供给侧改革下的公共服务民营化探讨

●张 帆 白 茹

供给侧改革下的公共服务民营化探讨

●张 帆 白 茹

供给侧结构性改革着重提高供给质量和效率，注重“供给管理”理念。本文从“公共性缺失”理论角度分析了公共服务民营化的可行性，阐述了公共服务民营化中政府的作用以及实践经验。提出了按照供给侧结构性改革要求，充分发挥社会资本作用的绩效管理模式，从“供给管理”角度探讨公共服务民营化供给方式，运用民营化改革思路服务社会发展需求。

公共服务 民营化 供给侧结构性改革

一、引言

2016年1月，习近平总书记在中央财经领导小组会议上强调，要在适度扩大总需求的同时，着力加强“供给侧结构性改革”，着力提高供给体系质量和效率。同样在公共服务领域有着重要的启示和引领作用，要改变过去单一的供给模式，按照供给侧结构性改革的基本思路，要在公共服务领域中解决好结构性问题，由不平衡向较平衡状态作调整以及由被动的高代价平衡向积极主动较低代价的平衡作调整，注重投入侧而非产出侧的改革。那么在公共服务领域要根据这种理念注重制度管理，要让准入更加便利，让更多社会资本能参与公共领域中的各类投资，甚至成为部分公共领域的主导投资，政府则要确保民间资本在这些领域的投资能有合理回报。因此，在公共服务领域引入民营资金，运用结构性对策加大各种基本要素投入力度和促进机制创新，通过“供给管理”加强公共服务中的薄弱环节，充分发挥社会资本的绩效管理模式，运用民营化改革思路，激发各个微观主体活力为公众提供精准化服务，满足社会基本需求。

二、文献综述

“供给侧”源于西方供给学派的主张，特别是2008年由美国“次贷危机”引发世界经济危机，以“供给管理”改革的浪潮正席卷世界经济各个领域。Robert（2010）把经济赶超称为“技术扩散”，实施创新还不如对已有先进技术进行模范来得更为划算，认为追随经济体倾向于追赶上领先经济体。这些都是合乎逻辑地关注供给侧的技术创新供给分析，对于经济学理论做出创新供给经济学研究群体，提供了有益认识。

在20世纪70年代末，民营化的思想浪潮在新西兰和澳大利亚的政府中涌现，随后在英国和美国加强了对民营化政策的强势推动，使其发展为国际公共管理的流行理念与实践。比如美国著名民营化理论家Savas(1987)提出“民营化是建立好政府的关键”的著名论断。即把公共设施或公共服务由民营部门来提供，改变了传统政府的角色，这种变化导致了公共服务购买者和公共服务供给者的角色分离。Osborne和 Gaebler（1997）对此则形象地称之为 “掌舵而不是划桨”。在美国，民营化和精准化服务遍布各个公共领域，从普通的城市垃圾、自来水供应等社会福利性项目，这些项目在进行外包时，政府坚守的一个基本原则就是追求绩效，以确保项目在民营化过程中，不仅能够向社会工作提供精准化的服务，还需要按照绩效管理的要求推进项目。比如美国联邦监狱管理局开发犯罪矫治绩效评估系统，就是实施了绩效型外包方式，引进民营结构进行管理和 运 营 （Siegel，2004）。 Prager(1994)认为民营化作为一种政策工具，要求政府管理人员能够掌握相关的管理技能，特别是能够熟悉和组织竞争性投标，并具备合同管理的能力。因为对于公共项目引入民营化运作，政府部门作为监督者，对合同进行管理是监控与评价重要部分。而Kittower（1999）探讨了投入型外包关注的是公共服务生产的投入方面，包括公共服务生产的程序、过程以及所用设备种类等，以这种投资性的公共服务生产模式，充分赋予了民营承包商尽可能多的自由和灵活性，政府则完全处于监督者角色。Robert el at.(2012)公共服务民营化所导致的一种重大后果就是政府在公共服务领域的角色发生了重要变化，即政府不再直接提供公共服务，而是确保公共服务的有效供给。

