十八大以来预算制度改革回顾与展望

●于 杨 孙婉然 倪志良

十八大以来预算制度改革回顾与展望

●于 杨 孙婉然 倪志良

自1979年以来，我国预算管理制度实现了由赤字、收入到支出的转化过程。党的十八届三中全会提出了 “深化财税体制改革，改进预算管理制度”的要求，将建立“全面规范、公开透明”的预算制度作为我国预算改革的未来发展方向。2013年至今，随着新《预算法》的修订完成、以支出为核心的预算审核转向、转移支付结构的优化、挂钩事项的清理以及地方债务风险的控制等重要改革工作的有序推进，预算体制不断健全。未来我国预算制度改革的发展将从编制、审批、执行和监督等各环节入手，进一步增强预算管理绩效。

政府预算 预算管理 预算改革

改革开放以来，我国预算制度实现了从赤字、收入到支出的“三步走”进程。

十八大以前，我国预算制度改革经历了三大主要发展阶段。第一阶段为预算管理制度的恢复时期。1979—1993年，我国正式恢复预算报告编制，设立专门的预算审查机构和预算报告审计监督机构，发布《国家预算管理条例》以对预算编制的形式、内容和预算草案的审批进行规范。此外，这一阶段尤其强调预算平衡和赤字规模的控制，强化了对预算外资金的监督管理。在第二阶段，我国预算管理制度逐渐调整，力求与市场经济相适应。1994—1999年，《预算法》的立法工作顺利完成，复式预算体系初步形成，财税改革使得预算重心偏向收入管理，预算平衡依旧是这一阶段预算管理的宗旨。第三阶段则是我国预算管理制度逐步健全的阶段。2000—2013年，以部门预算改革、政府收支分类改革为代表，我国采取了一系列政府预算方面的改革，复式预算体系进一步完善，对不同性质的政府资金分类管理，提高管理效率。同时建立了预决算公开制度和国债余额管理制度。在此阶段，绩效成为预算管理工作的关注重点。

十八大以后，我国预算制度改革开启新的篇章。

一、十八大以来预算制度改革回顾

党的十八大报告中首次提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，要求人大对政府全部收支进行监管，以代表全体人民依法行使管理国家的权力。政府预算透明度受到了空前重视。2013年5月18日，国务院批转发展改革委 《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中提出建立公开、透明、规范、完整的预算体制。同年7月，国务院公布的《当前政府信息公开重点工作安排》中进一步强调政府预算公开工作的重要性和紧迫性。党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），再一次明确了“深化财税体制改革，改进预算管理制度”的要求。自此，我国新一轮预算管理制度改革的指导纲领便被定位于 “全面规范、公开透明”。

（一）完善预算立法，强化预算约束

预算是财政的核心，立法是预算管理的基本手段，因而完善预算立法是政府依法理财、强化预算约束、提高国家财政治理能力的根本保障。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》。为加强执法力度，保障新《预算法》的顺利实施，财政部于2014年12月11日下发《关于贯彻实施修改后的预算法的通知》，重新修订后的《预算法》自2015年1月1日起正式施行。2015年6月，国务院发布关于《中华人民共和国预算法实施条例 （修订草案征求意见稿）》公开征求意见的通知。预算立法工作的完善仍在有条不紊地持续进行。

新《预算法》由原有79条增至101条，共计修改82处。此次修改首要突出了对预算公开透明的要求，在原有预算内容公开的基础上进一步推进预算全过程公开，发挥公民对政府收支活动的限制和约束功能。同时，新《预算法》还在预算全口径管理、跨年度平衡机制、转移支付制度、地方政府债务等多方面提出了明确要求，以呼应《决定》中所提及的预算管理制度改革的政策导向。此外，新《预算法》强化了违法责任追究机制，对预算过程中各类违法行为和相关人员的法律责任进行直接具体的规定，从而落实习总书记厉行节约、廉洁自律的指导思想。

（二）审核重点转变，预算由“收”向“支”

预算着眼点由收入转向支出。《决定》中提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。一方面，这意味着以往对于财政收入的预算工作转为主要发挥预测功能，解决了“过头税”所产生的顺周期问题。审核的重点在于财政支出的方向和规模，预算审核进一步细化，不仅关注“花多少”，更关注“花在哪”、“花得是否合理”，在确定适度财政支出规模的同时兼顾与当前国家财政政策的协调一致，提高财政资金的使用绩效。另一方面，预算支出审核的拓展使得预算公开不再是以往的笼统收支情况报账，转为需要对政府支出政策和支出情况进行充分说明，给予社会公众真正参与预算监督的机会，增强了政府预算透明度。

