论人民代表大会的代表性

文/杨成虎

论人民代表大会的代表性

文/杨成虎

相对于执政党的社会（主权）代表性，人民代表大会的代表性主要是治（理）权意义上的代表性，这种代表性大致可分为两个层次：一是构成意义上的代表性，即由作为整体或机构的人民代表大会代表抽象的“人民”，强调代表须具有一定的广泛性，并能够充分平等地反映“人民”的社会构成；二是责任意义上的代表性，即由作为组织“细胞”的个体人大代表代表具象的“人民”，强调代表须有一定的履职议政能力，并能够与选民建立起较为紧密的代表关系。人民代表大会制度就是在这两种代表性的张力中发展和完善的。

人民代表大会；参政议政；人大代表

一、问题的提出

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，“代表性”（representativeness）是其首要的和基本的属性。改革开放以来，随着市场经济的快速发展、公民权利意识的觉醒、社会利益结构的分化和多元化，以及人大代表特别是地方人大代表代表意识的萌芽，代表性问题日益引起人们的关注。已有的研究很少追问“谁的代表性”，他们关注的主要是作为个体的人大代表的代表性，忽视了作为整体或机构的人民代表大会的代表性。在这种认知范式的支配下，研究焦点在很大程度上被化约为“人大代表应当代表谁”“人大代表如何代表”等问题。倘若人民代表大会确如一些学者所言，并非民意代表机关，而是“由一群按照严格的法定程序产生出来的各行各业的社会精英组成的、集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定表决机构”，[1]自然不存在“人民代表大会的代表性”问题，“人大代表的代表性”无疑也将成为一个伪问题。然而，如若我们承认人民代表大会既是国家权力机关、国家立法机关，也是民意代表机关，那么其代表性显然不能等同于“人大代表的代表性”。于是，问题就转化为“如何理解人民代表大会的代表性”。

二、何种意义上的代表性？

理解人民代表大会的代表性，首先应当明确“何种意义上的代表性”，因为在当代中国政治生活中存在着两种不同的代表理论，即执政党的先锋队代表理论和以选举为核心特征的代议民主制理论。应当承认，代表和代表性是两个既有区别又有联系的概念。代表是对代表者与被代表者关系的定性表述，它关涉的基本问题是“谁代表”和“代表什么”；代表性是对代表关系的定量表述，它关涉的基本问题是“代表者在多大程度上能够代表被代表者”。显然，代表的产生和存续是代表性存在的前提，而代表性的强弱反过来又影响着代表的合法性和合理性，因此在考察代表性问题时，我们既不能在预设代表关系已经存在的条件下分析代表性问题，也不能抛开代表的概念和本质孤立抽象地考察代表性问题。

代表概念虽然“有着非常复杂的、螺旋的三维结构”（汉娜·皮特金语），但人们通常是在两种意义上使用这个概念的：一是再现意义上的代表，即代表者体现被代表者的全部或部分特性，它又可分为象征型代表和描绘型代表两种亚类型，前者是将某种事物用符号化的方式再现出来，后者是指用部分来再现总体的全貌；二是代劳意义上的代表，即代表者按照被代表者的利益或意见行事，它可进一步分为利益型代表和意见型代表两种。[2]（P646）无论是“再现”还是“代劳”，都是基于西方代议制民主政治实践而形成的政治概念，这种被埃里克·沃格林称之为初始代表制的理念与制度常常拘泥于具体的制度和技术细节设计而忽视了对代表本质的探究，因而无法有效地解释非西方国家的代表合法性问题。世界各国的政治实践表明，以选举为核心的初始代表制未必能够保证公共权力机关具有代表性，非经选举产生的公共权力机关也未必不具有代表性，因为在一个大众没有能力进行理性辩论、组建政党却又需要政治代表进行治理并维持最基本的社会秩序的共同体中，公共权力机关不可能通过选举的方式来产生，那些依靠暴力革命而上台的政府，只要能够得到民众的容忍，且能有效地向社会提供诸如和平、秩序、安全、繁荣、福利等公共产品，执政者就可以在政治层面上代表社会公众。当然，这不是代议制民主意义上的代表性，而是沃格林所说的存在代表制意义上的代表性。这种代表性的获得并非基于民众明确的授权，而是基于执政代表性（“真正的代表心中只想着人民的利益”），笔者称其为“社会（主权）代表性”。无论是西方的代议民主制还是非西方国家的存在代表制，都需要沃格林所说的超凡代表制（即“与宇宙的神圣秩序相类似的政府职能的象征化”）为补充，因为任何一种代表者为了维持社会秩序，都必须要宣称自己代表了超验真理 。[3]（P39-44）

