基层财政干部要着力提高法治思维——以湖南省部分基层财政部门为例

●谢助民

基层财政干部要着力提高法治思维
——以湖南省部分基层财政部门为例

●谢助民

本文从基层财政干部学法用法和基层财政干部实际工作中的违法行为现状入手分析，探讨影响基层财政干部法治思维的制约因素，研究提高基层财政干部法治思维的具体对策。

基层财政干部 法治思维法治财政

法治财政是法治国家的重要组成部分，基层财政干部作为落实法治财政建设的重要基础力量，其法治思维和依法行政能力对建设法治财政具有十分重要的现实意义，从当前基层财政干部学法用法和实际工作中违法行为现状看，着力提高基层财政干部的法治思维刻不容缓。

一、基层财政干部学法用法和实际工作中的违法问题现状

湖南省基层财政部门认真贯彻全国财政系统法制宣传教育工作会议精神，按照《关于加快推进财政部门依法行政、依法理财的意见》、《法治财政建设实施方案》、《法治湖南建设纲要》的要求，通过三十多年普法工作实践，基层财政法治建设工作取得了长足进步。基层财政干部的法治观念已经由过去的自发状态向自觉状态转变，思想认识有了较大的提高，财政法律制度建设进一步加强，特别是把财政执法与加强资金管理有机结合后，基层财政系统普法教育基础进一步夯实，队伍建设得到加强，基层财政干部对我国现行的法律法规规章体系、主要的财税法律有所知晓，能运用法律的一般原理解决财政工作中的实际问题，法律意识明显增强，法律水平不断提高，平时学法、办事依法、遇事找法、解决问题靠法的习惯逐步养成，依法行政、依法理财的能力得到锻炼和提高。但是，从基层财政实践看，部分基层财政干部掌握的法律知识较少和实际工作中的法律意识淡薄问题还较为突出，对法律法规规章的掌握不够系统、不够透彻的现象依然普遍存在；少数基层财政干部自觉学法，主动依法办事的意识还不够强，个别干部仍然停留在凭经验和感觉、用人情和关系来处理基层财政事务的状态，特别是极少数基层财政干部的法治思维紊乱，权力性思维、运动式思维、管控式思维等非法治思维还较为突出，与《法治财政建设实施方案》的要求还有较大的差距，从学法用法和实际工作中违法现状两个方面分析，并与十八大和十八届四中全会精神的要求相比，基层财政干部提高法治思维还有很长的路要走。

（一）部分基层财政干部学法用法还存在不足

1、部分基层财政干部学法意愿不高、学法动力不足的现象较为明显。从县乡实际情况看，主要有以下三种表现：一是主观不想学。基层财政干部普遍认为自己是业务干部，学法学得再好也没有什么大用，骨子里透着不想学的思想，认为只要专注财政财务本职工作就可以了，普遍缺乏学习意愿和学习动力。单位安排的普法学习是赶着鸭子上架，迫不得已，厌学情绪较浓。二是缺乏方法学。我国的法律法规体系已基本健全，内容博大精深、体系十分庞杂，涉及政治经济社会文化生态方方面面，基层财政干部学习法律往往是天狗吃月，不知从哪入口，一般状况是工作生活中遇到法律实际问题，才想起了解相关知识，这样了解的都是一些皮毛，系统性不够。三是没有时间学。部分基层财政干部认为基层工作辛苦，千头万绪，没有时间和精力集中学习法律法规知识。各级组织的学法用法培训，基层参加人员有的是人在曹营心在汉，有的是应付了事，走过场的较多。

