新常态下国有企业集团财务监督与风险管控的思考——基于国资委视角

●罗 颢

新常态下国有企业集团财务监督与风险管控的思考
——基于国资委视角

●罗 颢

作为我国市场经济的关键组成部分，国有企业集团的健康、稳健发展与否直接关系到我国资本市场的稳定程度。随着经济发展日益复杂化，加上经济结构调整，国有资产的保值增值面临更加严峻的挑战，做好国有企业集团的财务监督与风险管控至关重要。作为代表国家履行出资人职责的“国资委”，如何通过有效的监督与管控指导国有企业集团健康发展，实现国有资产保值增值，维持我国资本市场稳定，值得认真探索。

国资委 国有企业集团财务监督 风险管控

国有企业是由国家（中央政府、地方政府）投资并实施控制的企业，兼具营利性和公益性，为此，其具有双重身份和职能。一方面国有企业要追求国有资产的保值、增值；另一方面又具有实现国家经济发展目标、调节国民经济的功能。国有企业集团则是国有企业走向资源共享、优势互补的一种高级组织形式，它的规模和层级都远远大于单体公司，这也为国有企业集团的有效管控增加了难度。近几年来，国有企业集团在财务管理方面的问题频频出现，直接或者间接造成了国有资产的损失，损害了国家和人民的利益，比如国企高管屡屡被查，涉案金额巨大，贪腐程度令人触目惊心。在这样的背景下，加强国有企业集团财务监督和风险管控刻不容缓。其中，作为代表国家履行出资人职责的国资委，更应充分发挥规范、引导、约束、监督、管理的作用，为国有企业集团的健康、稳定发展保驾护航。

一、加强国有企业集团财务监督与风险管控的意义

（一）加强国有企业集团财务监管是混合所有制改革的要求

党的十九大报告明确，要完善各类国有资产管理体制。从宏观层面来看，当前我国经济发展进入新常态，国有企业作为经济发展的重要支柱应当在新的经济形势中发挥带动作用。尽管私有经济在我国市场经济中的比重逐渐增加，但是国有经济仍是“中流砥柱”，做好国有企业集团的财务监督与风险管控是国有资产保值增值的重要保证，也是我国市场经济稳定健康发展的重要基础。从某种程度上来说国有经济的核心地位是保证我国社会主义市场经济特征的重要体现，加强国有企业集团的财务监督和风险管控，不仅能够进一步夯实国有经济在我国市场经济中的核心地位，而且能够充分发挥国有经济的宏观调控功能，保证我国资本市场的稳定发展。基于此，国有企业集团的财务监督与风险管控不是一个可有可无的小问题，它事关国有企业自身的发展，更关乎整体市场经济的稳定，做好这方面的工作十分必要也十分重要。

（二）为实现国有企业从投资拉动增长向产业转型升级提供有力支持

在过去一段时期我国经济高速增长，主要依赖于对国有企业经济大量的投资拉动，国家将大量资本投入到基础性领域和化工行业。而当前经济进入新常态的事实证明，依靠大规模投资的经济增长模式是不可持续的。供给侧结构性改革为国有企业发展指明了方向，即要实现结构调整和转型升级。从长远来看，要实现国有资产保值增值，必须坚定不移地深化国有企业改革，使国有企业在供给侧改革中发挥带动作用。这一重要转型依托于国有企业健康良好的财务管理制度。国有企业集团的健康发展与经济效益来自于对企业成本的合理控制与有效的财务管理，加强财务监督才能更好地保证国有企业各个部门、各项业务有序开展，它是企业经营管理的重要抓手，而做好风险管控才能更好地规避企业发展过程中的潜在风险，从源头上减少不必要的损失。特别是对于规模庞大、层级复杂、部门众多的国有企业集团，在日益激烈的市场竞争中，一旦出现财务漏洞势必给企业带来不可挽回的损失。财务制度是企业的风向标，在企业面临重大转型升级过程中，健康良好的财务监管制度能从整体上把控风险，为改革运行提供强有力的支持和保障。