沃格林的上述思想无疑在提醒我们，代表的实现机制与代表性的类型未必只有一种，因而不能简单地套用西方代议制民主理论来分析人民代表大会的代表性，那种“坚持把‘代表制’的象征赋予一种特殊的分化类型（即西方的政治类型），是眼界狭隘的严重表现”，[4]（P46）这就要求我们必须在国家——社会关系的框架中，基于代表与被代表的关系，首先就公共权力机关代表性的获得与维系展开分析，然后才能在由公共权力机关的代表性所组成的系统中定位人民代表大会的代表性。

不同于西方国家的政治体制，我国的公共权力机关不仅包括从中央到地方的各级立法、行政和司法机关，还包括在整个国家政权体系中居于领导核心地位的执政党。作为议会外生型政党，中国共产党经过28年艰苦卓绝的武装斗争最终夺取了国家政权，得到了全国各族人民和社会各界的认可和支持，并于1971年10月成为联合国常任理事国，从而获得了存在代表制意义上的代表性。这种代表性的本质是社会（主权）代表性，尚需要超凡代表制加以补充，毕竟“枪杆子里出（的）政权”需要一套极具说服力的话语体系。这套话语体系的核心是先锋队代表理论。依据该理论，执政党的先进性不仅在于它是人类历史上最完全彻底地摆脱了狭隘的阶级利益局限的政党，将解放全人类、实现共产主义作为自己的历史使命，而且在于它掌握了马克思列宁主义这一先进的理论武器，能够洞察人类社会发展的客观规律，还在于它由少数民族精英分子组成，他们在精神、意志、知识、能力和经验等方面具有常人无法企及的资质。这种先进性决定了执政党即使不与任何其他政党分享领导权也天然地具有道义上的无可争辩性，也决定了执政党即使不通过定期的自由选举也必然能够反映最广大民众根本的和长远的利益。

尽管作为先锋队的执政党代表的是民众根本的和长远的利益，并因而根本不需要特定阶级或阶层的代表（“代议士”或“职业政客”），但执政党毕竟不是民众本身，它对民众利益的代表必须要有一个能够将执政党意志转化和上升为国家意志和政府政策的政治机构，否则，执政党就无法利用国家资源和政府政策真正实现民众所要求的利益。也就是说，执政党的社会（主权）代表性要转化为人民代表性，客观上需要一个能够集民意代表机关、国家权力机关和立法机关为一体的政治机构。在我国，这个政治机构就是人民代表大会。

在执政党的话语体系中，社会（主权）代表性几乎就是人民代表性，或者说两者是高度统一的：中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就都是在执政党的领导下取得的，执政党作为国家主权的代表者是亿万民众通过默示同意的方式授予的，并被载入了宪法；另一方面，执政党自诞生之日起就以支持和保证民众当家作主为己任，执政党的先进性又决定了它不但没有自己特殊的利益，而且能够超然于社会各种局部的利益，从而有可能从根本上代表最广大民众的根本利益。用官方的话语来说，“党的领导”和“人民当家作主”是有机统一的。不过，社会代表性与因人民代表大会制度的不完善而引致的人民代表性并不总是和谐一致，它们之间固有的张力在特殊情况下也可能发生龃龉。此时，作为社会（主权）代表的执政党的领导就显得尤为重要，“坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导”。可见，相对于执政党的社会（主权）代表性，人民代表大会的人民代表性主要是治（理）权意义上的代表性，二者既不是简单的并列关系，也不是绝对的无条件的统一体。

