地方资产管理公司发展现状、存在问题及相关建议

■/张 乾 夏 芸

地方资产管理公司发展现状、存在问题及相关建议

■/张 乾 夏 芸

本文系统梳理了我国地方资产管理公司发展历程、主要特点及业务模式，并分析了当前地方资产管理公司发展面临的问题与挑战，从完善监管框架、健全配套政策、加强信息披露、提升资产整合运作能力等方面提出了对策建议。

地方资产管理公司 不良资产 处置

为加快不良资产处置进程，地方资产管理公司持续扩容，政策门槛不断降低，业务模式不断创新，不良资产承接空间进一步扩大。但由于监管体系不完善、配套政策不健全，再加上市场竞争激烈，地方资产管理公司发展面临一些困难问题。

一、地方资产管理公司发展历程与特点

（一）发展历程及主要监管政策沿革

2012年，财政部、银监会联合发布《金融企业不良资产批量转让管理办法》，允许各省级人民政府设立或授权一家资产管理或经营公司，参与本省（区、市）范围内不良资产的批量转让工作。2013年12月，银监会发布《关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质认可条件等有关问题的通知》，进一步明确了地方资产管理公司设立条件。2014年8月，银监会批复了首批5家地方资产管理公司，首批获批的省市均分布在长三角和珠三角地区。2014年11月和2015年7月，银监会又先后批复了10家地方资产管理公司。2016年10月，银监会向省级政府下发《关于适当调整地方资产管理公司有关政策的函》，进一步放宽了地方资产管理公司的准入和经营限制，允许有意愿的省级政府增设一家地方资产管理公司，还放宽了收购的不良资产不得对外转让的限制，允许以债务重组、对外转让等方式处置不良资产，对外转让的受让主体不受地域限制。

根据公开信息披露，截至2017年6月，全国已成立47家地方资产管理公司，覆盖除新疆和港澳台外的所有省（区、市）。14个省级行政区至少成立了2家地方资产管理公司，其中广东、浙江、福建、山东四省均已成立3家。

（二）主要特点

一是机构性质属地方准金融机构。地方资产管理公司由省级人民政府授权设立，银监会进行资质备案，不核发金融许可证，属于特许从事不良资产批量处置业务的地方准金融机构。地方资产管理公司和金融资产管理公司的监管模式存在本质差别，地方资产管理公司仅就从事不良资产处置业务接受监管部门的业务监管，而金融资产管理公司则是接受全面的机构监管。地方资产管理公司的股权结构和出资人无限制性要求；设立不经过监管部门的行政许可；高管资格不经过监管部门审批；原则上不适用针对金融机构的审慎监管要求。

二是股权结构呈现多元化趋势。从股权构成看，地方资产管理公司多数由地方政府发起并控股，由地方国资委持股或与地方城投、地方国企、地方金控集团共同持股。四大AMC、民营资本的参与也越来越多，对于地方资产管理公司，股权结构多元化有助于改善公司治理，四大AMC的加入有助于增加不良资产业务经验，提升专业能力，而民营资本的进入有望通过引入市场化的激励、约束和运作机制增加活力。

三是经营目标兼具政策性和市场性。地方资产管理公司的成立有助于地方产业整合需求，因而其开展业务带有一定政策属性，但如果过于强调政策属性又会导致道德风险，需要市场化的机制对其经营行为进行约束。政策性和市场性兼具，是地方资产管理公司与四大AMC相区别的重要特征。

四是功能定位侧重化解地方金融风险。地方资产管理公司的主要职责是通过处置不良资产化解地方金融风险。商业化的运作模式使四大AMC在化解地方金融风险方面动力不足，而地方资产管理公司业务重点就在地方性中小银行的不良资产处置方面，这也是差异性竞争优势的关键所在。此外，由地方政府负责监管的小贷公司、典当行等准金融机构涉及的非金融债权处置机制并不完善，风险也更加隐蔽、处置难度较大，实际风险处置责任处于虚置状态，地方资产管理公司有利于弥补缺位。

五是处置方式体现“本地化”比较优势。属地资产的信息不对称是不良资产处置行业的核心问题，多数地方资产管理公司因具有地方国资背景，对于地方经济运行、产业结构以及债务企业经营情况较为了解，对零散化、碎片化的不良资产可能具备更强的尽职调查能力和定价能力。在处置方式上也会充分考虑地方政府的诉求，避免用清收、破产等极端方式处理不良资产，由此减少失业等社会问题。