（三）编制中期预算，建立跨年平衡

为确保财政可持续，避免预算审核重点的转向支出政策打破收支平衡，《决定》中提出“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。新《预算法》进一步强调各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。2015年《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》出台，对中期财政预算提出了更为具体明确的要求。编制中期财政预算要坚持以现行财政政策为导向，统筹兼顾眼前利益与长远发展，滚动编制3—5年预算，强化中期财政约束。此项改革标志着我国正式走上编制中期预算的道路，这也意味着政府将在未来相对年度预算而言更长的特定时期内依照政策重点进行资源调度，更灵动地应对紧急突发事件，解决“突击花钱”、“寅吃卯粮”的问题。中期预算指导年度预算，年度预算反馈并约束中期预算，从而真正体现政府预算平衡的长期性、动态性和整体性。

（四）完善转移支付，优化项目结构

为协调区域经济平衡发展，中央对转移支付项目结构进行了优化，一般转移支付比例逐年提升，以取代部分难以管理的专项转移支付项目。《决定》中提出“完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套”。2015年2月，国务院公布了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，明确了转移支付制度改革的总体思路是以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，严格控制专项转移支付项目数量和资金规模，提高地方财政的统筹能力。

自2009年以来，我国专项转移支付预算编制较为粗放，随意性较明显，资金分配零星分散，绩效考核体系亦不健全。而作为分税制改革的重要组成部分，一般转移支付解决了政府间财力的纵向与横向不均衡问题，给予地方政府更多自主权以统筹规划地方财政支出。因此，以统筹性的一般转移支付替代零散专项转移支付，成为十八大以来我国转移支付制度改革的主导趋势。一方面，在资金总量上，作为专项转移支付的财政补贴被不断削减，同时依照国务院要求，一般性转移支付规模在逐步提高以放权地方实现更好更快发展，目标为实现占比60%以上。另一方面，在项目划分上，散乱低效的项目被取消，目标、投入方向、管理模式相近的项目被整合，专项转移支付项目被不断压缩。竞争性领域的专项投入大幅减少，相应资金转为投向公共领域、基础设施等社会公益事业领域，转移支付资金管理得以强化。

（五）健全预算体系，加大统筹力度

政府预算体系不断健全，全口径预算管理登上舞台，政府预算编制的完整性有所提高。截至十八届三中全会，我国初步形成由“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算”四本预算组成的政府预算体系。《预算法》中规定了四本预算的完整性和独立性要求，同时要求其他三本预算应当与一般公共预算相衔接，凸显出一般公共预算的主导地位。2014年9月，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》进一步规定，要求加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。2014年11月，财政部发布《关于完善政府预算体系有关问题的通知》，对政府预算体系的完善提出了具体要求。

为贯彻落实上述要求，自2015年起，政府性基金预算收支中的部分项目和国有资本经营预算支出中的部分转入一般公共预算，相应方面的一般公共预算支出逐步退出以避免资金重复、浪费；同时城市维护建设税、矿产资源补偿费等专款专用的规定取消，相关税费转入一般公共预算统筹管理。上述举措表明了政府四本预算的管理方向以整合统筹为主，政府预算体系在收支分类管理集中凝聚的过程中不断完善。

（六）清理挂钩事项，提升资金效率

预算挂钩事项逐步清理，财政投入针对性增强，资金使用效率提高。预算挂钩作为一种“法定支出”的形式，难以与地方实际情况相契合，导致地方财政支出结构僵化，其中与GDP挂钩的预算支出形式更是引发经济“过冷”或“过热”。《决定》提出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”；《预算法》由修订前的“各级预算支出的编制，应当统筹兼顾、确保重点”改为“在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出”。以上改革均体现了我国预算制度发展方向逐步转为契合地方政府实际情况，以更好地服务当地居民。此番预算挂钩事项的清理一则改变“一刀切”现状，对各地方政府按需分配，优化政府资金配置；二则允许地方政府摆脱比例约束，增加各级财政部门支出的自主性、灵活性，借以提高财政资金使用效率。

（七）规范地方债务，化解隐性风险

兼顾地方政府债务规模及增长速度的合理控制，防范隐性金融风险。为加强对地方政府债务规模的管理，《决定》指出要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。新《预算法》也明确规定将地方自发自还的债券纳入预算管理，逐步消化地方隐性风险。2014年9月 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中进一步强调规范地方政府债务管理，防范化解财政风险。2015年3月，财政部引发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》、《地方政府专项债券预算管理办法》，进一步明确了“地方政府一般债券由各地按照市场化原则自发自还”、专项债券全部纳入政府性基金预算管理，规范了政府债券的预算编制和调整等多个方面，强调了预算执行的硬约束。

在分税制的财政管理体制下，地方政府财权与事权不对等，而原有《预算法》限制地方政府财政赤字，从而导致地方政府不得不借助融资平台以获得资金，引发隐性债务风险。新《预算法》则规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市可以在国务院规定的限额内发行地方政府债券，筹措必要资金，缓解地方政府债务压力。同时，财政部要求地方政府秉持遵循公开、公平、公正的原则发行和偿还债券，对债券的期限和发行规模都进行了适当的调控。此外，在《关于加强地方政府性债务管理的意见》的政策指导下，PPP、BOT等模式不断涌现，基础设施的建设引入社会资本，使得地方政府支出压力减少，隐性债务风险降低。