三、代表性的两个层次

代表性虽然被普遍地认为是人民代表大会制度的核心特征，但对代表性的具体内涵却鲜有论述，即便有所涉猎也语焉不详。人民代表大会的代表性大致可以分为两个层次：首先是作为整体或机构的人民代表大会的代表性，其次是作为组织“细胞”的个体人大代表的代表性。

●人民代表大会的代表性

宪法第2条第1款规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这个具有宣示主权性质的条款在赋予“人民”以国家权力所有者身份的同时，也赋予政权以政治合法性，但这并不意味着“人民”不需要被教育和被代表，因为本能是革命的却没有达到明确觉悟阶段的“人民”，只有在作为“中国人民和中华民族的先锋队”的执政党代表和领导下，才能完成由必然王国向自由王国的飞跃。执政党要获取并正确判断“人民”的意愿，除了自己“走出去”与人民群众“打成一片”之外，还必须建立一个能够完全代表和反映全体“人民”意志和利益的政治机构，这就是全国人民代表大会；另一方面，尽管“人民”的根本利益是一致的，但绝不意味着他们的利益或要求是高度同质的，地方各级人民代表大会就是代表和反映这些具有个别化和地方化特质的“人民”利益的政治机构。可见，各级人民代表大会本质上都是受民主集中制规约的执政党的辅政机构。[4]（P98）那么，作为执政党贯彻群众路线的辅政机构，各级人民代表大会联系和代表的是什么样的“人民”？

“人民”的内涵有抽象与具象之分。抽象的“人民”主要是作为政治话语而存在的，它强调“人民”是所有政治权力的来源，是全部政治合法性的根基；抽象的“人民”也是一个不可分割的集合概念，它强调“人民”不是整体中的任何个体或部分，而是一个具有共同利益和意志乃至行动能力的整体。因此，“人民”是基于特定政治或道德目的而构建出来的。套用美国民族学家本尼迪克特·安德森的话说，抽象的“人民”是“想象的共同体”。在中国，“人民”同样被视为一个具有浓厚道德色彩的政治整体，其中任何一个部分甚至所有部分的简单相加都不是“人民”，各人大代表所代表的部分“人民”及其要求也不是“人民”本身及其真正要求，只有人民代表大会这个承载民主集中制的机构才有资格和能力认定、聚合并表达“人民”及其真正要求，并最终向“人民”负责。在此意义上说，各级人民代表大会联系和代表的是抽象的“人民”。为了使各部分“人民”都有平等表达自己利益和诉求的机会，各级人大代表在来源和构成上就不能不具有广泛性，并且在理想状态下，各级人大代表的成分和比例应当像镜子一样精确地反映“人民”的社会构成。笔者称其为“构成意义上的代表性”。

●人大代表的代表性

《代表法》第2条第2款规定，各级人大代表“代表人民的利益和意志”。笔者认为，这里的“人民”是具象的“人民”，即由享有政治权利的个体公民所组成的群体，其范围可以是全国，也可以是特定行政区域（如省、市、县、乡），还可以是特定选区。由于我国相关法律并未就人大代表所代表的“人民”范围做出规定，这使作为个体的“人大代表应当代表谁”成为一个迄今仍争讼不休的问题，这种基于地域代表制（按照人口来分配代表名额）而产生的争讼因我国同时实行职业代表制（按照行业来分配代表名额）和民族代表制（如人口特少的民族至少应有一名代表）而变得更加复杂。

按照西方形式代表理论的一般逻辑，由选民直接选举产生的县乡两级人大代表代表的是原选区的选民，经由多层次间接选举产生的县级以上人大代表代表的不是选民，而是下一级人大代表。这种具有浓厚“训政”色彩和精英主义代表理念的“代表——代表”式精英联盟关系，[3]（P81-82）虽然与上述先锋队代表理论的内在特质高度吻合，却难以真正消解“人大代表应当代表谁”的困惑。然则，据此认为我国人大代表的代表性严重不足也有失公允。

