土地资源审计绩效评价相关问题研究

■/刘 伟

土地资源审计绩效评价相关问题研究

■/刘 伟

审计部门实施的土地资源审计涉及到土地整理、土地出让、土地储备、土地经营等诸多方面，审计范围正在逐步向土地管理绩效的各个方面扩展，构建一个统一规范的审计绩效评价指标体系，有助于对土地资源管理的经济性、效率性、效果性进行系统的分析和评价。

土地资源审计 绩效评价指标 合理开发

土地资源审计绩效评价是指审计人员在进行土地资源审计时，运用各种审计方法和手段，从不同角度和途径获取土地资源的各方面信息，依照确定的标准，运用科学的评价方法、对审计范围内土地资源开发、利用、保护工作的经济性、效率性、效果性所进行的审计评价。

一、土地资源审计绩效评价的原则

（一）客观性原则

审计绩效评价是审计部门通过审计对相关绩效目标实现程度作出的最终结论，是被审计单位提高认识完善工作的主要依据，是审计报告利用者决策判断的重要参考，因此审计绩效评价必须是客观真实的。

（二）适当性原则

土地资源审计的绩效评价政策性、专业性较强，难度较大，具有一定的审计风险，因此评价时要注重适当性。审计绩效评价的内容虽然涉及面较宽，但也不是面面俱到，不能超越审计范围去评价审计未涉及的领域。审计部门不是被审计单位的上级主管部门，也不是专门的绩效考核部门，评价要从审计的角度出发，不能超越审计权限去定性与审计职责无关的内容。

（三）定性与定量相结合原则

土地资源管理工作的绩效大部分具有数量特征，可以通过量化的方法来体现，对于这部分内容审计人员只需通过对量化指标的计算、对比、分析，就可以得出一个用数量表示的结果，如土地出让金的征收率。有部分绩效内容不具有数量特征，无法通过数据计算来直接体现，这就需要审计人员凭借自己的直觉和经验，根据所收集的资料来进行分析，判断出评价对象的性质，如：是否建立执行土地出让金征收管理制度，要由审计人员根据文件资料和土地出让金征收情况来综合判断,对土地资源进行审计绩效评价要做到定性分析与定量分析相结合。

二、土地资源审计绩效评价的方法

对土地资源绩效进行评价的方法有很多，如指标评价法、多因素综合评价法、比较评价法等等。

（一）指标评价法

根据评价目的和评价对象设计一套评价指标体系，将各个指标的实际数值和评价标准进行对照，从而确定评价对象所属等级的方法。评价标准是判断评价对象业绩优劣的标杆，在具体选用标准时，应根据实际情况采用与评价对象密切相关的标准，常用的标准包括国家标准、省、市、县（区）地方标准，全国平均水平，上级区域的平均水平，同类区域的平均水平等。在运用指标评价法进行审计评价时，选用的评价标准应来源于权威部门或具有公认性。

（二）比较评价法

将审计收集到的数据资料进行加工整理、归纳、分组，再根据可比性原则，将性质相同的指标进行比较，从而得出评价对象和参照对象的异同的方法。比较评价法可分为平行比较法、分组比较法、动态比较法三种，平行比较是对不同区域的相关指标或是对同一区域不同条件下的相关指标进行比较；分组比较是将指标按某一条件分成不同的组，再进行分组统计归纳，得出同类特征。动态比较是将同类指标按时间先后顺序排列，评价动态变化过程，预测变化趋势。

（三）多因素综合评价法

将评价对象各个方面因素综合起来考虑的评价方法。指标评价法和比较评价法只能针对各项指标分别得出评价结果，而多因素综合评价法可以就评价对象得出综合性评价结论。综合评价时应先设置评价指标，再确定评价指标权重，然后选择评价标准进行打分，最后汇总得出总分。运用多因素综合评价法重点在于权重的确定，权重是对每个指标重要程度的定量分配，根据指标的重要性和评价的目的来确定，在不同的审计项目中，权重的分配是不同的，审计人员可以根据审计目的自行进行调整。

三、土地资源审计绩效评价指标的建立

指标是反映社会经济现象中某一方面状况的数值，可以是绝对值也可以是相对值。评价指标的选择是绩效评价的基础，指标选择的好坏直接影响到对评价对象的评价结论。土地资源审计的绩效评价指标可以从总体情况、土地开发、土地利用、土地保护等四个方面来设定，每个方面分成若干子项，每个子项还可以再分别设立系列评价指标来反映。

（一）土地资源总体情况

可选用的评价指标包括：

1.土地利用率（已用土地面积/土地总面积）和人均综合用地面积（已用土地面积/总人口）。与国家标准或全国、地方同类区域平均水平相比，评价土地利用效率。

2.耕地保有量（审核后的耕地面积）、人均耕地面积（审核后的耕地面积/区域总人口）、耕地平均等别（从农业部门获取耕地质量等级调查与评定的相关数据）。与土地利用总体规划的控制指标或国家、地方、同类区域平均水平相比，评价耕地保护成效。