娄成武和尹涛（2003）从“政府失灵”角度论述了公共服务民营化的重要作用，认为公共项目民营化是解决“政府失灵”的必然选择。而民营化在中国则主要是以PPP模式开展，并已成为全球行政改革不可逆转的趋势，最终目的是提高公共服务质量和效率，而政府职能是作为公共服务民营化的主导者,发挥着参与、监督和引导的作用,通过不断完善和制定相关监管机制，以促进公共服务民营化按照既定目标进行。汪飞燕和赵定涛（2003）则运用混合博弈方法探讨了民营化模式在公共项目中涉及到的代理问题，因为政府与代理企业之间可能存在责任不清和相互推诿的问题，这就需要政府事先制定好相应的政策防止二者可能存在博弈的空间。陶春丽（2006）提出了公共服务民营化的三种模式，即完全民营模式、部分民营模式、完全公营与完全民营的组合模式。其实质是引入市场机制参与公共商品的生产和供给，打破由政府提供的单一垄断模式,从而形成一种包括市场机制和公众用脚投票在内的公共选择。金志云 （2008）提出要在公共服务领域推进民营化需要构建“有限民营化与有限政府”的基本思路，在强化政府的公共服务职能的同时，强调制度机制与市场化体系建设同步结合的重要性。同时也只有这样，公共服务精准化目标才能够进一步推进。敬乂嘉（2010）认为民营化其实是将第三方引入到公共服务治理结构中，实现公共目的与私人手段的优势互补。但是鉴于缺乏有效的竞争市场中，提供的服务绩效难于监督，导致的不信任和竞相推卸责任行为产生。那么民营化的结果虽然降低了运营成本，但公共服务的质量在总体上并没有明显改善。因此，民营化也是一个试错的过程，只有在“制造”与“购买”之间的选择不是固定不变的。而项辉和汪锦军（2014）也进一步阐释了民营化失败的可能性，认为我国公共服务民营化的失败主要原因是对公共服务属性认识不足，并且在推进民营化过程中缺乏相关机制设计，无法发挥民营化的效率优势。这就使得我国在一个市场经济竞争不充分的条件下，很难实现公共服务精准化的目标。为此，杨安华（2014）针对政府购买服务进行了阐述，为充分发挥民营化的效率优势，政府购买服务应该通过市场化手段对公共产品采取政府回购形式，以避免政府在推进民营化过程中存在的代理问题，同时政府回购服务也是为政府部门规避公共管理风险的一种重要工具。因此在供给侧结构性改革背景下，政府部门应该要在理念、观念上进行彻底变革，树立现代公共服务意识，积极引入以民营企业为代表的社会资本合作，加强供给端的供给模式变革。梅锦萍和杨光飞（2016）论述了我国在公共服务领推进民营化改革历程，发现反而带来了均等化不足等问题，并从监管机制和评估机制两方面着手，论证了政府在民营化过程中应当承担的责任，重塑公共服务的公共性。

随着中国经济在结构性转移升级过程中，中央政府对供给侧结构性改革日益重视，从政策上由只重需求侧转向需求侧与供给侧并重，注重供给效率，在很大程度上还需要从制度供给着手，而公共服务领域更是如此。国内供给侧结构性改革思想的主要代表专家贾康（2015）认为优化供给侧机制，改进制度供给是关键。公共服务和商品的供给也应按照“供给管理”理念，为社会公众提供急需和相配套的供给服务，这就要求在要注重供给的方式，其中引进民营化的供给模式日益成为公共服务的一种重要方式。蔡昉（2016）分析了需求侧和供给侧的内涵，认为需求侧着眼于保持传统增长动力，延长人口红利；而供给侧应着眼于启动新的增长动力，加大人力资本积累的力度，以及提髙全要素生产率增长率及对经济增长的贡献率。那么民营化改革则就是从提高全要素生产率角度，从供给端发力解决公共领域突出的问题。

从已有的研究来看，分析从供给角度来分析公共服务引入民营化的研究并不充分，在以往的研究中主要是从转变政府职能和政府行政效率角度看待政府购买公共服务问题，而关注从供给角度考虑公共服务民营化的基础分析较少。本文正是在已有的研究基础上，注重“供给管理”中“供给侧”与“需求侧”相结合，从公共性缺失理论角度探讨供给侧结构性改革视野下公共服务民营化效应问题。

三、“公共性缺失”理论分析

根据公共经济学理论，如果政府推卸承担财务责任，那么公共服务民营化将会带来“公共缺失”问题。这是因为政府推卸责任而让私人企业提供公共服务，私人企业采用收费方式获得一定的收益，这种公共服务阻碍了弱势群体获取公共服务的渠道，违背了公共服务的均等性和公平性原则，显然不能满足公共服务的本质要求。公共服务民营化引起的“公共性缺失”问题，引起了学术界的热烈讨论，有些学者认为我国当前推进的公共服务市场化改革不能走西方老路，即公共服务市场化就是政府推卸责任，让私人企业完全主导公共服务市场化。我国公共服务市场化改革中政府应该承担起自身责任，有些学者在此背景下提出我国公共服务民营化思路。即公共服务民营化指的是我国政府采用招标等方式将公共服务转让给社会组织和企业提供，而提供公共服务的社会组织和企业从政府获得补偿。其原理是公共市场中社会组织和企业供应公共产品，提供的公共产品符合政府标准后，政府拨款给提供公共服务的社会组织和企业。公共服务民营化目的在于减轻政府负担、提高社会治理水平，满足公众多样化、个性化需要的一种方式。