二、对我国未来预算制度改革的展望

预算过程主要涉及预算的编制、审批、执行和监督等各流程。根据我国预算制度现况，主要有以下五方面展望。

（一）加强政府预算透明度

预算透明是现代预算制度改革的一个基本方向。政府预算的透明化是实现社会公众对政府监督权利的保障，有助于完善政府治理，防止腐败现象的发生。近年来，提高我国预算公开透明度的相关工作取得了很大的进展，但与国际规范间仍存在一定差距。主要表现在财政信息公开范围较窄，预算透明度法律法规不完善以及预算管理制度本身存在漏洞等。因此，在信息公开方面，应当建立最低标准预算信息披露制度，构建政府财务报告体系，创新预算信息公开渠道。在有关透明度的法律法规方面，首先要在《宪法》层次上改进，进一步明确保障公民的知情权。其次，应继续完善《政府信息公开条例》，将预算公开提升到法律层次，明确披露内容、披露方式以及惩罚机制。除此之外，还要对《预算法》加强完善，规定可行性的预算公开条款，将预算透明化体现在法律中。在预算管理过程中，应调整预算编制时间，使预算年度的设置与预算的编制、审批及执行过程合理接洽。

（二）加强预算编制完整性

目前，我国预算编制的内容并不完整。主要表现在预算覆盖面窄，只有政府收支的一部分纳入到预算之内，仍有很多支出处于政府公共预算之外，造成预算资金浪费和管理混乱的现象频发，也使得违纪违规有机可乘。因此，加强预算编制完整性刻不容缓。加强政府预算编制完整性，首先，将预算外资金纳入预算管理，从而提高政府财政信息的完整性。其次，应将各级政府部门管理的全部社保基金及国有资本经营状况全部纳入预算管理，并继续推动国有资本经营预算的改革。同时，进一步推进预算挂钩事项清理工作，给予地方预算编制自主权，使预算真正做到统筹地区发展。此外，兼顾年度预算平衡与中期预算平衡，避免官员道德风险。最后，对于一些国家重大建设和采购项目，应设立独立的预算账户，并在预算账户中明确记录各笔资金的详细使用情况。

（三）加强预算审批的完善

在我国，人民代表大会及与其有关的委员会拥有预算审批权。现行的预算审批程序仍存在一些不足，如预算正式审批时限过短、预算初审存在一定缺陷、预算审批机构专业人员不足等。因此，首先应该延长政府预算审批期限，为人大预算审查机构提前介入预算编制过程提供充足的准备时间。其次，应该分部门进行预算表决，在一定程度上可以减轻由于人大关于预算执行表决失误带来的严重损失。最后，应该提升人大财经委员会的专业素养，引入并培养财政委员会人员的专业技能，使其具有基本的审查、评估预算能力。

（四）加强预算执行的把关

目前，我国政府预算执行过程中随意性较大，预算超收、超支的现象大量存在。国家部委又过于频繁地出台新政策，使得《预算法》等相关法规在预算执行中的地位被大大拉低。一些地方政府频繁地进行预算调整，随意调剂资金，导致预算与决算之间的差距往往较大。因此，首先要从根本上强化预算法律效力,预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象，要严格控制预算的随意变动。其次，要构建一个上下紧密结合的财政监督体系,对政府预算执行过程进行层层把关。最后，要调整预算年度的起讫时间，进而有效保障预算执行的及时性。

（五）加强预算监督的广度

我国目前的预算监督主体主要是财政部门监督、人大监督和社会监督。但长期以来，预算权力却主要集中在政府部门手中，而人大监督、社会公众监督却又往往起不到实质性作用。因此，针对这一现象，首先要对人大预算监督的地位巩固强化，人大预算监督的强化是法律赋予人大的权力和职能，也需要被监督对象的支持与配合，应协调好与被监督对象合作关系，防止寻租现象的发生。同时，还应扩大预算监督的范围，向公众普及预算管理知识，加强社会公众对预算的监督。从而建立起以人大立法型监督为核心、社会公众监督为辅助的内外预算监督模式。

作为深化财税体制改革的三大任务之一，预算管理制度改革是我国经济转型升级过程中的必然要求。深化预算改革、规范预算管理体系有利于建立现代财政制度，发挥国家财政在调节经济和社会发展中的中流砥柱作用，进而有利于实现国家治理的现代化。因此，要贯彻落实“完整规范、公开透明”的理念，充分发挥预算的中长期指导和监督作用，引领税制改革、事权与支出责任改革，为中国经济的可持续发展奠定坚实的基础。

（作者单位：南开大学经济学院 ）

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