浅析国家治理现代化视角的财税改革实践

李颖津

厅局长论坛

浅析国家治理现代化视角的财税改革实践

李颖津

深化财税改革是实现国家治理现代化的重要手段。本文从国家治理现代化的视角，对财税改革中存在的问题进行了研究思考，并结合十八届三中全会以来的改革实践探索，提出下一步深化预算管理制度、税收制度以及事权与支出责任划分等三大改革的建议，以及强化六个意识的理念，更充分体现财税改革对国家治理现代化的支撑作用。

国家治理财税改革

当前，新一轮财税改革已经步入“深水区”和“攻坚期”。在这个重要节点上，如何站在国家治理现代化的视角，深入分析和解决当前存在的矛盾与问题，成为摆在财政和经济工作面前的重要任务。笔者结合财税改革实践对此进行了初步探索，本文阐述了相关思考与若干建议，以期对深化财税改革有所助益。

一、深刻认识财税改革对国家治理现代化的支撑促进作用

我国的财税体制已经走过了从“统收统支”到“分灶吃饭”的包干制、再到分税制的不平凡历程，新一轮财税改革更加凸显了支撑促进国家治理现代化的重要作用。

（一）十八届三中全会确立了财税改革在实现国家治理现代化中的新定位、新任务

党的十八届三中全会《决定》专门拿出一个章节来部署“深化财税体制改革”，明确提出财政是“国家治理的基础和重要支柱”，科学的财税体制是“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，建立现代财政制度的目标是“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”，深化财税体制改革的任务是“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”。这样的新定位、新任务，打破了以往把财政界定为“政府的收支或政府的收支活动”的定位，打破了以往把财税体制功能及作用概括为“优化资源配置、调节收入分配、促进经济稳定”的定位，实现了从国家治理现代化角度对财政及财税体制的全新定位。新定位、新任务说明财政及财税改革已经不仅仅是一个经济范畴的活动，而是事关国家治理和整个经济社会事务，牵动着经济、政治、文化、社会、生态文明和党建等各领域的基本要素，财政被赋予了在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等国家治理的各个方面履行职能以至发挥支撑作用的重大使命。

（二）财税改革必须把公平效率作为永恒课题

习近平总书记指出：治大国若烹小鲜。这一治国理念，揭示了国家治理现代化中必须统筹处理好公平与效率问题。财政作为国家治理的基础和重要支柱，必须一头挑着公平、一头挑着效率。在推进新一轮财税改革的过程中，一方面，要按照公共财政“取之于民、用之于民”的本质要求，把握推进供给侧结构性改革这条主线，增加政府在教育、医疗、养老、环保和社会福利方面的支出，积极推进公共资源配置的公平化和公共服务的均等化，让全体人民共享经济发展带来的成果，促进社会公平，增强人民群众的获得感；另一方面，政府支出必须讲效率，切实处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，在合理界定公共财政支出保障范围的同时，把财政资金分配使用讲效益、抓效益、出效益摆在更加突出的位置，以“集中财力办大事”和“四两拨千斤”相结合的方式，不断强化财政统筹功能、引导作用、杠杆力量和放大效应，使公共财政在精准投入中释放出更大的政治效益、经济效益、社会效益、文化效益和生态效益。

（三）财税改革必须聚焦经济发展新常态下施行更加积极有效的财政政策

新一轮财税改革必须与经济发展深度融合，把稳中求进的总基调上升为治国理政的重要原则和做好经济工作的方法论，在以新发展理念为指导、以推进供给侧结构性改革为主线、以提高发展质量和效益为中心的经济工作大局下采取行动。具体讲，就是要在财政政策措施上更加体现主动而为、积极有效，在预算安排上更加适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险中更好地发挥财政职能作用。要坚持“发展出题目，改革做文章”，把财税改革与行政管理体制改革、金融监管体制改革、国企国资改革、商事制度改革、产权保护制度改革、农村产权制度改革、养老制度改革、公立医院改革等各领域改革协同衔接起来，合力解决经济社会发展面临的主要矛盾和突出问题。