我国公共服务民营化最早于1994年深圳市政府在公共卫生采用这种制度，以及1996年上海浦东新区政府开创了我国第一次向企业购买公共服务的先例，发展至今我国政府购买公共服务已经非常普遍。不同于西方发达国家，我国公共服务民营化让市场发挥作用，由社会组织和企业担当公共产品生产者角色，提供公共产品的社会组织和企业向政府收费。而西方发达国家公共服务民营化中提供公共产品的社会组织和企业是向社会公众收费。由此可以看出，西方发达国家公共服务民营化提供公共产品，难免出现“搭便车”困境，最终导致市场失灵。而我国公共服务民营化中政府通过付费购买公共服务，则可以避免这种市场失灵问题。甚至可以避免 “公共性缺失”问题，也就是说，解决“公共性缺失”问题的关键是发挥政府的作用，政府应该承担提供公共服务的责任，特别是承担财务责任。

我国公共服务民营化要求政府履行财务责任，通过政府购买公共服务后让社会组织和企业提供公共服务，有利于政府节约资源且提高政府工作效率，同时引入市场机制，提高公共服务质量，满足社会公众多样化、个性化需求。尽管如此，当前我国公共服务民营化在实践过程中还是出现了不少问题。

第一，我国公共服务民营化过程中存在“拨款后放任不管”情况。由于有关政府部门没有对社会组织和企业提供公共产品的过程进行有效监督检查，助长了社会组织和企业的侥幸心理，难免降低公共服务的质量。比如2008年我国有不少城市尝试公共自行车租赁服务。经过五、六年的实践，公共自行车租赁服务制度运行成功案例少之又少，只有杭州市实践效果较好，以武汉市为代表的大部分城市实践效果没有达到预期目标。为什么会出现如此截然相反的结果呢？有专家指出，杭州市和武汉市在推进公共自行车租赁服务过程中，杭州市在拨款购买公共服务之后，并不像武汉市一样放任不管，而是成立了租赁管理协调小组参与到租赁工作中。可以看出，杭州市政府在公共自行车租赁服务过程中，不仅担负了财务责任，更是担负了管理者责任，而武汉市政府只是担负财务单一责任，正是由于政府责任担当存在差异性，导致杭州市和武汉市公共自行车租赁制度推广结果迥然不同。

第二，我国政府公共服务民营化评估实践存在不规范问题。公共服务民营评估不规范指的是政府组织招标活动没有做到公平正义和公开性，招标活动出现以权谋私、内部招标和招标走过场等问题，导致最终中标的社会组织和企业不具有资质水平，甚至是“内部人”临时成立企业参与招标活动取得生产公共产品的资格。这种情况的公共服务民营化，并不是为了满足社会公众的公共服务需求，而是为了谋取“利益相关者”私利不惜损害公共利益，从而带来公共性的缺失。

四、公共服务民营化中政府的作用以及实践基本经验分析

（一）政府在公共服务民营化中的作用

少数纯公共产品完全由政府承担提供，其余大部分准公共产品可以通过公共服务民营化方式让社会组织和企业提供，实行公共服务民营化需要政府积极参与组织和管理，政府在公共服务民营化中的作用具体体现在以下几个方面：

1、参与作用。政府积极参与公共服务民营化过程，有助于提高公共服务质量，更好地满足社会公众多样化和个性化需求。不过，政府要改变过去同时担负生产者与供给者角色，实现生产角色和供给角色分离。分离生产职能和供给职能的方式有：一是合同出租。政府通过招标方式确定提供公共服务的社会组织和企业，中标者和政府签订公共服务合同协议，中标者按照合同协议生产公共服务，政府按照合同协议向生产公共服务的社会组织和企业拨付款项。二是特许经营。政府按照一定的程序赋予社会组织和企业一定期限内生产公共产品的权利。

2、监督管理作用。由于当前我国公共服务民营化法律法规和管理制度不完善，在公共服务民营化推进过程中，容易出现损害公共利益。因此，公共服务民营化过程中应该发挥政府监督管理作用，对私营企业提供公共服务过程进行定期监督。另外，政府部门应该不断建立健全公共服务民营化监督法律法规，对公共服务民营化中政府行为在法律框架内监督管理。