（三）适应国内外形势，实现国有企业集团做强做大的必然选择

一个企业要想获得长久发展，离不开强有力的财务制度支持。随着经济全球化的推进，企业与企业之间、国家与国家之间的竞争越来越激烈，做好国有企业集团的财务监督与风险管控一刻也不能放松。认清国内外发展形势，与时俱进地作出调整的企业才能实现做强做大的目标。国有企业集团要实现“走出去”，财务监管与风险管控也需紧跟国际国内发展形势，积极学习和借鉴国内外最先进的管理经验。只有建立完善的财务监督、风险管控体系，才能更好地保障国有企业集团在规模扩大、业务扩展的过程中保持健康稳定，才能应对多层级管理链条带来的挑战，在瞬息万变的国际潮流中以不变应万变。

二、基于国资委视角对当前国有企业集团财务管控现状的分析

（一）多元化的企业管理方式导致整体性管控难度增大

对所有企业的国有资产保值增值进行监督，加强国有资产管理是国资委的重要工作内容，当然也包括国有企业集团整体性的财务监督与风险管控。然而，随着市场经济结构的不断调整以及企业的改革和重组，国有企业集团的发展方式逐渐多元化、复杂化，这在一定程度上增加了国资委从“顶层设计”层面对国有企业集团进行整体性财务监督与风险管控的难度。首先，尽管国有企业集团的财务监督已有一套相对完善的制度体系，但在实际操作中还会出现很多企业对这一套制度“视而不见”，而是根据企业自身发展需要建立财务监督、风险管控制度的现象，导致国有企业集团的系统性风险增大。其次，伴随着国有企业集团的不断发展与扩张，“内部人控制”问题逐渐严重，容易导致企业的财务监督流于形式，但是提交上来的财务报告却很难发现问题，这就使得企业的财务监督更多停留在内部审计层面，这样的企业管理现状也在很大程度上削弱了国资委对整体性国有资产的财务监督与风险管控。以某A企业为例，该企业在面对检查的时候，能够提交一套完整的财务监管和风险管控制度，表面上发现不了什么问题，提交的财务审计报告也没有什么问题，但是最后却暴露出严重的财务造假问题，造成国有资产的重大流失。最后，多层级治理结构、多部门业务交叉是集团公司的重要特征，这在为集团公司规模扩张、业务扩展带来诸多便利的同时，也对公司集团的管控能力提出了更高的要求，特别是增加了集团公司对子公司的管控难度，作为集团公司除了要建立母公司、子公司财务管理制度，还要建立母公司与子公司的财务管控枢纽，而这个在目前是比较缺乏的，另外，在实际执行过程中存在较大困难，即便集团公司建立了完整的财务管控体系，在实际操作中仍旧会碰到诸多现实问题。

（二）责权界定不清严重阻碍企业集团的健康发展

一个企业的良性运转得益于良好的公司治理结构，然而目前部分国有集团企业的公司治理结构相对复杂，各方利益交叉，存在责权机制不清的问题，不利于企业的财务监管和风险管控。一是国有企业集团既是资本经营的主体又是客体，容易出现角色转变困难的问题。一方面，集团企业由国资委监管，接受来自国资委的监督与指导，另一方面，又是子公司的资本经营管理者，所以在处理与国资委和子公司关系的“双重角色”时也为相应的责权厘清增加了复杂性，一旦国有企业集团不能清晰的界定自己所处的位置，那么就容易出现“脱轨”问题。二是责权不清导致“推诿”、“越权”现象严重，国有企业集团相对来说层级比较复杂、部门比较多，但是很多企业并没有清楚界定彼此的职责和权力，特别是在部门交叉的部分，有的存在“争权夺利”重复管理，有的则演变成为无人监管的“真空地带”，既有越位，又有缺位，这都为企业集团的发展带来极大的阻碍和风险。值得注意的是，作为企业集团的分子公司，其优势在于具有较强的独立性、灵活性，这就使国有企业集团还面临统一财务管控和分子公司独立管理的冲突，如果不能有效处理，则容易导致权力争夺、分子公司的自主决策和发展被剥夺、分子公司的灵活性和时效性低下等问题。三是绩效考核与责权机制不能够很好的契合。财务监督的一个重要内容就是要做好绩效考核，但是部分国有企业集团存在较为严重的绩效考核“失灵”问题——绩效考核无法成为部门（员工）服务质量提升的重要工具，导致问责机制无法发挥作用。一方面，绩效考核失灵会打击员工的积极性；另一方面，无效的绩效考核也不能够对员工的工作效率进行衡量，对于存在的问题无法发现，最后导致无处问责的问题。