二、当前财税改革面临的问题及改革“破冰”初探

改革开放尤其是1994年以来历次财税改革，有力地服务保障了我国经济社会发展和稳定大局。但同时也看到在财政资金供给、预算管理制度、税收制度、中央与地方财政事权和支出责任等方面还有待深化改革，具体体现在以下几个突出问题上。一是财税改革纵向不够平衡。主要是围绕预算管理制度改革出台政策的密度比较大，但税制改革、事权和支出责任划分改革相对滞后，从事物源头和逻辑起点上解决问题不够，影响了财税改革向下延伸落实的进程与效果。二是财税改革横向不够协调。在改革深水区中的利益关系调整更加复杂，涉及政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与纳税人以及不同层级政府间的利益关系，财税改革单兵突进难以啃下“硬骨头”，必须与各领域的基础性、关键性改革协调联动、合力推进。三是财税改革向更深层次拓展不够。主要是：在政府与市场的关系上，越位与缺位并存，推动政府从市场能发挥作用的领域、从市场竞争比较充分的领域坚决退出不够，在应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等方面仍有许多“短板”。在供给与需求的关系上，收入增幅下降与支出刚性增长的矛盾日趋尖锐，必须统筹考虑财政收支安排，在挖掘潜力、盘活存量的同时防止走进福利泛化的陷阱。在投入与效益的关系上，主要是条块分割、政出多门的体制，造成了资源配置错位、投入方向分散、支出结构固化、部门支出固化、项目碎片化、投入效益不高等问题，但财政部门从理念观念、方式方法上调整创新比较多，从体制机制、利益格局上冲击突破比较少。在治标与治本的关系上，虽然以强制高压政策抑制了政府融资举债的冲动和需求，但政府债务偿还压力及后续融资、土地政策调控力度加大，地方社保基金平衡收支压力、金融杠杆风险有所积聚等情况相互叠加的风险，极有可能向财政衍生或转移这种风险，必须未雨绸缪，加快建立防范和化解财政风险的体制机制，确保财政经济平稳健康运行。

为积极应对这些问题，建立现代财政制度，党的十八届三中全会以来，从中央到地方都在深化财税体制改革方面进行了积极有效的尝试和探索，在预算管理、中期规划、信息公开、绩效评价、债务管理、投入方式、财政体制等方面取得了突破进展，为2015年全国一般公共预算收入首次超过15万亿元奠定了坚实基础。作为首都的北京市，更是坚持以习近平总书记系列重要讲话和对北京工作重要指示精神为统领，把中央要求与首都实际、把顶层设计与基层探索、把国家治理与财政机理、把整体推进与重点突破紧密结合起来。按照“先试点再扩面、先治标再治本”的基本思路，在2014年推出了改革先行试点的20项任务，在2015年推出了预算管理制度改革26项任务，在2016年推出了改革扩围提速的29项重点任务，实现了财税改革波浪式向前推进。

（一）探索财力资源统筹配置的新路径，全力推动落实新时期首都战略功能定位

积极应对经济步入L型走势、产业结构调整转型与疏解非首都功能等因素叠加造成的财政减收压力，在新旧动能转换中拓展财源、做大蛋糕，全市一般公共预算收入在2014年突破4000亿元、2015年突破4700亿元、2016年突破5000亿元。与此同时，针对首都功能疏解和转型发展之中资金需求体量大、刚性强的特点，打破“各管一亩三分地”、“打酱油的钱不能买醋”等惯性思维，提出了统筹用好“昨天、今天、明天这三天的钱”、“中央、市级、各区这三级的钱”、“政府、市场、社会这三方的钱”的新理念，打通了在“三本预算”之间、不同条块之间、不同科目之间统筹使用资金的通道，有力保障了首都“疏功能、转方式、治环境、补短板、促协同”等重点支出。