3.工业建设用地规模（审核后的工业建设用地面积）、人均工业建设用地面积（审核后的工业建设用地面积/区域总人口）和工业用地综合容积率（工业企业房屋总建筑面积/占用土地总面积）。与土地利用总体规划的控制指标或国家标准、上级区域、同类区域平均水平相比，评价当地工业化、城镇化发展程度和工业用地开发强度。

4.万元GDP地耗（指一定时期内，一个行政区域每增加1万元GDP所消费的土地资源。万元GDP地耗=当期新增建设用地面积/当期新增GDP）和工业用地单位产出率（工业总产值/工业用地总面积），与全国、地方、同类区域平均水平相比，评价土地利用效果。

（二）土地开发

从广义上来说土地开发是指采用一定的经济技术手段，扩大土地有效利用范围的活动，土地开发是实现补充耕地、增加建设用地，实现占补平衡的一种有效途径。土地开发形式主要包括对尚未利用土地的开垦和利用（狭义上的土地开发）、对已利用土地的整治（土地整理）和对已利用土地的复垦（土地复垦）三种。土地开发活动一般由基层政府组织作为建设项目实施，评价指标的设定可分为三个子项：

1.项目完成情况。可选用的评价指标包括土地开发项目完成率（已完成开发项目个数/计划开发项目个数）、土地开发面积完成率（已开发土地面积/计划开发土地面积）、项目完成及时性（实际开发时间/计划实施时间）、项目完成达标率（通过验收开发项目个数/已完成开发项目个数）等。与以前年度土地开发数量、面积作动态对比，根据土地开发总体规划和年度开发计划，评价年度内土地开发规模和开发能力，判断土地开发能力的增减变化情况、预测今后几年的土地开发趋势。

2.资金投入情况。可选用的评价指标包括项目资金到位率（实际到位资金/计划投入资金）、资金利用率（实际使用资金/实际到位资金）、单位面积资金成本（总投资/土地开发面积）、新增耕地单位面积资金成本（总投资额/新增耕地面积）等。与其他同类区域或以前年度同类项目的开发指标进行对比，评价土地开发项目资金投入力度和成本投入的经济性。

3.开发成效情况。可选用的评价指标包括新增粮食生产能力（项目完成后粮食总产值/土地开发面积-项目实施前粮食总产值/土地开发面积）、新增土地利用率[（项目完成后土地利用面积-项目实施前土地利用面积）/开发面积]、新增耕地可供养人数（农业总人口/耕地总面积*新增耕地面积）等。与其他同类区域同类项目或以前年度的相关指标进行对比，评价土地开发项目的效果。

（三）土地利用

土地利用是人类为经济和社会目的，通过各种使用活动对土地长期或周期性的经营，土地利用分为农用地、建设用地和未利用地。评价指标的设定可分为二个子项：

1.农用地利用绩效。可选用的评价指标包括农业土地利用率（已利用的农业土地面积/农用地总面积）、耕地占用率（耕地面积/已利用农用地面积）、耕地抛荒率（未利用耕地/耕地总面积）、粮食播种率（粮食播种面积/农作物种植面积）、土地流转率（土地流转面积/农村承包经营总面积）等。与上级部门的控制指标和其他同类区域的相关指标进行比较，评价当地农用地利用程度、粮食生产状况、抛荒严重程度、耕地规模化生产经营程度等情况。

2.建设用地利用绩效从规模结构、用地管理、用地效益三个方面分别设立评价指标

（1）用地规模和结构方面重点关注工业用地、住宅用地和生活设施用地情况。

工业用地：工业用地增长率、工业用地占比（工业用地面积/建设用地规模）、应淘汰产业用地占比（工业用地中高耗能、高污染、资源消耗型产业项目用地/工业用地总面积）。

住宅用地：住宅用地占比（住宅用地面积/建设用地规模）、城市人均住宅土地面积（城市住宅用地面积/城市人口）、农村人均住宅土地面积（农村住宅用地面积/农业人口）、中低价位住房占比（住宅用地中经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地/住宅用地面积）。

生活设施用地：公共设施用地占比（公共设施占用面积/建设用地总面积）、公园绿地占比（公园绿地占用面积/建设用地总面积）等。

与国家、上级区域、地方同类区域的平均水平、以前年度同类指标对比，评价当地工业发展规模和速度，当地人民生活水平（居住条件、公共配套设施）改善程度，国家调控政策的落实到位情况，城市用地结构的优化趋势。

（2）用地管理方面重点关注利用效率、土地储备和土地闲置情况。

利用效率：征地率（已征建设用地面积/已批建设用地面积）、供地率（已供建设用地面积/已批建设用地面积）、土地招拍挂率（公开出让土地面积/出让土地总面积）、征地补偿标准、被征地农民参保率（已参保人数/被征地农民总数）。