2、部分基层财政干部依法行政能力欠缺。按照法律法规的要求，行使权力，履行义务，直接关系到财政的形象和威信。从现实情况看，部分基层财政干部离恪守合法理财、合理理财、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的依法行政、依法理财基本要求还有较大的差距。一是不作为。少数基层财政干部对人大的立法监督、审计的事后监督不以为然，不愿意接受监督的意识较为突出;有的基层财政干部对法律监督所之任之，嫌麻烦啰嗦，不愿意走法律程序解决实际问题;有的基层财政干部对职能范围内的监管事项不闻不问，不理不睬，事不关己，高高挂起。二是乱作为。有的基层财政干部不认真执行法律法规规定，违反“一事不再罚”原则，对管理相对人多头处罚；有的基层财政干部仍然沿用老习惯、老方式处理工作，程序意识淡薄；有的不按规定要求，违反“公开为常态，不公开为例外”原则，半公开，假公开。三是决策不科学、不合理。少数基层财政领导干部不深入调查研究，不主动征求法制机构的意见，重大决策主体责任不清、决策程序不当、决策民主性和科学性欠缺，决策不公开、不及时公开、不透明公开的现象时有发生。四是不严格按照法定条件、法定顺序和法定时限等法定程序，实施行政处罚。极少数基层财政干部实施行政处罚不当，随意性大，破坏公正、民主、科学的法定程序，既不利于行政效率提高，也不利于保证行政相对人的程序权利。

（二）少数基层财政干部违法行为还时有发生

2016年湖南省开展“雁过拔毛”式腐败问题专项整治，从公开通报的基层财政干部违法案件分析看，少数基层财政干部违法案件时有发生，且呈现出以经济案件为主，与职务之便紧密相联，串案窝案集体违法有所增加等特征。

1、目无法纪，唯利是图。本文列出两个实例：案例一，“被迷失的存折”。蓝山县太平圩镇原财政所信息员李某2016年利用职权为彭丽某等7人补办存折及银行卡。将7人存折内6.7万元的惠民补贴款冒领支取。为筹钱，李某又挪用村干部工资补缺口，经立案查实，李某利用保管惠民补贴“一卡通”存折的便利，共将村干部工资及百姓惠民补贴共计156503.38元据为己有。县纪委已将李某违法线索移交检察部门依法处理，市纪委对李某违纪违法款组织现场清退。

案例二，“股”迷心窍，挪用公款。2016年1月30日，湘潭县乌石镇财政所原总会计唐永某来到湘潭县人民检察院投案，交代自己挪用公款炒股，且亏空数额巨大，在无法掩盖事实的情况下只得投案自首。2015年上半年，唐永某动心炒股，结果仅仅两个月就净亏了1万元。2015年10月，湘潭县乌石镇完成了2016年度新型合作医疗筹资共计354.35万元，在县财政局统一收缴，转到县人社局专用账户之前，该笔资金由唐永某暂时保管。已经沉迷股市不能自拔的唐永某，在经历了并不算十分艰难的思想斗争后，决定暂时挪用这笔资金再“搏一搏”。谁知一发不可收拾，在欲望的驱使下，唐永某一次又一次把“黑手”伸向群众的“救命钱”。2015年11月至12月间，唐永某先后10次挪用自己保管的新农合资金炒股，挪用金额共计高达341.3万元。至案发时造成经济损失146万元。2016年2月，唐永某受到开除党籍、开除公职处分。同时以挪用公款罪被判处有期徒刑六年六个月，而乌石镇财政所、乌石镇政府以及湘潭县财政局三个单位8名责任人，因工作失职或渎职被问责，分别受到留党察看两年、行政记过、行政警告、记过和警告处分。

以上案例中，为何涉农资金成了“唐僧肉”，作为资金守夜人的基层财政干部也想吃一口？分析案例发现，财政干部本是涉农资金的守夜人、保护者，却为了一己私利，监守自盗 ，甚至认为涉农资金量大面广， “雁过拔毛”搞些“小钱小米”、“散碎银子”，不太引人注意，但其负面效应却远远超出人们的想象。一方面，极少数基层财政干部法纪意识淡薄，动机不纯，贪占心理和侥幸心理严重，温水煮青蛙，结果从破纪走向破法，最终是害人害己。另一方面，暴露出基层财政普法的缺陷，为完成普法任务而去普法，针对性和实效性大打折扣，追求形式，忽视实效，出现极少数基层财政干部监守自盗的现象也就见怪不怪了。

这警示基层财政部门要痛下决心，立行立改，将法治财政建设抓细抓实，抓出实效来，着力补齐学法用法守法遵法这块短板，同时也警示基层财政干部小权同样也不可任性，管钱更不可撒野，依法行政、依法理财才是正道。