（二）聚焦财税改革三大核心任务，积极推动政府治理体系和治理能力现代化

在预算管理制度改革上：主要以改进财政政策供给、资金供给、项目供给、制度供给、服务供给的方式推进供给侧结构性改革，以“四本预算”体系、中期财政规划、跨年度预算平衡机制、优化财政支出结构、盘活财政存量资金、完善转移支付制度、健全预算绩效管理机制、规范政府债务管理、建立权责发生制政府综合财务报告等“组合拳”提升预算管理水平，以竞争性分配、基金、PPP、政府购买服务、国库现金运作管理等市场化手段实现财政传统分配投入方式的深度转型。近几年，在财政数据中心建设上实现了“收入运行监控、收入预测预警、宏观决策支持、投入效益分析”四项功能，先后将六类大额专项资金整合纳入部门预算管理或投资引导基金统筹管理，盘活财政存量资金的工作在财政部考核通报中连续居于榜首，政府债务以“开前门、堵后门”的方式严格控制在财政部核定限额的“天花板”之下，兴延高速等11个PPP项目被财政部选定为全国示范项目，政府投资基金以25支子基金的规模吸引了3.5倍的社会资本，财政支持促进民间投资27项措施和科研经费管理改革28项措施成为政府治理创新的重要亮点。在税收制度改革上：全面推开“营改增”试点，全市88.5万户试点纳税人顺利完成税制转换，总体税负下降28%。认真落实高新技术企业降低税率、新的研发费用加计扣除、完善股权激励、非货币性投资递延纳税等税制改革政策。在“十二五”期间累计取消和免征收费基金项目224项，并将本市自行设立的涉企行政事业性收费项目全部取消，减轻社会负担约5.6亿元。进一步加强和规范非税收入收缴管理，将非税收入收缴改革单位增至964个。在事权和支出责任划分改革上：结合疏解非首都功能、优化提升首都核心功能等新的战略任务，积极研究探索市与核心区、市与副中心、市与卫星城、市与生态区、市与经济技术开发区的财政管理体制，在教育、农业、社保等领域启动市以下事权和支出责任划分试点，统筹平衡功能疏解中输出地与输入地的利益关系。出台改革和完善市对区转移支付制度的意见，将专项转移支付资金和项目压缩至54项，通过减专项、增一般、调结构，将市对区一般性转移支付比例提高至74.4%，推动了部门管理转型和区级统筹能力提升。

（三）深入推进财政监管方式转型，努力实现法治财政与绩效财政融合提升

加强财政与人大、审计、监察等部门的协调联动，形成了以依法监督促进依法理财的整体合力。在财政部门内部对法制审核、事前评估、预算评审、政府采购、绩效评价、动态监控、内控制度、监督检查、信息公开等监督资源进行整合优化，推动形成“精确布点、立体布网”的财政大监督格局，其中的预算评审扩大部门自评权限、政府采购扩大公开招标限额等措施有力促进了财政“放管服”，电子化支付及动态监控已经向市级预算单位和各区财政部门全面延伸，内控制度改革已经在市级和各区全面启动，预决算信息公开连续两年在清华大学发布的中国市级政府财政透明度报告中居于榜首。在财政监督检查工作上，重点聚焦支出进度、盘活存量、转移支付、大额专项、债务管理、账户管理、信息公开等工作，并建立违纪线索报送机制，积极推动监督检查结果与年度预算安排、与政府部门绩效考核、与从严执纪问责相挂钩，强化了预算单位“花钱问效”的主体责任。

以上北京市深化财税改革的实践也大致反映了中央及各省市推进财税改革的脉络和路径，为下一步继续深化财税改革、建立现代财政制度提供了参考。

三、以加快构建现代财税制度推进国家治理现代化的相关建议

推进预算管理制度改革、税收制度改革、事权和支出责任划分改革，到2020年基本建立现代财税制度，这是党的十八届三中全会决定和中央关于深化财税体制改革总体方案确定的“路线图”和“时间表”。最近召开的中央经济工作会议，对财税改革提出了“落实推动中央与地方事权和支出责任划分改革，加快制定中央和地方收入划分总体方案，抓紧提出健全地方税体系方案”的要求，这意味着财税改革在2017年将全面提速。紧紧围绕中央确定的三大任务推进财税改革，既有利于财税改革形成贯通接力、稳定聚焦的体系，也有利于财税改革整体性融入以新发展理念为指导、以推进供给侧结构性改革为主线、以提高发展质量和效益为中心的经济工作大局，从更深层次上发挥好推进国家治理现代化的重要作用。

