服务大局 勇于担当——部分地区财政监督工作亮点突出

●本刊编辑部

服务大局 勇于担当
——部分地区财政监督工作亮点突出

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编者按：党的十八大以来，我国深入推进财税体制改革取得重大进展，分别围绕改进预算管理制度、深化税制改革、中央与地方政府间财政关系作出了重大调整与改革。与此同时，各级财政监督机构适应新形势，不断开拓创新，积极探索财政监督新业务、新方式，推动财政监督工作取得了显著的成效。本期专题“十八大以来财税体制改革回顾与展望”全面梳理了近年来我国财政监督工作所取得的成果，并特邀财税领域专家全面系统回顾十八大以来我国财税体制改革进展，对未来深化财税体制改革进行展望。

在全面深化财税体制改革背景下，财政部领导多次对监督检查工作提出具体和前瞻性的指示，有效推动了全国财政监督“一盘棋”。近两年来，财政监督工作呈现出新的气象。总体来看，一方面，按照财税体制改革的要求，在内部控制、预算监管等方面进行了积极探索，使得财政监督职能与方式更加丰富；另一方面，在传承的基础上，适应新形势新要求，不断创新监督检查工作，较好地发挥了财政监督的保驾护航作用。各级财政部门围绕总体目标任务上下联动，不断提高整体检查成效；又结合当地实际，按照地方党委政府和厅局领导的工作要求，搞好 “自选动作”；同时注重查调结合，形成一批丰富的调研成果，切实发挥好财政监督的职能作用。财政监督工作正“一手向内，一手向外”，立足长远、顺势而为。

内控建设全面推进

内部控制建设是近年来财政部门的一项重要工作。财政部门作为推进内控建设的主要职责单位之一，要把内控作为政府规范治理的重要手段，通过内控理念的推行、措施的推广使整个政府的治理更加细化，不断推进政府治理的转变。内控不仅是财政改革顺利实现的重要保证，也是落实财政监督职责的重要途径和根本性的实践方式。对于财政监督机构来说，增加内控职能，可以说是监督工作一个标志性事件，将使财政监督机构从过去只是对外检查的机构，变成了同时又是财政系统规范行政的具体组织实施部门和机构。目前财政部内控体系已搭建完成，各地正多措并举攻克细节，完善制度执行，市县内控建设也在稳步推进中。

辽宁省财政厅积极建立多个层次的内部控制体系，极大地促进和提高了该省财政管理工作水平。分别制定辽宁省财政厅财政管理内部控制体系建设工作方案、《内部控制基本制度 （试行）》、《关于推进全省财政管理内部控制建设工作的指导意见》等基本制度。内控办积极做好全厅内部控制建设的牵头工作，主动协调，主动服务，认真把关。就该省财政厅财政管理业务存在的风险点，公开征求意见，并在内部控制规范编制工作初步完成后召开了专家论证会。召开全厅内部控制工作动员暨培训会议，在各个阶段的工作开始前，随时组织培训。制定了《省财政厅内控体系信息化建设实施方案》，在厅内各项财政业务管理系统升级完善后，建成《内控体系管理信息系统》并于2016年8月1日起在全厅试运行。

河北省财政厅制定了 《河北省财政厅内部控制基本制度（试行）》，印发了10个专项风险防控管理办法，厅内所有处室、单位，按照内控建设整体要求，均制定了各自的内部控制操作规程。经过集体努力，覆盖厅机关单位及所属事业单位的三级内控制度体系全部建立，实现了内控工作全覆盖。印发了《关于在市县财政部门推进内控机制建设的意见》、《市县财政部门加快推进内控机制建设实施方案》，该省厅内控办统一进行分工，研究制定“两下一上”分工配合方案，组织市县财政部门开展内设机构内控操作规程制定工作；多次举办不同规模的培训班，有针对性地开展不同层次的培训；不定期开会调度，召集有关市县进行座谈，研究解决内控建设工作中存在的共性和个性问题，进行经验交流，随时掌握内控工作进展情况。目前，各市县的基本制度及专项风险防控办法基本制定完成，内控操作规程按省厅内控办要求于2016年9月底印发执行。2016年10月份该省厅内控办计划对市县内控工作开展情况进行全面督导。目前，河北财政厅内控办充分利用信息平台优势，正在谋划建立内部控制信息系统，真正实现内控制度对业务流程的有效管控。