（三）企业内部控制不完善极大地增加了内部控制风险

一般来说，企业的内部控制风险与企业规模成正比，规模越大的企业内部控制风险也就越高，国有企业集团作为相对大型企业，属于规模大、层级多、部门多、业务广的企业，特别是企业集团又成立有“子公司”、“孙公司”，这也要求企业集团要形成相应的“内部控制链”，这就为集团企业的内部控制带来了巨大的挑战，企业集团的财务监督工作量也大大增加。目前大部分企业集团都比较注重企业的经济效益，甚至为了发展盲目扩大集团规模，但是企业的内部控制却没有跟上来，最后为企业带来风险隐患。一方面，在当前很多国有企业集团所呈现出来的是制度完善，然而真实的情况却是徒有其表，在漂亮的制度框架下，企业的内部管理却一片混乱，普遍存在重“人治”而轻“法治”的现象，可以说内部环境相当恶劣，不利于内部控制的推行。另一方面，对于内部控制的重要性并没有引起充分的重视，没有意识到缺少内部控制的企业快速发展，就像没有打好地基的高楼大厦，随时都可能被推倒，最终给企业带来“累卵之危”。以中国航油新加坡公司为例，曾经通过成功的海外收购而被看好，但是最后却因为从事金融衍生品投机造成5.54亿美元的巨额亏损，究其原因主要是内部控制机制不健全而导致的。一是由于其没有形成子公司和集团公司良好的沟通机制，直至出事之前集团公司对子公司的情况几乎是一无所知，集团公司对子公司的监管形同虚设，更别提国资委的监管；二是公司内部的财务监督变成了“个人控制”的财务管理，没有建立起相应的约束机制。

（四）国家统一管控与企业个别管理存在多层面的矛盾问题

作为国家层面的监管单位，国资委不仅履行对国有企业集团的监管职责，也致力于推进现代企业制度的建立和公司治理结构的完善。但是这样一种良好的设想在实际操作过程中并不一定能取得良好的效果，甚至存在国家统一管控与地方自我管理的多层面冲突问题。首先，在目标定位上缺乏统一的认识。不管是国资委层面的监管还是企业内部的自我监管，都是为了企业经济效益的提升，进而推动企业健康发展，目标应该是一致的。但是在实际操作中却过度强调“监管与被监管”不对等地位，这种想法无论对于国有企业集团的自身发展，还是对于我国市场经济的稳固发展都是十分不利的。它不仅会造成内部消耗，而且还会树立一种对抗关系，百害而无一利。其次，制度安排与实际应用存在出入。一般来说国资委的监管是统一的、普遍性的，但是国有企业集团在具体实施过程中还需要考虑“本土化”的问题。这也在一定程度上容易引发双方的矛盾问题，这个矛盾表现主要有两个情况：一是照搬照抄、生搬硬套，有些国有企业集团对于上级政策不加以消化吸收，一味的生搬硬套，容易出现“水土不服”；二是有些国有企业集团“挂羊头卖狗肉”，看似在执行上级规定，但是私底下却完全背离上级政策意见。最后，国家管控与地方管理存在脱节现象——监管不及时、监管不到位，监督管理的作用发挥离不开时效性，一旦错过了最好的时机所谓的监督管控就没有意义了。目前大多数监督都属于事后监督，也就是在结束的时候再来考核其合理性、规范性，往往不能及时挽回损失，究其原因在于出资人的监管很难做到实时跟进。

三、从国资委角度对国有企业集团强化财务监督与风险管控的要求

（一）整体性：强调财务监督风险管控“顶层设计”的一致性

加强国有企业集团财务监督与风险管控，首先要解决政策层面的问题，要在政策大方向做好“顶层设计”，确保方向统一、管控一致。只有这样，才能够为企业的监督管控提供必要的政策参考和执行依据。一是要强调整体管控的严肃性，之所以要从国资委层面出台国有企业集团相关管理、监督制度，不仅仅是为了更好地履行国资委监管国有资产保值增值的职责，更是基于企业发展的实际需要以及我国市场经济的现状，是经过科学调研、论证的。因此，国有企业集团必须严谨对待，在思想上高度重视，并在实际管理当中落到实处。