（一）以“永远在路上”的思想推进预算管理制度改革，进一步夯实国家治理现代化的制度基础

预算管理制度改革不可能一蹴而就、一劳永逸，必须以绵绵用力、久久为功的精神持续推进。一是要强化预算法规在政府决策施政中的权威作用。要把新《预算法》置于“经济宪法”的权威位置，用法律来规范和约束政府收支行为，不断提升政府依法理财的水平。二是要把预算管理制度融入政府治理的各个领域。要让预算管理制度伴随财政资金，像毛细血管一样渗透密布于政府治理的肌体。坚持把“需”与“供”捆在一起，让政府决策机制与预算编制工作、部门事业发展规划与财力保障计划相互衔接，使中期财政规划、三年滚动财政规划、预算编制工作规范等在政府施政中发挥重要作用；坚持把“编”与“用”捆在一起，让政府部门破除预算编制中宽打窄用、多占少花、多退少补的惯性思维，做细做实项目前期论证、申报和储备工作，从源头上解决预算编制不准、不实造成预算执行难、执行弱的问题；坚持把“钱”与“事”捆在一起，把项目找钱、项目等钱变为钱随项目走、钱推项目走，以支出进度倒逼重点项目加快工作进度；坚持把“权”与“责”捆在一起，让政府部门履行好预算执行主体责任，以“花钱必问效、无效必问责”的机制提升资金管理水平和使用效益。三是要推动预算管理制度改革向下延伸落实。安排具有统筹调度、督查考核、试水实操、业务指导等职能的工作实体牵头主推财税改革，让改革走出从文件到文件、从材料到材料、不接地气、难以落地的困窘。要避免总在改革的理念、原则、方法上“坐而论道”，把功夫下在打造一批可复制、可推广、能落地的成功范本和样板上。在改革大面积落地后组织开展检查评估，防止改革落空或走偏。

（二）按照“公平统一、调节有力”的目标推进税收制度改革，进一步夯实国家治理现代化的经济基础

当前的税制改革重点锁定了六大税种，主要包括属于间接税的增值税、消费税、资源税、环境税，属于直接税的个人所得税、房地产税，其推进路线是通过调整间接税与直接税的比重来实现税制结构的优化。一是要让税制改革成为化解经济运行风险的“稳定器”。按照中央经济工作会议要求抓紧健全地方税体系，将有力推动解决地方主体税种缺失、财政减收压力剧增、影响自主发展动力的问题。改革中应尽可能将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对比较稳定的税种划为地方税，使地方获得比较稳定、充足和可统筹的财税收入来源，走出因财力捉襟见肘而影响经济内生动力、加剧金融风险积聚的境地。二是要让税制改革成为促进实体经济发展的“助推器”。税制改革必须聚焦中央经济工作会议提出的“着力振兴实体经济”，一方面，利用税收调节的引导机制和杠杆作用，推动各类社会资本“脱虚向实”；另一方面，要通过税制改革进一步减轻实体经济的税费负担。近期媒体热炒的“曹德旺跑路”现象，矛头直指企业税负重、成本高的痛点。对此，既要反击所谓高税负等歪曲中国现行税制的伎俩，也要进一步巩固和发展“营改增”等减税降费的改革成果，对增值税分档及税率等进行更加科学的设计安排及简化优化，在“减税”上进一步扩大空间、释放红利。同时，在“降费”上也要加大力度，严防经济下行压力下的收费基金项目出现反弹，通过降低制度性交易成本、降低各类中介评估费用、降低企业用能成本和物流成本等进一步减轻企业负担。在全面深化非税收入收缴改革的基础上，在把非税收入纳入规范化管理的同时，坚决取缔各种借非税收入名义征收的各种违法、违规收费。三是要让税制改革成为维护社会公平正义的“调节器”。要让税制改革与金融、土地、投资、立法等多种手段协调发力，促进房地产市场平稳健康发展，落实“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位。房地产税应在上海、重庆两地已经先行先试多年的基础上，抓紧在更大的范围内推开，并且可以授权地方分散决策。个人所得税改革应当将分类税制改为综合与分类相结合的税制，把基础扣除与专项扣除结合起来，可考虑将养老、二孩、房贷利息等家庭负担纳入抵扣，调高、稳中、补低，使不同群体的承受能力与税收负担基本匹配，尤其是发挥个税改革对于扩大中等收入群体的重要作用。

