制改革的目标是建立现代财政制度，其成功的关键依赖于支撑基础和改革逻辑次序，改进预算管理制度是支撑的基础。甘肃省财政厅从大处着眼、小处着手，出台《甘肃省省级部门预算编制管理办法》，细化收支预算编制内容，完善预算最基本的控制功能，努力构建一本“360度视角的政府账本”。无规矩不成方圆，截至2017年省级预算编制结束，已形成了一套规范完善的财政预算和部门预算草案体例。

省级财政预算草案为“1+8体例”（以一般公共预算为例）。“1”是一张收支预算平衡表，相当于普通账本的资产负债表，它是反映本级财政运行情况的晴雨表，是表继往开来前行的罗盘；“8”是八张分类账户，从不同角度细化反映财政预算，包括收入来源、支出方向、本级基本支出、机关运行经费、“三公”经费等一般性支出，以及转移支付资金分地区、分项目情况表。体例力求把财政资金使用放在“放大镜”和“聚光灯”下透视。如扶贫、教育、就业、创业、社保、医疗、住房、农业环保、文体等方面将花多少钱，这与每个人的生活息息相关，展现民生温度；机关运行经费、“三公”经费等花多少钱是回应公众关切，反映勤俭节约贯彻落实情况，从源头上监督政府是否勤俭节约、高效廉洁，促进社会和谐等。

同时，树立职权法定和权责统一的理念，坚持严明资金管理责任、严格资金分配方式、严问项目绩效目标的原则，将部门预算草案规划为“1+12体例”。体例力求形成本部门预算编制、执行、监管的三重计划，做成“不留死角”的政府“辅助账本”，达到“三维一体”管理目标，促进部门真正成为预算编制和执行主体。如部门业务经费要编制分项明细用途，项目资金既要反映立项依据、实施期限、资金管理办法、主要用途，又要将下达时限和形成有效支出的时间节点（分月或季度编列）等内容一一罗列，而这些又将成为刚性预算执行监督的有力依据。

二、严格预算审批程序，确保政府账本编制准确

《预算法》是一部程序法，表明预算管理属程序管理范畴，政府账本需按“二上二下”的路径和法定程序完成，其过程可分数据梳理处理、行政（决策）、审查批准三个阶段。但整个工作又是系统性的，每个阶段之间的衔接若过于脆弱，将前功尽弃。预算编审既要在凝聚各方智慧、兼顾改革大局方面做到“心领神会”，又要在数据方面“前后贯通”。

如前文所述，政府账本包括财政预算报告和预算草案两个部分。数据梳理处理阶段是财政与政府部门之间，通过梳理年度工作与经费的关系，按照一定的规范编制的预算申报、汇总方案，这个阶段偏重于编制预算草案。经部门一体化预算编制和财政与部门的横向衔接两个步骤完成，每个步骤中对路径、工具的选择，都直接影响到政府账本的准确性。理想制度是以公开的规则、透明的程序，实事求是、不变形走样的编制部门预算。即：本着调动双方积极性、合理平衡问题的原则，协调一致开展工作，财政牵头制定预算编制规则，推动支出标准化体系建设，部门作为预算编制主体真正参与进来，细密其部门预算针脚。

进一步说，部门申请财政资金本应立足部门整体职能定位，坚持职责与经费相匹配、权限与责任相匹配原则，客观说明本部门当年要执行的主要政策、政府赋予部门的年度任务与申请财政资金的实际挂钩衔接。但部门内部横向业务领域分工细化，往往由一个会计牵头部门预算编制，导致人浮于事，信息传递不力，工作上或大包大揽（政府与市场边界不清晰、政府上下级支出重叠），或推诿扯皮（部门之间的职能交叉），通常存在有意争取财政资金的问题。财政部门是预算核心机构，但基于与部门平列的实际，审查支出预算更多是控制支出取向，确保部门在下达限额内编制。同时，财政部门又不约束政策和确定行业计划，在管理取向上更多考虑财政政策执行。这反映出部门预算数据梳理处理阶段不仅是布局部署，更是规则的完善和机制的构建。

近年来，甘肃省财政厅强化支出预算标准体系建设，发挥标准在预算编制过程中的支撑作用。编写《省级部门预算编审资料》，出台《省级财政专项资金管理办法》，确立了对预算数据分类处理规范，即“两库三体系”建设运用。构建“基础信息库”（包括工资福利政策、物价水平变动政策、机构编制和人员实名、存量资产等基础信息），规范基本支出（人员经费、公用经费）定额标准体系测算及动态管理，以支撑贴近实际编制部门基本支出预算。项目支出预算安排分类管理：一类是根据部门职责（运行）安排的业务培训费、购置费、修缮费等业务费项目，资金总额度上相对稳定，每一项资金结合预算评审结果和通用项目支出定额标准确定；另一类是依据部门当年要执行的主要政策、政府赋予部门的年度任务安排的阶段性项目，资金分配以“项目库”为支撑，以三年规划和绩效目标实现为约束，采取“零基”处理，实施分年清单式维护，全周期滚动管理。

行政（决策）阶段是依据数据处理所形成的初步方案，从计划取向、政策取向等维度进行会商决定，既确保将政府总体政策成本控制在相应的预算指标之内，又要求财政预算为政府政策、计划提供有力保障，最大限度发挥预算本质功能。财政既是经济范畴，更是政治范畴，预算管理制度的改进必须以党的理论和路线方针政策来推动，也就是省级预算必须经财政厅党组、政府常务会、省委常委会逐级审议。