2、监督缺位、财权任性。这里仍列两个实例：案例一，骗取中央财政资金。怀化市洪江市 4名干部（其中2名财政干部）合谋在中央专项扶持资金上动歪念头，却被省委巡视组“打”回原形。该市财政局农业股原股长易飞某，农民素质教育办主任肖和某伙同财政局农业股干部张晓某、原工商局干部易云某以“安江早香柚”农业技术推广项目的名义骗取中央财政资金50万元，4人私分26.2万元……洪江市纪委给予易飞某、肖和某、易云某开除党籍处分，并将易飞某、肖和某、易云某、张晓某4人涉嫌犯罪的问题及线索移送司法机关。同时，该市财政局党组书记、局长谢某因履行主体责任不力，责任落实不到位，对易飞某等人骗取中央财政资金案件负有重要领导责任，受到党内警告处分，财政局党组成员、纪检组长罗世某没有认真履行本单位党风廉政建设监督责任，协助党组抓党风廉政建设工作不力，对此负有重要领导责任，受到党内警告处分，财政局党组成员谢世某履职不到位，对分管领域的党员干部疏于管教、工作上把关不严，给国家财产造成较大损失，对此负主要领导责任，受到党内严重警告处分。

案例二，套取、私分专项资金。2009年至2015年间，株洲市醴陵市农业综合开发办公室利用单位职能优势套取土地治理专项资金129.4万元，用于私设“小金库”，截留私分，滥发乱补，该办原主任许忠某、时任主任陈锰某等8人被党纪立案调查，涉嫌违法犯罪问题线索移送司法机关。

此类案件，在极少数基层财政呈多发易发态势，一是套取骗取、侵占贪污类违法案件逐渐增多；二是分管资金的部门较为集中；三是犯罪手段原始大胆；四是要案和小微案件交织并存；五是窝案串案呈组合排列等。

违法者借职务便利，作案手段多种多样，公然侵占惠农资金、集体资产资源等，具有公开性、抱团性，后果恶劣，直接损害党群干群关系，破坏财政形象。

案件的发生，不仅暴露了少数基层财政干部缺少法纪意识、追求物质享受等问题，也暴露了基层财政部门对重要岗位监管不到位、制度不健全、监督形同虚设等缺陷。按照工作流程，项目资料的审核、项目的验收应该由分管领导和主要领导审核签批，但在案件中，却常常由一个人独自完成，个人既当裁判员，又当运动员。负责审核签批的领导对项目申报资料及项目实施的真假等情况不进行实地审查就盲目签字盖章，如此缺位的监督，使得涉案人员能够毫无顾忌地骗取中央财政资金。这些教训警示：基层财政领域是资金密集型部门，也是小微腐败违法行为易发高危领域，极易演变成利用财政职能优势合伙作案钻监督缺位的空子。本来为民服务的财政岗位却成了滋生腐败的温床，加之监督缺位，财政权力极易恶性膨胀，警示基层财政部门务必要加强对权力的监督，务必要让权力在阳光下运行，依法治权，监督控权，制度管理，廉洁用权，遏制基层财政系统违法行为的滋生蔓延。

3、公私不分、肆意妄为。仍举两个实例：案例一，挪用公款。常德市桃源县青林乡财政所原副所长覃长某，于2012年至2014年，擅自以单位名义开具票据，挪用村民余某报名费、预交费各5万元，拖至2014年春节才归还；挪用县供销社职工借款3万元，向赵某借款22万元，用于归还其挪用应上缴财政的“能繁母猪保险”配套账号21.46万元。覃长某受到开除党籍、开除公职处分，司法机关已依法追究其刑事责任。

案例二，玩忽职守、贪污、受礼。湘西自治州泸溪县兴隆场镇财政所原所长栾某于2009年至2012年间玩忽职守，造成家电补贴资金损失10.9万元；利用职务便利，侵占家电下乡补贴资金5.4万元；多次违规收受家电经销商财物共计6.2万元。栾某被开除党籍、开除公职，已移送司法机关依法处理。