二是建立有效、可行的监管体系。特别重要的是要重点解决“内部人控制问题”，作为代表政府履行出资人职责的监管单位，国资委应该不断推进国有企业的现代企业制度建设、完善公司治理结构，促进企业向着制度化管理发展，而不是陷入 “内部人治理”的状况。比如在财务监督层面，可以重点实行“财务会计委派制”。针对企业集团的 “内部人控制”问题，财务会计委派是从出资人监管的层面针对企业财务实行的“外部人监督”，这在一定程度上能够避免企业财务舞弊现象，能够更加客观地管理企业财务，对于提高会计信息质量、增强会计工作人员素质、净化企业风气具有重要意义。需要注意的是，为了避免财务会计委派人员的权力被架空或者被企业集团同质化，还需要通过建立相应的财务会计委派人员权力、职责、反馈体系，最大程度上发挥财务会计委派人员在国有企业集团财务监督方面的作用。

三是要强化企业集团对分子公司财务管控力度。针对企业集团管理链条长、多部门业务交叉的特点，为保障整个企业集团内部的财务管控，要全面梳理并形成企业集团财务管理的标准化流程，包括财务预算、审批、执行、报销、分析等，一方面减少了企业集团财务管理中的系统性风险，同时在总公司和子公司执行相同的财务管理标准作业流程，实现国有企业集团跨部门、跨公司、跨区域财务数据汇总与分析。这对于建立健全企业集团财务管控体系，实现母子公司财务管理的无缝对接具有重要的推进作用，更重要的是它具有很强的操作执行性。

（二）针对性：建立健全企业集团“责权清晰”的公司管理结构

针对国有企业集团相对复杂的公司治理结构，企业集团的责权界定尤为重要，这也是加强国有企业集团财务监督和风险管控的重要方面，因此，要充分提高国有企业集团在财务监督和风险管控的针对性。

一是要做到国有企业集团责权“层级化”。对于国有企业集团既是资本运营主体也是客体的 “双重角色”情况，也要有相应的责权配套体系。比如在接受国资委的监督和指导时，就有责任提供全面、准确的信息报告，接受来自国资委的监督、管理、审查，听从国资委的统一安排，保证方向的正确性；而在面向子公司时，既可以拥有集团层面的权力，有对整个集团企业全面发展的规划和控制，但也要遵守与子公司之间的界限，避免过度干涉，而当集团或者子公司出现相关问题时，就要接受来自于国资委的相关问责。

二是要明确企业集团内部的责权界限。一方面，要避免部门与部门之间、员工与员工之间出现互相推诿、交叉管理的情况，国有企业集团要重视公司管理结构的梳理与检查，确保没有相关遗漏，对于交叉重叠的地方也有清晰的责权界定（比如以谁为主、以谁为辅），这在很大程度上要依托于全面、细化的制度安排，让制度规范成为明晰责任的重要形式；另一方面，坚持管理适度原则，平衡集团财务管控与分子公司管理独立，集团不能以居高临下的姿态要求分子公司配合做好财务管理，更不能过分干涉分子公司的独立运营。要兼顾企业生产运营，财务管控的最终目标是为了实现企业集团的经济效益，因而在强调对分子公司财务管控的同时更要关注分子公司的自主经营。

三是要引导国有企业集团建立健全绩效考评体系。通过有效的绩效考评机制一方面可以调动企业集团的积极性，另一方面也是企业财务监督与风险管控的重要工具，实现问责与奖励相结合，进而促进国有企业集团责权进一步落实。要做好绩效考评，首先要做好宣导工作，强调绩效审计重要性，强调绩效考核的目的是为了提高企业管理水平和经济效益；其次是明确标准、建立体系，构建科学系统的评估体系，特别是对于国有企业集团的母公司、子公司要有多样化、分层次的考核体系；最后要引入第三方评估，做好权责分离，必须让绩效审计成为一个独立的群体，也就是它跟被考核方没有直接或者间接的权责关系。

（三）务实性：推进企业集团内部控制“落准、落细、落实”