决策审议预算依据偏重于财政预算报告。财政预算报告草拟质量基于预算草案的细化程度，但更多是清晰反映预算安排的逻辑思路，内容结构应一目了然，工作应突出重点、亮点，直面“真正的问题”，争取得到全面支持，避免对预算草案信息过剩加工和信息区别选择。

近年来，甘肃省财政厅采取框架构建法（确保预算数据“前后贯通”），针对预算行政（决策）不同的层面，不同的场景应反映不同的预算管理维度，形成了一整套财政预算报告范本，以提高政府账本的审议质量。比如政府常务会审议财政预算，更多是关注政策取向、计划取向。政策取向体现为与政府工作报告之间的衔接，计划取向体现为与经济社会发展计划之间的衔接。这要求预算报告不仅仅是数据罗列、政策堆砌，更是依托“大数据”（跨部门、预算级次、资金来源、支出科目）逻辑理念，将政府政策、部门计划、资金按“空、雨、伞”逻辑（雨云出现了——有很大可能会下雨——出门应当带上雨伞）突显重点、亮点。全面而有质量的数据分析说明，避免了财政和部门“一叶障目不见泰山”或“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的弊端，促进了政府以“会当凌绝顶，一览众山小”的胸怀达成共识，准确研判形式、审议财政预算。

审查批准阶段是人大依据《预算法》规定的审查监督程序，对预算编制的细化程度，以及部门预算编制程序、预算安排的重点进行全面审议，并按程序赋予预算执行的合法性，由初步审查处理和“两会”审议批准程序完成。

近年来，甘肃省财政厅在法律框架内积极探索预算审查工作机制的改革，主动接受人大对预算的审查监督，借人大审查监督促预算管理改革。首先，严格执行《预算法》法定程序，在规定的时间（人代会召开30日前），向预算初审机构（市级以上由财经委或有关专门委员会进行）报送规定的内容（预算草案及上一年预算执行情况）。对初审意见处理情况及时反馈，初审意见和财政部门反馈的处理情况报告一并印发人大代表；其次，诚恳听取财经委组织的人大代表及有关专家面对面的质询，将预算编制原始依据一并送人大初步审查，编制了《甘肃省省级部门预算核定规范》，详细介绍预算基础测算工作、预算策略与方法、预算分类系统。清晰的预算依据和标准，既利于人大审查工作开展，又是人大动真碰硬监督的依据；再次，为解决“两会”期间时间紧张，人大代表审查预算草案困难的问题，还编制《政府预算解读》，通过动漫、权威发布、清单等形式，简短明了回应人大对预算草案审查的重点内容，一目了然反映预算安排与政府工作报告、经济社会发展计划之间的衔接关系。

严格落实预算管理法定程序，不断创新完善工作机制，是“正确地完成正确的事”，确保了政府账本编制的准确性。

三、紧扣政府账本承载重点，预算管理改革在路上

梳理甘肃省财政厅预算管理改革的脉络，实际上是树立职权法定和权责统一的观念，在改革的道路上坚持问题导向，从完善政府账本承载重点入手，不断探索寻找更好的约束和引导预算程序，规范预算报告运作的原则、规则，发挥政府账本基本功能，不断提高政府账本公开透明度。

（一）理念是实践先导

预算管理实际情况千差万别，若改革没有目标，只能随波逐流。甘肃省推进改革，理念上遵循《预算法》的精神实质，按中央定的预算管理改革调子、划定的底线，先结合实际情况找准现状与改革目标差值，再聚焦、聚神、聚力抓落实。进一步看，改革既取势，又取实。如在厘清财政与部门对专项资金管理职责方面，全面规范，尽力调动两方积极性，并强化执行力。

（二）紧扣改革逻辑顺序

改进预算管理制度是公共治理改革的主要内容，与政府其他领域的改革紧密相连，既有法律层面的，也有行政机构运作规则与惯例。同时，预算管理一般按控制功能——优化配置——运行绩效递进发展，实施高端预算管理依赖基本预算成功改革支撑。甘肃省坚持“无所不备，则无所不寡”的科学管理原理，立足先夯实预算基础控制功能，再不断规范预算策略与方法、预算过程，并以公开透明促有效改革，逐步发挥预算政策、管理和民主功能。

（三）坚持程序法定原则

按程序办事可确保决策的有效性，即“集体决策比个人意见更合理”，有利于统筹谋划、协调推进工作，将复杂的事情简单化、简单的事情标准化、标准的事情流程化、流程的事情可复制化。甘肃省落实预算管理法定程序，用制度管权、管事、管人，形成了预算管理工作责任链条，健全了能定责、可追责考核机制。夯基垒台、积厚成势，也为下一步改革创造了条件。

不存在任何一种放之四海而皆准的预算制度和预算改革模式，往往前人解决了，后人又从头研究，规则也无法取代判断，因此改革永远在路上。预算改革是制度的全面规范、公开透明，真理的相似之处也在于简单普世，甘肃省财政厅谋划今后的预算管理改革与发展，是要不断疏导改革管理的隐形负面文化，遵循党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，持续推进财政预算改革。

落实创新理念，关键是完善工作机制；落实协调理念，重点是提高协同效应；落实绿色理念，核心是优化资源分配；落实开放理念，主要是加强经验交流；落实共享理念，要义是预算数据服务社会。

[1]李敬辉.以深化预算管理制度改革为抓手全面贯彻落实新预算法〔J〕.中国财政，2015（01）.

[2]高培勇，中国社会科学院财经战略研究课题组，张蕊.完善预算体系加快建立现代预算制度〔J〕.中国财政，2015（01）.

◇作者信息：甘肃省财政厅

◇责任编辑：哈明晖

◇责任校对：哈明晖

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