以上案例中，像覃长某、栾某等极少数基层财政干部，微权任性，搞权钱交易，一有机会便贪欲膨胀、以权谋私、疯狂敛财，钻法律、制度的漏洞，由于缺乏监督，为基层财政干部权力寻租预留了一定空间，导致一段时期以来基层财政干部违法行为易发多发。

前文列举的是基层财政干部违法行为的三种主要类型，通过梳理发现，基层财政干部违法行为主要有以下表现形式：一是利用职务之便挪用公款；二是私自侵吞和占有国有资产；三是利用职权为别人或个人谋取私利，收受他人贿赂；四是私设 “小金库”；五是擅自挪用财政专项资金；六是超预算、无预算安排“三公”经费支出，预算不具刚性；七是利用职权违规干预工程招标；八是违规操作政府采购，拿回扣、收好处；九是违反财政政策，不按正当程序分配、拨付财政资金；十是巧立名目滥发津贴补贴；十一是超标准、超范围报销，私客公待；十二是制造假情况、假数字，虚报工作业绩；十三是不发、少发或者不按时发放惠农财政资金，惠农政策没有很好地落实到位等。

分析原因，既有少数基层财政干部自身素质不高的问题，也有少数基层财政干部“三观”改造不到位的问题；既有现行财政制度缺位、竞争机制缺失等客观因素，也有办事流程不公开、权力寻租等主观因素。但法纪教育缺失，法治思维缺失，法治理念缺乏是其根本原因，在基层财政干部队伍建设中，既缺规范化的财政管理措施，更缺法治思维的提升与固化。依法行政是建设法治政府的核心，依法理财是依法行政的重要组成部分，在财政经济新形势下，依法理财比任何时候都显得更为紧迫。思想是行动的先导，在依法理财实践中，首当其冲，要着力提高基层财政干部的法治思维。

二、制约基层财政干部法治思维的因素分析

制约基层财政干部法治思维的因素，既有自身的认识原因，也有外部环境因素的影响。

（一）基层财政干部认识有误区，导致主观上法治观念欠缺

1、对执法权力的认识模糊。执法权力既是政治权力，又是政治工具。宪法规定，权力来源于人民，人民是公权力包括执法权力的所有者，也是公权力的赋予者，任何组织或个人运用权力都必须以为人民服务作为根本价值取向，体现权力的公共化取向；同时，权力是法律赋予的，但归根结底还是人民赋予的，行使权力必须始终以人民的利益作为根本出发点和落脚点，执法权力作为政治工具，就是要为人民服务，为社会公众服务。一些行政机关和个人弄不清权力的来源和本质属性，或者有意模糊，引发了这样那样的谋取小团体或者个人私利的行为，主观上影响了法治观念的形成。

2、对法治社会“法”的认识不到位。法治社会“法”的性质是统治阶级领导下的人民意志的体现。法的作用分为规范作用和社会作用，规范作用是手段，社会作用是目的。发挥法的规范作用职能，即通过指引、评价、教育、预测和强制，为履行社会职能、发挥社会作用服务。现实生活中基层执法队伍出现的多头执法、野蛮执法、违法执法等都是片面强调规范作用，忽视社会作用，搞单打一的结果，归根结底是对“法”的认识不到位、法律意识欠缺，对法律理解不够、不深所致。

3、惯性思维和传统“人治”社会的影响。目前基层财政干部由于年龄和文化知识结构影响，大多法律意识不够强，对具体法律理解不多，对法律的运用不在行，习惯于用惯例经验解决问题，惯性思维突出。加之传统“人治”社会长期崇权不崇法，以及高度集权的政治经济体制制约了民主法治精神的养成，主体意识淡薄，缺乏发自内心的法律信仰和法治追求，容易出现基层财政干部重长官意志而轻法律规定，重上级指导而轻法治原则，重上级约束而轻法律约束，重权力行使而轻法律尊严的行为，极易出现基层财政干部多头执法、不文明执法、不公正执法、违法执法等行为。