河南省财政厅按照财政部关于在财政系统全面推进内部控制建设的决策部署，一年中5次召开厅长办公会和2次厅领导专题工作会，从搭建组织架构建立基本制度、完善专项风险防控办法，至各处室拟定业务操作规程，动员全厅力量创新思路、积极探索，反复论证、扎实推进。目前，该省厅已进入操作规程细化与信息技术部门业务流程软件优化调整相结合阶段。各市县也已全面展开内控制度体系建设。

陕西、四川、甘肃、广西、上海等省（市）一级财政内控制度体系已全部建立，各厅（局）内部控制操作规程也在制发并组织实施过程中，内控信息化建设方面也正不断加力。与此同时，各地不仅在积极完善财政厅（局）内部监督机制，也采取多种方式积极加大对市县内控建设的指导和督促力度。

专员办内控建设也稳步推进。安徽、上海等专员办在2015年建立起的内控体系和制度基础上，2016年重点推进日常监管、重点抽查、风险报告等工作，将内部控制贯穿于业务活动和机关运转全过程。专员办监督检查处（内控办）充分发挥组织牵头作用，督促各处室抓好内控落实，并对各处室内部出现的风险及时督促整改并做好登记备案管理，上半年已完成内控自查工作，深化对内控制度的责任意识和风险防范意识，并在自查结束后组织召开专门会议，解决已发现问题并部署下一阶段工作。辽宁专员办依据2016年已制定完成的《辽宁专员办内部控制操作规程》，通过随机抽查的方式，已完成对四个业务处共计八项审核工作的内控专项检查。该办通过持续开展内部控制执行体系建设，促使财政监督前移，不仅推动业务工作职责更清晰，程序更完整，档案更规范，也推动内控工作控点更全面，内容更细致，执行更到位，业务工作和内控执行双向促进的良好局面正在形成。

下一步，财政部将在总结财政内控建设经验的基础上，推进行政事业单位内部控制建设，充分发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进法治政府建设中的重要作用，构建覆盖财政资金分配、管理和使用全过程的内控体系。

监督业务范围不断拓展

随着财税体制改革的全面深入，不少地方积极探索，实现财政监督工作由事后监督向全过程监督的转变，尤其注重将财政监督工作融入全过程预算管理体系，建立覆盖预算编制、执行过程以及执行效果全过程的绩效预算监督新机制，充分发挥财政监督在预算管理中的职能作用，监督业务范围不断拓展。

甘肃省财政厅监督局积极介入预算管理工作源头，通过调整部门预算编审流程，建立起预算编制同步监督机制，在部门预算编制“二上二下”各环节增设了监督审核功能，采取会审的方式同步审核部门预算编报情况和省级预算部门项目库管理情况。在编制年度预算时，充分应用专项检查、会计监督、项目评审和绩效监督结果，对部门预算项目的真实性、合理性、完整性进行严格审核，特别是对预算单位申请新增项目进行重点评审论证，对测算不严格、依据不充分、项目名称不规范、编制内容不细等问题提出意见建议，未经评审通过的项目不得列入年度预算，确保预算编制更加规范合理。监督局建立预算执行同步监督机制，整合省级国库集中支付、预算指标、实拨及总账一体化系统，建立了财政资金监控平台，贯通了核心业务系统之间数据，实现了从预算编制到预算执行监督的无缝对接。实行资金分配和项目安排专题会议研究制度，监督局重点从指标来源是否清楚、分配依据是否充分、评审论证是否规范、项目是否属于重复申报多头安排等方面，进行审核监督，不断完善嵌入业务流程的监督模式。同时，该厅党组又赋予监督局在干部选拔任用上的话语权。凡干部轮岗交流、提拔任用，该厅党组会议研究审定前，征求监督局意见。监督局根据干部在资金分配、项目安排、绩效管理等方面遵守财经纪律的情况，对拟任用干部提出意见和建议。