二、地方资产管理公司业务开展情况及主要业务模式

近年来，银行业金融机构不良贷款持续攀升，不良资产市场供给快速增加，但由于地方资产管理公司成立时间短、经验相对不足，不良资产一级批发市场中商业银行总行和四大AMC“总对总”的业务规模较大，地方资产管理公司市场占比偏小。2016年中国银行业卖出不良资产包5130亿元，四大AMC占据了90%的份额。但从增量看，地方资产管理公司在金融不良资产市场中的参与度越来越高，作用发挥也越来越积极。尤其是通过参与竞价、收购和处置极大地改变了不良资产市场生态，影响了不良资产价格，已成为市场的重要参与者。

地方资产管理公司在设立之初就具有多元化发展的定位，这主要源于地方政府的多重目标，如整合地方资源、推动地方国企改革、支持地方金融机构等。在不良资产业务方面，地方资产管理公司积极借鉴四大AMC经验，逐步开展收益更高的重组类业务；在不良资产业务之外，还各有侧重地从事企业托管、股权管理、基金管理、企业增信、大宗商品投资交易等业务。

（一）不良资产处置业务模式

不良资产处置主要包括债权收购处置、债权收购重组、债转股、本息清收、诉讼追偿、破产清偿、呆账核销等方式。其中最主要的业务模式是收购处置、收购重组和债转股。

1.收购处置模式。收购处置是传统的不良资产经营模式，但对于地方资产管理公司，直到2016年银监会下发《关于适当调整地方资产管理公司有关政策的函》，取消地方资产管理公司不得对外转让不良资产的限制后才得以开展。该业务是由资产管理公司按账面原值的一定折扣收购不良债权资产，在资产分类的基础上进行价值提升，然后寻机出售或通过其他方式实现债权回收，进而获得收益。

2.收购重组模式。地方资产管理公司在不良资产的收购环节，根据不良资产风险程度确定实施债务或资产重组的手段，并与债务人及相关方达成重组协议，获取重组收益。该方式可以优化存量债权资产，改善债务人流动性问题和经营状况，同时有效强化实体企业供应链条上的信用薄弱环节，促进行业结构调整。收购重组模式可以细分为债务重组、资产整合和企业重组。其中，债务重组方式主要是对AMC与债务人之间的债务关系进行重组；资产整合是在重组债务关系的基础上，根据债务人核心资产，对其整体负债进行清理整合；企业重组需要根据债务人的企业价值，采用债务重组、追加投资等多种方式帮助债务人改善生产经营，提高偿债能力。

3.债转股模式。国务院2016年发布的《关于市场化银行债权转股权的指导意见》明确地方资产管理公司可以参与市场化债转股。债转股是指将银行对企业的债权转换为资产管理公司对企业的股权。随后通过改善企业经营模式逐步提升企业资产价值，最终通过资产置换、并购、重组和上市等方式退出，获得处置收益。

（二）其他拓展业务模式

1.基金管理业务。部分地方资产管理公司积极拓展业务经营方式和范围，开展基金管理类业务，联合地方政府、社会资本发起设立特殊资产基金、债转股专项基金、产业重整基金等，或是从事金融投资业务，通过债权、股权方式对存在价值提升空间的资产和短期流动性问题的企业进行投资，改善企业资本结构及经营状况，实现投资价值。

2.增信业务。有些地方资产管理公司为了帮助中小企业融资，为银行向中小企业发放的贷款或集合债等提供担保或远期收购承诺。主要模式是资产管理公司选取有资金需求且符合合作银行授信条件的中小企业，向合作银行推荐授信。签订“三方业务合作协议”，约定在信贷资产出现不良状况时，由资产管理公司向该合作银行收购不良信贷资产。

三、地方资产管理公司发展面临的问题与挑战

（一）监管体系不完善，经营行为亟需规范

四大AMC是银监会直接监管的非银行金融机构，其外部监管体系相对完善。但对于地方资产管理公司，目前只明确了由财政部和银监会对其资产收购工作进行监督和管理，尚未建立完善的监督管理办法，也未明确具体监管措施。由于监管未能及时跟进，加之市场竞争激烈，一些地方资产管理公司成为非持牌民资机构的“通道”和“钱袋子”，业务不规范现象开始暴漏。例如，一些地方资产管理公司给民间投资人做通道，甚至提供配资，帮助其批量获取不良资产包，但后续处置基本脱离资产管理公司管理；对外转让资产包后，在二级市场层层转让，加剧资产包价格飙升；以“卖断反委托”方式帮助金融机构实现不良贷款出表，延缓风险暴露。