（二）影响基层财政干部法治思维的外部环境因素不容忽视

一是少数基层政府服务理念不强、体制不顺，基层干部为了确保国家治理任务的落实和完成上级工作任务，仍然通过传统管理手段管理基层事务，通过管制行政的方式来实现对基层的管理，影响了基层财政干部的法治思维养成。

二是基层政府实际并不是完全按照现代法治要求“对权力机关负责、受权力机关监督”的逻辑运行。更多的是执行上级的政策而不是国家的法律规范，更多的是对县乡党委负责而不是对县乡党委和人大共同负责，更多的是对上级负责而不是对人民负责，服务意识、法治意识难以强化到位，干扰了基层财政干部的法治思维养成。

三是权力运行机制不畅制约了法治思维的养成，受行政管理体制改革不够到位、职能配置不够科学的影响，地方执法部门职能交叉、执法过程“互为壁垒”，执行效益低下，执法资源浪费等现象较为突出，特别是与各种权力运行机制相配套的综合考核评估体系重经济效益、轻社会效益，重当前、轻长远，重行政、轻治理的倾向制约了法治思维养成。

四是司法公信力不够强，延缓了法治思维的养成。

三、提高基层财政干部法治思维的对策

基层财政干部法治思维的养成，需要着力的地方很多，当前尤其需要着力培养创新性的法治思维、制度化的法治思维、求实效的法治思维、控权治权的法治思维。

（一）培养创新性的法治思维

创新是法治教育和法治建设实践体现时代价值的根本所在，要以创新的思路和方式推进基层财政干部法治实践，借鉴现代科学成果，研究法治思维的形成过程和运用法治方式的手段，提高基层财政干部法治教育和实践的科学性、系统性，推动基层财政干部在基层带头学法用法守法遵法。

1、不断创新基层财政法治管理制度体系，全力支撑基层财政改革发展。一要建立健全基层财政规范性文件管理制度体系，要出台《县乡财政部门规范性文件制定管理办法》、《县乡财政部门规范性文件制定管理考核细则》等配套文件，实现规范性文件管理由分散型管理向集中型管理、由个别参与向广泛参与、由事后补救向事前控制、由单一管理向全面服务的四大转变。二要建立健全规范基层财政行政行为的制度体系。要按照财政部印发的 《关于加快推进财政部门依法行政和依法理财的意见》和《法治财政建设实施方案》精神，进一步规范财政行政处罚等行政行为。三要构建责权利统一、以责任落实促进工作落实的基层财政执法格局，落实好财政行政执法责任制和行政执法过错责任制。

2、不断创新基层财政普法方式，全面提升基层财政干部法治意识。要采取“虚”“实”结合、“软”“硬”结合、“大”“小”结合的方式，强化基层财政系统的法治宣传教育。首先，建立基层财政学法制度、法律知识培训考试制度，提高基层财政干部运用法治思维和法治方式推动基层财政改革发展的能力。其次，创新基层财政法治宣传教育方式，突出“参与性”和“互动性”，突出“整合性”和“创新性”。最后，以刚性约束培育法律精神。

3、不断创新基层财政权力管理方式，有效推进财政法治监督进程。对涉及县乡财政的行政权力和政务服务事项进行清理。编制行政职权运行图，建立权力清单、责任清单及负面清单。优化财政内部控制体系建设，强化对财政资金分配等关键部门和权力集中岗位的监督，防止权力滥用和寻租。同时要全面推行基层财政“双随机一公开”监督机制，随机抽查事项清单，建立执法对象名录库和执法检查人员名录库，完善检查结果及时公开机制，规范财政事中事后监管行为。

（二）培养制度化的法治思维

法治思维的养成是一个渐进的过程，离不开制度的有力保障，当前尤其要通过加强制度能力建设深化“财政是国家治理的基础和重要支柱”要求，把制度建设作为推进基层财政改革发展、改善民生、促进经济转型发展的措施加以落实。

1、完善县乡预算编制制度。按建立现代财政的要求，细化四本预算编制制度，强化预算编制的统筹性、科学性、准确性和完整性。

2、完善预算执行制度。健全县乡财政管理制度。强化预算支出执行的责任性、均衡性。落实县乡涉农资金整合制度，加强县乡财政资金安全管理，加强县乡村财政资金账户管理，深化县乡财政国库管理制度改革等，改进县级财政报账制度，完善惠农补贴发放制度、县乡财政内部控制制度等。