企业内部控制，是通过建立健全企业专业管理制度，通过有效的风险防控措施，达到企业风险防范、内部监督的目的，对于“大而杂”的国有企业集团来说做好内部控制尤为重要。

首先，要建立一套完整、切合实际的企业集团内部控制制度。在《企业内部控制基本规范》的指导下，制定适合自身企业发展的内部控制制度，主要包含内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五大部分。因为国有企业集团的特殊性，企业集团内部控制制度的建立也相对复杂，不仅要考虑集团本身的内部控制，也要针对下面的“子公司”、“孙公司”提出相应的指引，最终建立起整个集团层面的“内部控制链”，只有把内部控制和公司发展相结合才能保证企业走得更快、走得更远。

其次，要推进内部控制制度的落地执行。一方面，良好的企业内部环境是内部控制的重要基础，内部控制的实施反过来又有利于内部环境的改善，所以要通过改善企业内部环境，保障内部控制顺利开展，包括明确董事会、监事会、经营管理层三者在决策、监督、执行等方面的职责，采取制度化管理模式、减少企业管理混乱的风险；另一方面，要增强企业风险意识，及时分散、化解企业风险，通过有效的风险控制手段及时解决企业存在的风险，最大程度上减少企业损失，需要注意的是，增强企业风险意识并不是说企业不作为，而是不能够为了企业经济的快速发展，把企业置于“高风险”的境地，更不能对企业显而易见的风险漏洞置之不理。

最后，当企业的内部控制得到充分重视并积极推进时，要遵循“制衡性”原则，采取有效的企业控制措施，让企业内部控制制度能够真正落到实处、发挥作用，当然，为了保证内部控制的有效性，真正提高公司管理水平、经济效益，必须建立起有效的信息与沟通机制、企业内部监督机制。

（四）平衡性：处理好集中统一管控与企业个体管理的“双重需求”

国有企业集团的健康发展既需要遵循出资人的集中统一管控，确保方向性的统一，同时也要根据企业自身实际情况建立一套公司治理结构，只有这样才能体现“国有”的特性，又不被过分“套牢”。因此，关于国有企业集团的财务监督和风险管控要考虑两者的不同需求。一是要形成统一的思想认知。特别是国有企业集团要充分认识到国资委的监管目的在于保证企业正确的发展方向，国有企业集团可以借助国资委的监督指导，在企业制度建设、公司管理上寻求帮助和支持。二是要把政策实施与企业实际相结合。在不违背政策基本原则的情况下，应允许国有企业集团有所创新，所以在政策制定的时候如何在遵循大原则的基础上，留出一定的弹性空间，避免企业照搬照抄而带来“水土不服”的问题，当然，这种弹性空间是相对的，是有一个“度”的，不能超出基本原则。值得一提的是，这是一个双向沟通的过程，只有形成良性的信息沟通机制，才能避免冲突问题。三是注重国家管控与地方管理的时效性。国有企业集团的发展应该是“放养型”但不是“放纵型”，因此，在国资委层面必须建立针对国有企业集团的 “事前监督—事中监督—事后监督”完善的监督体系，针对国有企业集团发展的不同阶段、不同项目都有全面、及时的监督，努力把风险预防做在前面，避免造成不可挽回的损失。当然要做到实时的监督，离不开一个及时的反馈机制，只有通过双方的良性互动满足彼此的需求，才能促进共同目标的完成。总而言之，在加强国有企业集团财务监督和风险管控的过程中，要树立积极的思想观、把握适度原则、做到全面监督，才能实现有效的平衡。

加强国有企业集团的财务监督与风险防控，既要有“顶层设计”的整体性把握，也要建立有针对性的问责机制，又要有务实可行的内部控制制度，更要有平衡不同需求的智慧。只有这样，才能推动企业健康发展，实现企业国有资产保值增值的目标。对于国有企业集团发展过程中碰到的各种问题和挑战，不能一味地逃避，而要用一种积极、正向的姿态去面对、去迎接，这样才能跟得上这个快速发展、变幻莫测的时代，才能充分发挥我国社会主义市场经济的优势，不断创新我国市场经济发展新模式。■

（作者单位：重庆市国有资产监督管理委员会）

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