县级以上人大代表虽然没有自己的选民，充其量只是在技术划定的选举单位意义上代表选民，但这并不意味着代表与选民之间不存在形式代表理论的两个核心要素：授权和责任。事实上，定期选举就是一种授权行为，只不过直接选举是由选民直接授权的，间接选举则由选民通过转委托的形式进行授权，虽然期间确实存在能否真实充分地反映选民利益和意志的问题，且在我国《选举法》或《代表法》中也没有人大代表应向选民或选举单位负责的规定，然而，只要选举是自由的、竞争性的和真实的，就没有理由否认代表资格的有效性。而按照《代表法》第6条、第45条和第47条的规定，选民有权通过行使监督权和罢免权，迫使代表对选民的要求有所回应，对代表行为有所解释并承担相应的政治后果，这就是形式代表理论所强调的回应性责任；《代表法》第4条、第45条规定，“人大代表应当与原选区选民或原选举单位和人民群众保持经常性联系，听取和反映他们的意见和要求”，“回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问”，这些规定其实就是形式代表理论所强调的主动性责任。因此，从法律规定的角度看，我国人大代表的代表性并非严重缺失，毋宁说是相当充足的。笔者将这种建立在授权和责任基础上的代表性称为“责任意义上的代表性”，它强调代表须有较高的履职议政能力，并与选民建立起较为紧密的代表关系。

四、两种代表性的张力

在人们的印象中，无论是作为整体的人民代表大会还是个体人大代表都存在着代表性不足的问题。应当承认，这种认识有一定的道理。通常认为，人民代表大会代表性不足的突出表现是代表的群体结构不合理，具体表现为“三多三少”格局与“两多两少”趋势的并存：“中共党员多、非中共党员少，干部多、群众少，男的多、女的少”、“经营管理者多、普通职工少，个体私业主多、社会弱势群体少”。[4]这些基于媒体报道或研究者个人观察而得出的研究结论具有一定的启发价值和实践意义，却缺乏明确的规范理论的支撑。也就是说，上述研究并没有提出研判人大代表结构是否合理的理论依据，或者意识到了却没有明确表达出来，那就是按照职业、党派、性别、民族、年龄、学历等身份标准对人大代表进行分类，然后将统计结果与其所代表的人口数进行比较，只有当代表构成与选民构成的比例大致相同，人民代表大会才具有较为充分的代表性。这种见解其实就是描绘/微缩代表制理论的核心主张。

一般认为，人大代表代表性不足的突出表现是代表缺乏足够的动力或相应的能力来履行其法定职责，不能“为民代言”，社会认可度较低。具体表现为不按时参会，即使参会也充当“哑巴代表”，任期内很少或根本不提书面议案或建议，甚至“从不投弃权票，更不投反对票，不给政府添乱”；闭会期间很少参加代表小组活动，也不积极主动地联系选民或群众。尽管没有言明，这种看法的参照系实际上是上述形式代表理论。依据该理论，具有官员身份的人大代表完全有可能既代表工人也代表农民，因而重要的不在于人大代表的身份是精英还是草根，而在于其与哪些社会群体之间建立起代表与被代表的关系；由于定期自由的直接选举制度天然地具有授权和问责的功能，从而在代表与被代表之间建立起高度的利益关联，因而只有完善选举制度和机制，真正落实公民的知情权、选择权、参与权和监督权，才能有效提高人大代表的代表性。

近年来，随着人民代表大会制度研究的不断深入，关于如何优化人大代表的群体结构、提高人大代表代表性的成果不断问世，前者如在确定和分配代表名额时适时调整结构比例，按照社会阶层重新确立代表结构；后者如实现公民的自由选举权，扩大直接选举的范围，科学地划分选区，改革代表候选人的提名方式，实行代表专职制。然而，这些研究很少注意到人民代表大会的代表性与人大代表的代表性之间所固有的矛盾或张力：“构成意义上的代表性”强调人民代表大会应具有广泛的代表性，认为代表的群体结构即使不能像镜子一样精确地反映至少也应接近“人民”的社会政治构成；相形之下，个体人大代表的履职议政能力是次要问题。换句话说，最重要的不是人民代表大会的实际作为，而在于它是如何构成的。“责任意义上的代表性”强调代表制的核心是通过一套有效的激励约束机制，如人大代表专职化，“人大代表工作室”“代表在线”等方式听取民众的意见，使代表真正代表民众的利益和意志；相形之下，“代表的群体结构是否合理”即便不是一个伪问题，也应当是一个次级问题：[5]微缩代表制预设的前提，即共同的背景和经历必然导致共同的主张和行为，在现实中难以成立；微缩代表制的基本主张不具有可操作性因而难以真正落实；实践证明，事先设计代表的结构比例然后“按图索骥”的做法不仅达不到预期目的，反而牺牲了民主选举的真实性，[6]并带来诸如选民“厌选”、代表对代表职务抱无所谓的心态等弊端。