3、引导作用。发挥政府引导作用，为公共服务民营化营造良好的发展环境。首先，政府对提供公共服务的社会组织和企业给予一定的税收优惠和政策照顾，吸引社会组织和企业积极参与公共服务民营化活动中。其次，加强宣传工作，利用各种渠道向社会公众宣传公共服务民营化政策，鼓励社会公众参与到公共服务民营化过程中。

（二）公共服务民营化实践基本经验分析

1、建立账单式公共服务制度。湖南省政府在推进公共服务民营化过程中推出账单式公共服务制度，实践效果较好。为此，湖南省于2014年出台《政府公共服务账单》，明确了公共服务民营化类别、政府购买公共服务标准和公共服务民营化实施流程等。并在此基础上于2015年修订完善了《政府公共服务账单》，进一步明确了政府提供纯公共服务项目和公共服务民营化项目账单。这种账单式公共服务制度有助于公共服务民营化的规范化和标准化，提高公共服务民营化管理效率。

2、建立“一门式”公共服务制度。广东省佛山市推出的“一门式”公共服务制度，社会公众下载安装一个APP或者网络端口就能够申请大部分公共服务，而不需要向不同部门逐个申请。这种利用网络技术建立的“一门式”公共服务制度，大大提高了公共服务供给方式和供给效率。

3、建立“套餐式”公共服务制度。江西省推出了“套餐式”公共服务制度，通过整合硬件基础设施、软件资源系统、人才资源、信息技术等资源，避免公共服务民营化供给过程中只注重优化硬件资源系统，而忽视软件资源系统和人才资源。从而充分满足了社会公众对公共服务的需求，提高了公共服务供给质量。

4、建立基于诚信体系“累积式”公共服务制度。政府提供公共服务应该结合诚信体系建设来进行。一方面，政府提供公共服务按照承诺不折不扣执行，诚信值就可以累积计算；另一方面，社会公众享受公共服务也需要诚信值累积，只有诚信值超过一定数值时才可以享受某项基本公共服务。如果公民诚信值不足，那么公民可以通过提供社区义工或者志愿者服务增加自己的诚信值。这种公共服务分配制度与诚信体系建设是相辅相成、不可分割的。

五、供给侧改革背景下公共服务民营化供给方式探索

（一）公共服务民营化要引入均等化和精准化管理思路

公共服务民营化过程中，政府和社会资本的结合会引起“公共性缺失”风险问题和“满意度饱和”问题，为了加强公共服务民营化风险管理，在推进公共服务民营化过程中应该着重于均等化和精准化两方面入手。

1、在均等化方面。一是要扩大公共服务供给对象的范围，做到常住人口全覆盖，特别是保障进城务工的农村人口的基本医疗保障、儿女入学、养老保障等基本公共服务；二是基本实现城乡基本公共服务均等化。重点是基本公共服务向农村倾斜，缩小城乡基本公共服务差距，让农村地区也能享受与城镇一样的优质公共服务，比如可以探索建立县级医院向乡镇卫生所轮流下派专业医生支持乡镇卫生事业，县级优秀教师到乡镇中小学支教制度等；三是基本实现区域基本公共服务均等化。重点在于基本公共服务向薄弱地区倾斜，加强省级统筹力度，加大对落后县域基本公共服务的扶持力度，特别是要加大对革命老区、民族地区和贫困落后区域的财政扶持力度，实现基本公共服务全区域覆盖。

2、在精准性方面。一是建立健全调查应对制度。在推进公共服务民营化过程中，做好调查工作，搜集社会公众对公共服务的诉求和意见，针对社会公众反映强烈的公共服务供给突出问题，针对性地及时采取措施加以解决处理；二是加强公共服务供给政府部门协调机制建设。国家层面召集地方政府部门共同组建公共服务供给协调组织，对跨省市、跨区域资源进行统筹安排，有计划有步骤地推进跨区域公共服务民营化工作，协调解决跨区域公共服务民营化重大问题；三是加强政府和民营资本的合作。对于纯公共服务产品，则由政府完全提供，而对于绝大多数公共服务产品，政府可以逐渐放开，采用招标方式吸引民营资本进入教育、公共卫生、养老保险、公共文化等公共服务产品领域。支持国外资本进入我国公共服务产品供给市场，鼓励外国资本采用独资形式或者中外合资形式参与公共服务产品供给领域。