河北省财政厅扎实推进绩效监督改革，将绩效监督融入全过程绩效预算管理体系，建立覆盖绩效预算编制、执行过程、执行效果全过程的绩效监督评价新机制，建立健全财政专职监督机构和财政内部各业务管理机构之间科学合理、系统全面、权责明确的绩效监督工作新模式。统筹协调、组织厅内有监督检查职能的11个单位和11个部门预算主管处共22个处室、单位，按照统一绩效评价工作计划、统一绩效评价指标体系、统一绩效评价工作流程规范的“三统一”原则和财政派驻监督工作模式，分类开展重点预算项目的绩效评价工作，并通过政府采购的方式，成功引进第三方评价。近三年来，共组织对150多项财政重大支出项目和政策开展重点绩效评价，一些评价报告得到该省委领导的高度评价。2015年在安排预算时根据绩效评价结果等因素，压减2016年项目资金8亿元。

河南省财政厅整合监督资源，建立健全财政“大监督”机制，通过出台制度规定，强化对各职能处室履行财政监督任务的考核工作，把各处室履行监督职责情况，列入各处室主要负责人的年度考核内容，由财政监督局具体负责考核工作，且考核分值比重逐年加大，最终形成了一个从决策到实施再到完成情况的完整反馈机制。在“大监督”机制构建基础上，连续四年对省直部门开展预算执行及账表一致性监督检查，进一步规范预算执行管理，完善对行政事业单位财务管理和内部控制运行的监督控制。针对财税征管质量情况，重点组织开展应征调节基金监督检查、财政收入入库级次专项检查、南水北调工程基金征缴情况专项检查，为加强财政收入管理，强化税收征管，规范收入分配秩序，提高收入质量作出了积极贡献。

辽宁省财政厅深入贯彻落实统一归口管理、统一组织实施、统一规范程序、统一行政处罚的“四统一”，形成财政监督合力。全省各级专职财政监督检查机构，注重与财政内部业务管理机构齐抓共管，牵头制定年度监督检查计划，并在检查方案制定、查前培训、政策把握、处理处罚等环节，与业务管理机构密切配合，沟通协调，充分发挥各自优势，形成监督合力。制定下发了《关于进一步加强财政监督结果运用工作的意见》，推进财政监督结果运用于财政财务管理。积极创新监督检查方式方法，将监督检查关口前移，主动开展事前和事中监督，大力推进财政监督信息化建设等。

上海市财政局围绕党组各项部署、不断探索财政监督新思路新方法、丰富财政监督职能，不仅体现在业务范围的拓展上，还体现在财政监督检查的各项具体工作中。按照“聚焦部门、聚焦重点、综合比对”原则，对科技、环保、园区投入等财政重点投入资金开展跨多部门的监督检查，全面反映某一领域财政投入使用情况，为进一步完善该领域财政投入机制提供决策参考，将跨部门检查与更好更有针对性地服务城市发展和财政改革需求相结合，放大了监督效能。

机构队伍不断壮大

近年来，各级财政部门持续推进财政监督机构队伍建设，从组织保障、机构设置、人员配备等多方面着手，不断强化财政监督职能地位，致力于打造一支知识结构合理、素质优良、业务精通、作风过硬、朝气蓬勃的财政监督队伍。

甘肃省财政监督工作以强化机构和拓展职能为基础，高起点强化组织领导。自2012年起实行了“一把手”工程，由厅党组书记、厅长直接分管财政监督，监督局局长负责具体工作，其他厅领导根据分工负责相关处室日常监督工作，定期召开厅党组会议和厅长办公会专题听取财政监督重大情况汇报。同时，高规格设置监督机构，厅监督局局长高配为副厅长级，在财政厅增设4个监督处，新增处级领导职数10名，新增行政编制20个。在此基础上，又将投资评审中心划归监督局管理，形成4处1中心机构格局。通过优选中层领导、多渠道遴选工作人员、将监督局作为干部培养的重要平台等举措选优配强干部队伍，强化财政监督。凡新进厅机关的工作人员，原则上先到监督局锻炼，然后根据工作需要分配到其他处室；厅内新提拔任用的部门预算处负责人，原则上要有在监督局工作的经历。

河北省财政厅监督局成立于1999年，2013年局长高配为副厅级，为厅党组成员。监督局内设六处一组（监督处、5个财政监察处、综合协调组），编制43人。河北省财政厅已经向省编办正式提交申请报告，准备再成立6个财政监察处，专司对市县的监督检查及巡回监督工作，把综合协调组升格为与其他监察处平级的正处级单位。届时，监督局将达到70人左右，监督检查工作将实现“纵向（市县）到底，横向（部门）到边”全覆盖。