3、完善财政监督制度。建立嵌入预算编制执行绩效管理全过程的监督机制，运用“互联网+监督”方式，对财政资金运行全过程实时监控。

4、完善法制监督制度。规范县乡财政执法监督，细化监督措施，对财政执法行为的程序、时限和基准严格审查把关，确保财政执法行为 “零风险”，推进财政政务公开，建立完善的财政信息公开披露制度。

（三）培养求实效的法治思维

基层财政干部法治建设要切实改变当前少数地方重过程、轻结果，重形式、轻效果的不良做法，务必坚持以问题和效果为导向的法治建设工作方式，构建基层财政前瞻性、系统性和实效性并重的法治建设工作格局。

1、坚持问题导向，最关键的是要建立科学公正的法治财政考核体系。建议省级财政部门要将法治财政建设实效作为衡量县乡财政干部工作实绩的核心内容之一，围绕基层法治财政建设要求，建立覆盖财政工作各环节、各流程的全方位法治财政考核体系。优化定期考核和日常考核、专项考核和综合考核、定性考核和定量考核相结合的考核方式，并强化考核结果运用，建立起法治考核基础上的绩效奖惩、岗位流动、职务升降的激励约束机制，建议省级财政部门对于基层财政法治考核达不到要求的县区财政部门班子成员，特别是一把手，一律不予提拔重用，引导和规范基层法治财政建设。

2、强化问题整改，最根本的是提升基层财政干部的法律素养。要按照 《法治财政建设实施方案》的要求，找准问题症结，挖掘工作短板，有的放矢，强化整改。一方面，建立健全基层财政干部法治建设考察、测试制度，并强化结果运用。另一方面，加大法治实践锻炼力度，尤其要严格规范公正文明执法，对重复执法、多头执法和粗暴执法要重点解剖，严管死守，严防重蹈覆辙，着力提高基层财政干部法治思维和依法行政能力。

3、防范问题发生，最重要的是落细落实基层财政权力运行制度和监督体系。要进一步梳理完善各项财政权力运行流程，坚持用制度管权管钱管事，确保基层财政部门按照法定权限和程序行使权力。有效监管财政权力运行流程和财政资金运行轨迹，盯紧“分配、运行、使用”三个主要环节，落实好“预算分配规范透明到位，资金拨付及时公开到位，资金使用高效安全到位”三个要求，管好用好每一笔资金，切实把财权关进制度的笼子。

4、检验政策落地，最中心的是让基层财政干部受教育、群众得实惠。要运用法治思维和法治方式打通基层财政干部服务群众的 “最后一公里”，提高财政政策的及时性和实效性。注重在法治财政建设中擦亮财政服务品牌，围绕财政业务“四位一体”建设目标，即坚持预算编制突出科学性和准确性、预算执行突出均衡性和时效性、绩效管理突出科学性和可操作性、财政监督突出长效性和实时性要求，进一步规范基层财政业务管理行为，服务县域经济发展，服务基层群众，让基层财政干部在法治财政建设中受到教育，群众得到实惠。

（四）树立控权治权的法治思维

1、完善权力制衡机制。基层财政内部要建立决策权、执行权和监督权三权制衡机制，确保权力、责任、义务有机统一，切实把财政权力关进制度的笼子。

2、完善预算约束机制。要按照十八大要求，建立全口径的预算监督体制，完善预算监督管理，着力构建规范有序的现代预算监督管理制度，健全财政法律制度体系，规范预算管理，提高政府公共服务水平，自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督和审计监督，使基层财政的决策、执行和监督都处在预算法的监督和约束之中。

3、完善社会监督机制。建立公开透明的社会监督机制，对财政权力和资金运行轨道全方位进行公开披露，让社会各界和公众参与评判。尤其可以借鉴公益诉讼制度，引导社会公众对财政管理行为实施有效的法律规制。■

（作者单位：湖南省东安县财政局）

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