（二）引入“互联网+”思维为公共服务民营化注入新动力

1、建立公共服务民营化“微服务”平台。要依靠大数据和云计算技术建立“微服务”平台，将基本公共服务发送到每个公民的“APP端口”，使得每个社会个体能够轻而易举享受基本服务。提供公共服务民营化“微服务”平台工作效率的关键是利用互联网技术手段，实现基本公共服务的网络化。通过建立“微服务”平台，这就需要政府整合部门资源，按照部门分类将涉及公共服务民营化部门资源整合起来。比如有的地方政府按照主题分类来整合资源，根据用户类别建立“微服务”平台方式提供公共服务。还可以利用互联网技术和地理信息系统技术优势，将同社区不同街道、居委会以及相关政府部门的公共资源整合起来，利用这个社区公共服务民营化“微服务”平台，动态了解社区公共服务资源配置情况，通过平台发现问题并及时解决处理，大大提高了公共服务供给效率。

2、建立统一规范的“互联网+社区服务”。“互联网+社区服务”提高了社区基本公共服务精准化，创新了社区基本公共服务供给方式。作为一种新型社区公共服务民营化供给方式，本质上就是提高公共服务网络技术运用广度和深度，为“互联网+社区服务”提供技术保障。在推进过程中要注意2方面的问题：一是规范“互联网+社区服务”基础性标准。比如“互联网+社区服务”的标准、数据传送标准、电子政务标准等，构建“互联网+社区服务”标准体系；二是提高网络安全性。在技术方面，有针对性地不断改进和升级安全技术，提高个人信息、财务信息和机密信息的安全性，防止黑客侵入和病毒破坏，严厉打击网络犯罪，有效保护社区居民正当权益。

3、培养公共服务民营化互联网专业技能人才。推进“互联网+”运用于公共服务民营化供给领域，要做好顶层设计，注重培养公共服务民营化供给领域专业型技能人才，为推进公共服务民营化供给提供智能保障。一方面，加强对公共服务供给相关人员专业职能培训，提高工作人员计算机网络操作能力；另一方面，面向社会招聘和引进高技能专业人才，打造一支适应“互联网+社区服务”要求的专业公共服务供给服务人才队伍。

4、关注公共服务民营化供给人本位需求融合。传统公共服务民营化供给过分强调供给。而在“互联网+”条件下，公共服务民营化供给侧重于社会公众多样化、个性化需求为标志的人本位需求，特别是要关注弱势群体的个性化需求。在“互联网+”条件下，比如建立“互联网+公共文化”和“互联网+公共卫生”等，面对的公共服务供给对象都是社会公众，因此，满足社会公众多样化、个性化需求，是“互联网+”公共服务民营化供给能否被社会公众所接受至关重要。为此，在公共服务民营化供给方面引入“互联网+”理念，要考虑满足社会公众个性化现实需求，也要考虑公共服务供给平台建设的用户体验度，向社会公众提供高水平的公共服务网络平台。■

（作者单位：浙江财经大学财政税务学院、湖北省汉口监狱）

[1]蔡昉.认识中国经济减速的供给侧视角[J].经济学动态,2016，(04).

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[7]敬乂嘉.全球视野下的公共服务民营化[N].中国社会科学报,2010-03-02.

[8]金志云.有限民营化与有限政府——公共服务民营化进程中政府职能研究综述与引申[J].求索,2008，（12）.

[9]梅锦萍,杨光飞.从公共服务民营化到政府购买公共服务——基于公共性视角的考察[J].江苏社会科学,2016，(04).

[10]陶春丽.我国公共服务民营化的模式选择[J].广西社会科学,2006，（11）.

[11]汪飞燕,赵定涛.基于博弈分析的公共服务民营化中的责任关系研究[J].管理学报,2006,（01）.

[12]杨安华.回购公共服务：后民营化时代公共管理的新议题[J].政治学研究,2014，（05）.

[13]郑志来．互联网金融对我国商业银行的影响路径——基于“互联网+”对零售业的影响视角[J].财经科学，2015,（05）．

[14]郑从卓,顾德道,高光耀．我国智慧社区服务体系构建的对策研究[J].科技管理研究,2013,（09）．

（本文系杭州市哲学社会科学规划课项目 “供给侧结构性改革视域下杭州市公共服务精准化研究”〈项目编号：Z17JC093〉、教育部人文社会科学研究青年项目“供给侧结构性改革视角下我国税制改革的方向研究”〈项目编号：16YJC790132〉、浙江省高校重大人文社科项目攻关计划青年重点项目“税收竞争视阀下税收政策不确定性对企业投资冲击的影响研究”〈项目编号：2016QN001〉的阶段性研究成果）

（本栏目责任编辑：郑洁）