土地储备：土地储备规模、土地储备计划完成率（实际储备土地面积/年度计划储备土地规模）、储备土地抵押规模。

土地闲置：土地闲置率（闲置建设用地面积/出让建设用地面积）、闲置土地处置率（已处置闲置土地面积/闲置土地总面积）等。

与国家标准、上级区域控制指标或同类区域指标对比，评价政府职能部门节约集约利用土地和调控土地市场的能力，经营存量土地的能力以及土地出让的合规合法性等。

（3）地效益方面重点关注土地出让金和投入产出情况。

土地出让金：土地出让金收入规模、土地出让金征收率（已收土地出让金/应收土地出让金）。

投入产出：工业用地平均投资强度（固定资产投资总额/建设用地面积）、工业用地容积增长率、工业总产值增长率、工业企业利税增长率等。与同类区域平均水平或以前年度同类指标进行对比，从经济和社会二个方面评价审计区域内建设用地的利用成效。

（四）土地保护

土地保护是指对已批准的土地利用总体规划所确定各类土地资源用途、范围（面积）、布局，依据国家有关规定、法律、法规、办法、规章实行行政的、经济的、法律的管理与保护，确保各类土地资源得到合理的永续利用。对土地保护情况绩效评价的指标设定主要分为耕地保护和违法违规用地查处二个子项：

1.耕地保护方面重点关注耕地的数量、质量和地力提升情况。

耕地数量：占补平衡率（补充耕地面积/占用耕地面积）。

耕地质量：农转用耕地平均等别、新建耕地平均等别、中低产田占比（中等地、低等地面积/耕地总面积）。

地力提升：测土配方耕地占比（使用测土配方耕地面积/耕地总面积）、污染耕地占比（污染耕地面积/耕地总面积）等。

与全国平均水平、上级区域或同类区域平均水平相比，与以前年度同类指标进行动态对比，评价审计区域内占补平衡、占低不占高（即能占低等地就不占高等地）、测土配方等耕地保护措施的落实情况，从耕地数量和质量二方面评价耕地保护成效。

2.违法违规用地查处方面重点关注违法违规用地变动趋势、查处力度和查处结果情况。

违法违规用地变动趋势：违法违规占用耕地比例（违法违规占用耕地面积/新增建设用地占用耕地面积）、违法违规用地行为变动率[（当期违法违规用地行为件数-上期违法违规用地行为件数）/上期违法违规用地行为件数]、违法违规用地面积变动率、违法违规占用耕地面积变动率。

查处力度：立案率（立案件数/违法案件总数）、查处率（查处案件数/立案总数）、处罚执行率（处罚到位案件件数/下达土地行政处罚决定书件数）。

查处结果：拆除违法构建物处罚占比、没收构建物处罚占比、收回土地处罚占比、罚没款处罚占比，责任人党纪政纪处分占比等。

与国家标准、以前年度同类指标和其他同类区域指标对比，评价审计区域内地方政府及土地管理部门查处违法违规用地的效率和效果。

四、土地资源审计绩效评价应注意的几个问题

一是制定绩效审计评价方法体系要从实际出发，具有可操作性。一方面根据《审计署“十三五”审计工作发展规划》，各级审计部门对土地资源的绩效审计要全面展开，限于审计人员自身的知识结构和专业水平，评价方法体系不能过于深奥、复杂，要易于操作。另一方面目审计人员要系统全面地收集绩效评价所需要的基础资料难度较大，理论性太强的审计评价方法在实际工作中无法适用。

二是评价时要考虑区分可控因素与不可控因素。土地资源绩效受多方面因素的影响，其中不能为某一级政府、某个职能部门或个人的行为所制约的因素称为不可控因素，不可控因素具有时间和空间上的相对性，它的区分与评价对象层次的高低、管理权限的大小及控制范围的大小有关。对土地资源绩效进行的审计评价，关系到相关职能部门和责任人的责任，在评价时要注意区分可控因素和不可控因素，对于评价对象无法控制因素所产生的影响应尽可能排除，否则会有失公平。

三是评价时要注重长期绩效与短期绩效并重。土地资源的管理关系到国家政策的宏观调控和地方经济的可持续发展，管理活动要达到的既有长期目标也有短期目标，对土地资源进行绩效审计评价，不能只评价短期行为，忽视土地资源的发展潜能，也不能只评价长期效益，忽视土地资源的管理现状，评价指标的设立要考虑到长短期并重，只有这样才能确保绩效审计评价的全面客观。

[1]罗勇.当前土地资源审计若干思考〔J〕.财政研究，2014（07）.

[2]张文军.土地资源专项审计调查的五大法宝〔J〕.中国审计，2010（10）.

◇作者信息：甘肃省审计厅

◇责任编辑：张力恒

◇责任校对：张力恒

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1004-6070（2017）10-0057-04