河南省财政厅2009年将原财政监督检查处更名为财政监督检查局，高配为财政厅的内设机构（副厅级），下设综合、收支监督、会计监督三个副处级职能处，核定行政编制20名。同时，省厅还成立了6个正处级监督检查处，核定事业编制60名。在该省厅的督促指导和示范作用下，各省辖市、各县区财政部门财政监督机构队伍建设得到了地方的重视与支持。目前，河南省18个省辖市财政局中，有16个市的财政监督机构实现了升格或高配，在县区财政局中有58个县（市、区）财政监督机构实现了升格或高配，16个县（市、区）财政监督机构有内设机构，1个县（市、区）财政监督机构有派出机构。

截至目前，全国有11个（省、区、市）的财政监督机构领导高配，6个地方财政部门向地市或省直部门派驻机构或人员。此外，广西、上海等9个地方财政部门在内设监督检查局（处）的基础上，另成立数十人不等的专职监督检查队伍。地方各级财政监督机构实有财政监督人员14849人，其中省级1162人，地市级2849人，县区级10838人。35岁以下人员占比为21.2%；35—50岁占比为55%；33.3%的人员具有中高级专业职称；13%的人员考取了注册会计师、注册评估师、注册税务师、律师等资格证书；本科以上人员占比为67%，干部素质不断提高，干部队伍不断发展壮大。

上下联动，全国专项检查亮点突出

2015年下半年以来，按照国务院有关部署，财政部先后组织开展了一系列重大检查，发现了一批违反《预算法》及财经纪律的典型案例。其中地方预决算公开和新能源汽车推广应用补助资金专项检查备受社会关注，检查情况通报也得到了各方的积极评价和认可，这与各级财政监督部门上下联动、严格按照部署开展检查工作密不可分，与此同时，各级财政监督部门在已有丰富检查经验基础上把握重点、积极探索创新方法、力求查深查透也是近年来财政监督专项检查出亮点有实效、检查结果掷地有声的重要保证。

河北省财政监督检查局在地方预决算公开情况专项检查中，在认真配合河北专员办对全省检查的基础上，组织开展了2次全省预决算公开情况专项检查。组成了6个省级专项检查组和30个市级检查组，对除专员办检查以外的9个设区市、173个县（市、区）的政府预决算和 859个市级预算部门、11266个县级预算部门预决算公开情况进行了全面检查，覆盖面达到了100%。

作为财政监督工作的重要阵地，各级财政监督部门在每年的会计监督检查中不断在思路上求突破、方法上求创新、措施上重实效，为整顿财经秩序、纠正会计信息失真、提高行业执业水平发挥了积极的促进作用。四川省财政厅以会计信息质量检查为载体，进一步拓宽检查范围，在关注财务会计核算、财政资金使用情况的同时，还将“三公”经费、会议费、培训费、非税收入收缴、财政资金使用情况等内容一并纳入检查范围，通过一次检查，对行业系统的情况进行全方位了解，进一步提升了检查综合成效。上海专员办结合区域特点，不断探索会计监管新方法。作为首个牵头对大型国企集团、外资企业、国际四大会计师事务所开展联合检查的专员办，该办在每年的检查中充分发挥牵头办作用。在对德勤华永事务所检查中，设计了与PCAOB模式相配套的国内事务所内部管理评估体系，探索了国际跨境监管的检查流程。与此同时，上海专员办还跨界搭建会计理论界、实业界和监管界的三方交流协调智库平台，吸纳各方人才，增强会计监督的自我进化能力，使会计监督能够紧跟时代步伐。

涉农资金专项整治行动部级重点抽查、盘活财政存量资金情况等专项检查也成果颇丰，通过以查促改，推进财政管理工作见实效。例如，安徽专员办在涉农资金专项整治行动部级重点抽查后，督促安徽省进一步对扶贫资金进行检查，根据发现的普遍性问题，完善政策制度。安徽省先后制定印发了《关于进一步规范农业财政资金支付管理的通知》等三项规定，进一步堵塞政策漏洞，健全涉农资金管理的长效机制。河北省财政监督检查局在认真配合财政部组织对全省检查的基础上，组织开展了盘活财政存量资金情况专项检查，组成6个省级专项检查组，对9个设区市市本级和不少于20%的县区开展专项检查。各设区市对省级抽查之外的所有县（市、区）进行检查，共查出全省待盘活资金261亿元。在此基础上，组织全省财政监督检查机构对省本级预算部门、单位的银行账户资金情况进行了全面核查，收回沉淀资金186.1亿元，全部用于重点支出，此项工作受到国务院办公厅的通报表扬。