（二）角色定位尴尬，潜在道德风险

地方资产管理公司由省级政府主管，通常由地方国资委发起并控股，在化解区域性金融风险上被寄予厚望，也被视为地方金融的“稳定器”。但这种角色定位，也会使其带有较浓厚的行政色彩。地方资产管理公司处置的不良资产部分来自于地方国有企业，也有地方金融机构不良债权，在收购处置资产时可能产生地方政府过度干预的道德风险。例如存在关联交易和利益输送，损害市场公平，损害银行等债权人利益；也可能存在虚假交易，不良资产和风险仅在体系内部转移而没有真正化解；参与地方企业债转股过程中，很难以股东身份参与企业经营、行使监督权等。

（三）配套政策不健全，不利于稳健经营

目前有关地方资产管理公司的法规散见于财政部、银监会的多个规范性文件，效力层级偏低，且没有建立起完整的政策体系，不利于地方资产管理公司的长期稳健经营。例如，地方资产管理公司的法律诉讼地位仍未明确，最高法出台的有关不良资产收购处置的司法解释，仅针对四大AMC在清收不良贷款时遇到的特殊问题做出答复，给予了实际的法律支持，但对于地方资产管理公司能否参照上述司法解释得到有关法律支持尚没有明确说法。税收政策方面，地方资产管理公司对转让债权之外的清收收入按6%计算销项税，而主要成本为贷款利息，可抵扣的进项税非常有限，导致多数地方资产管理公司营改增后实际税负上升。

（四）市场竞争加剧，发展面临困境

自2016年以来，四大AMC强势回归不良资产处置主业，令市场对不良资产包的需求激增，不良资产包价格水涨船高，市场竞争进一步加剧。与四大AMC相比，地方资产管理公司竞争能力明显不足。论资本金，中国信达和中国华融均已上市，资产规模过千亿，而多数地方资产管理公司注册资本金不过10亿到50亿元；论融资渠道，四大AMC可以发债、定增、获得低息贷款，而地方资产管理公司并不属于金融企业，其外部融资渠道主要靠银行借款，资金成本较高。此外，近年来各商业银行为避免一次性承担当期损失，更倾向于自行处置不良资产，四大行均开始筹建金融资产投资公司，以债转股平台或资产保全部门自行处置不良资产。在此情势下，地方资产管理公司发展变得困难重重，新设的地方资产管理公司更是举步维艰。

四、相关建议

（一）完善监管框架，加强合规监管

针对地方资产管理公司特殊性，可建立中央和地方双层监管体制，由财政部、银监会负责制定基本业务规则，明确地方资产管理公司的基本定位、管理体系、运作模式等，规范不良资产收购处置业务。省级政府负责日常监管和风险处置，纠正和处罚违法违规行为。现有经营模式下地方资产管理公司的风险主要集中在处置环节，因此监管重点应放在业务合规性方面，以合规监管为主，风险监管为辅，严密防范资产收购处置过程中的操作风险。

（二）加强信息披露，控制道德风险

针对不良资产业务因其非标准化、信息不对称特点容易引发道德风险的问题，应完善不良资产的信息披露制度和统计制度，加强不良资产从银行出表到最终处置所涉及的各个主体的信息披露和全流程监管，建立开放、共享的不良资产信息平台，提高不良资产处置过程的透明度。此外，还要从源头加强监管，对银行不良资产出表行为加强监督检查，做到清洁出表和公允定价，防止利益输送和关联交易。

（三）健全配套政策制度，便利不良资产处置

建议进一步明确地方资产管理公司在资产处置方面的法律诉讼地位，适用金融不良债权相关司法解释，解决地方资产管理公司在不良资产处置中面临的变更诉讼执行主体、债权继续计息、申请财产保全无须提供担保等迫切事项。加大财税支持力度，对于地方资产管理公司在处置不良资产过程中形成的税收予以适当优惠，并根据业务特点，适当简化增值税计征程序，支持地方资产管理公司切实发挥化解地方金融风险的积极作用。

（四）提升资产整合运作能力，培育潜在业务增长点

不良资产处置行业的市场环境正在发生变化，传统的低买高卖资产包的模式，盈利空间有限，且资金占用成本较高，地方资产管理公司未来发展需要更多关注获取资产后如何盘活，在处置端下功夫，提升资产价值并实现退出。这就需要提升兼具投行思维和整合运作的经营能力，改善资产的盘整运营，优化投资和资产管理，为不良资产提供灵活、创新的交易结构，把握资产增值机会，提高不良资产处置的整体回报。此外，还要合理培育潜在业务增长点，抓住新一轮国资国企改革和债转股的政策契机，参与非金融企业的重组整合，综合运用债务重组、资产重组、债转股等手段，支持债务企业摆脱财务困境或实现兼并重组，最大限度化解风险和提升价值。

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◇作者信息：中国人民银行兰州中心支行中国进出口银行甘肃省分行

◇责任编辑：张力恒

◇责任校对：张力恒

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