从人民代表大会制度的历史与现实来看，微缩代表制和构成意义上的代表性一直颇受重视，其中的原因固然很多，但与人民代表大会在国家政权体系中的功能及其政治地位有着非常密切的关系。如前所述，执政党不仅是一种制度化了的公共权力，而且在国家政权体系中处于领导核心地位，执政党的社会（主权）代表性决定了其对“人民”利益的获取、表达和聚合是第一位的；如果将党的全国代表大会视为五年一次大规模集中表达和聚合“人民”利益的机制，那么群众路线就是执政党在常规政治（routine politics）生活中获取和聚合民意的根本工作路线。作为执政党的辅政机构，人民代表大会对“人民”利益的获取、表达和聚合是辅助性的或第二位的，这或许就是宪法、组织法和代表法明确规定了人民代表大会是国家权力机关却没有规定它是民意代表机关的原因所在；人民代表大会的功能固然是多方面的，但其核心功能之一是“使党的主张通过法定程序成为国家意志”。[6]这种功能定位决定了作为整体或机构的人民代表大会的代表性只能是构成意义上的代表性，且人民代表大会反映整体的“人民”利益和意志越广泛、越充分，转化结果就越具有权威性和不容置疑性。然而，人民代表大会毕竟不是政治摆设，而是国家权力机关；人民代表大会也不限于充当“转化器”，而同时兼具民主参与和传递合法性等政治功能。国家权力机关的性质与传递合法性的功能定位决定了人民代表大会必须是民意代表机关，否则，国家政权的民主性质和“一府两院”的合法性将大打折扣，这意味着执政党必须正视形式代表制和责任意义上的代表性。在人大代表的产生过程中，代表执政党和政府的选举组织机构或主持机构虽然可以在选区划分，代表候选人提名、酝酿协商和介绍宣传，正式候选人的确定等环节上施加自己的影响，却不能左右选民（代表）的投票；在人大开会期间，尽管可以借助代表小组、代表团、大会主席团等机构通过“集中”的方式和过程认定、聚合并表达它们认定的“民意”，却不能阻止代表个人的发言和表决；在代表联系选民和群众方面，虽然新修订的代表法否定了“自荐人大代表”“代表专职化”“代表工作室”等二十世纪八九十年代地方人大制度改革的尝试，重申了“代表不脱离各自的生产和工作”“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”，以免个别人大代表所表达的“民意”与执政党的主张不相吻合，却没有排除人大代表联系选民的个人活动。因此我们有理由认为，人民代表大会制度就是在上述两种代表性的张力中不断发展和完善的。

[1]沈寿文﹒中国国家权力机关性质新论[J]﹒云南大学学报（法学版），2013，（4）﹒

[2]（英）戴维·米勒，韦农·波格丹诺﹒布莱克维尔政治学百科全书[M]﹒北京：中国政法大学出版社，1992﹒

[3]（意）萨沃尔·马斯泰罗内﹒当代欧洲政治思想[M]﹒北京：社会科学文献出版社，1998﹒

[4]张惠敏﹒我国人大代表代表性缺失分析[J]﹒科学社会主义，2006，（2）﹒

[5]钟丽娟﹒完善人大制度不应过于强调代表结构[EB/ OL]﹒http://theory﹒people﹒com﹒cn/GB/11751880﹒html，2017-05-20﹒

[6]崔英楠﹒代表理论与代表组成结构问题分析[J]﹒法学杂志，2012，（9）﹒

责任编辑李冬梅

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杨成虎，北京信息科技大学公共管理与传媒学院教师，研究方向：公共政策分析与评估、中国政府与行政研究。