围绕地方党委、政府中心工作开展检查

近年来，地方财政监督的一项重要工作就是围绕当地党政工作重心和民生、社会关注点开展检查，服务一方财政改革和管理，受到了当地党政领导的高度评价，树立了财政监督权威，为地方经济社会持续健康发展保驾护航。

河南省财政围绕该省委省政府承诺的 “十大实事”、“三农”、教育、社保等重点民生项目，处理处罚违纪行为，检查纠正违纪问题，提出整改建议和意见，提高了资金使用效益。广西自治区财政始终将民生资金监督作为财政监督工作的重中之重，其中，桂中农村土地整治项目检查、扶贫资金检查等两项检查得到自治区领导的批示肯定，所提对策建议得到自治区党委、政府采纳，并体现在相关政策文件中。河北省财政厅近年来组织对100多项财政重大支出项目和政策开展重点绩效评价，涉及教育、科技、社会保障、医疗卫生、农业、节能环保等十几个方面的资金，提出了100多条专项资金预算安排建议。2016年上半年组织开展的美丽乡村建设资金绩效评价报告，受到河北省省委的高度评价，并责成省美丽办研究采纳。四川省财政厅围绕四川省委确立的以“决战全面小康、全力精准扶贫，以务实之举坚决打赢扶贫开发攻坚战”主题的全省扶贫开发工作具体部署，按照集中整合、务实管用的原则，提出了“1+ 4+4”财政扶贫政策体系工作思路，监督局牵头构建了财政扶贫资金绩效评价和监督检查机制，对在打赢脱贫攻坚战的大背景下所担负的职责任务提出了明确具体要求。上海市财政局围绕服务本市国际文化大都市建设，提升城市文化软实力，在全面梳理分析财政资金投入预算情况基础上，对文化事业建设费、文化专项资金、文化创意产业发展专项资金开展监督检查。

调查研究成果成效显著

在全面深化财税体制改革和全面依法治国的背景下，财政监督工作面临新的形势新的命题。结合这一背景，通过组织开展前瞻性的专题调研、与监督检查工作结合展开调研等形式，形成了丰富的研究成果，为今后财政监督工作启迪思维、开拓创新发挥了积极作用。

一方面，积极开展专题调研。辽宁专员办积极开展金融企业专题调研，以2016年年初组织的“营改增”培训及座谈会为契机，对“金融、财政风险”调研进行集中布置，通过座谈、调阅财务报表、会计信息等方式，深入发掘两者之间的关联性、传导方式、潜在风险、防范措施等，撰写了《防止区域性金融风险与财政风险之间的传导转移》的调研报告。同时，主动开展县级财力保障机制调研，借力“派”、“驻”监管优势，针对日常工作中发现的苗头性问题，抽取典型样本，开展专题调研。上海专员办2016年以来分别开展了中外准则运用比较研究和中国与国际税收制度比较研究两项课题。

另一方面，注重查调结合，关注政策设计和具体操作的有效性。安徽专员办在2016年财经纪律类检查中，积极融入调研分析，针对检查问题，提出政策设计的改进方案。例如在新能源汽车推广应用补助资金检查中，该办根据检查中发现的问题进一步调研思考，以18个地区财政补贴政策为样本重点考察了新能源汽车地方补贴政策中的保护主义，提出要加强对示范试点城市执行政策的监管、改变新能源车补贴政策结构、进一步启动消费市场、加快建设全国统一的新能源汽车交易市场等建议。吉林专员办在2015年对江苏省盘活财政存量资金检查中形成《政府性基金管理问题的调查与思考》调研报告，在会计信息质量检查工作中形成 《论企业管理会计信息系统构建及与业务信息系统的融合》调研报告，在改善中职学校基本办学条件中央补助资金专项检查工作中形成 《吉林省中职教育发展中存在的问题及对策》调研报告等，通过查调结合，对改进管理、健全制度起到积极作用。