（三）以突破利益藩篱的决心推进事权与支出责任划分改革，进一步夯实国家治理现代化的体制基础

事权和支出责任划分关系到政府执政和施政能力的提升，影响着政府提供公共服务的能力和效率，是财税改革中难啃的“硬骨头”。一是要亮家底、建清单。采取编制部门按照职能查、财政部门顺着资金查、政府所属部门翻开家底查的“三结合”方式，把分散在不同层级政府部门的事权底数摸排到位，以“一个部门一本台账、一项权力一份清单”的方式，把各项事权“一揽子”摆到改革的“聚光灯”和“放大镜”之下。二是要统起来、分出来。打破部门利益、地方利益对事权和支出责任划分的干扰，按照“权、责、利、效”相统一的原则寻求最大公约数，适宜上收的主动上收，适宜下划的坚决下划，适宜共担的合理共担，适宜交给市场的尽快剥离，尤其要避免“搁置争议”或共同事权无限扩大造成事权和支出责任划分改革回到原点。可根据客观条件变化建立动态调整或适度补偿机制，像地方承办大型外事活动虽属应当上收中央的外交类事权，同时也要看到地方软实力、经济发展及国际形象等能够从中得到提升。三是要靠法治、促规范。要针对多年来各个职能部门以红头文件划分事权的随意性和不确定性，积极推动政府间财政关系法治化进程，让行政权力在法律和制度的框架内运行。四是要牵一发、动全身。将事权和支出责任划分改革与教育、社会保障、医疗卫生、养老等供给侧结构性改革紧密结合，积极推动行政体制改革和相关部门职能调整，加快研究制定中央与地方收入划分总体方案，进一步完善中央对地方转移支付制度，理顺不同层级政府间的财政分配关系。作为北京市，可结合事权和支出责任划分改革，研究探索建立以落实“四个中心”定位为核心的首都财政体制，研究京津冀协同发展中省际利益关系调整机制，进一步改革完善市与核心区、市与副中心、市与卫星城、市与生态区、市与经济技术开发区的财政管理体制，在推进国际一流和谐宜居之都建设中当好国家治理现代化的先锋和标杆。

为更好地推动财税改革，关键是要改变传统思维观念和方式，进一步强化理财意识、风险意识、绩效意识、监管意识、引导意识、信息意识，充分体现财政对国家治理现代化的支撑作用。一是强化理财意识。治国与理财有着深刻的内在联系，财政的分配活动不仅要体现出上层建筑的要求，又要体现出作为经济的分配活动；既要与政府活动充分契合，又要体现出对后者的促进作用。建议进一步加强财政在资金投向、投入方式、分配方式、预算管理等方面的创新，更好地体现国家治理的内在要求。二是强化风险意识。作为政府的“钱袋子”，在“聚钱、管钱、分钱、用钱”的全程中，风险无处不在、无时不在。当前，财政可持续运行面临的风险正在逐步积累，必须未雨绸缪，加快建立防范和化解财政风险的体制机制，加强政府性债务管理，堵住入口，管住出口，消化存量，规范增量，构筑财政资金安全“防护网”，确保财政经济平稳健康运行。同时，加强和规范预算执行管理、贯彻实施内部控制，规范财政财务管理行为。三是强化绩效意识。财政资金使用绩效是考验财政投入最终效果的“试金石”。我国当前的财政支出绩效评价仍较多局限于合规性，建议更多关注财政支出的效率性和有效性方面，深入推进预算绩效管理改革，逐步将绩效管理范围覆盖到所有预算资金。同时，结合推进信息公开工作，强化财政支出绩效评价结果的约束作用，提高财政资金使用效益。四是强化引导意识。按照政府与市场关系定位，发挥好政府作用，更好地体现市场在资源配置中的决定性作用。建议进一步深化财政资金投入方式创新，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应，更

多采用PPP、基金、竞争性分配、政府购买服务等方式，引导社会力量参与首都建设，发挥政府与市场的合力，共同推进首都经济社会全面发展。五是强化信息意识。按照信息时代对财政工作的新要求，遵循“大数据”理念，增强信息化支撑，建议借鉴北京市、浙江省、河南省等省市的财政数据中心模式，整合财政、税务、工商、人民银行等多部门的原始数据，建立数据中心或云平台，通过对数据的收集、整理、分析、预判等手段，把蕴含在数据中的规律、趋势、苗头挖掘出来，发现新的信息和价值，为更加科学、精准的决策提供重要参考。六是强化监管意识。在政府不断强化各部门预算执行主体责任的同时，财政应充分发挥预算执行动态监控“提醒、纠偏、整改、威慑”的作用，让违法、违规使用财政资金的行为无处遁形。同时，构建财政大监督格局，加强与人大、审计、纪检的协调配合，发挥整体合力，发挥源头反腐对国家治理的促进作用。

［1］高培勇著.财税体制改革与国家治理现代化［M］.社会科学文献出版社，2014年版.

（责任编辑：董丽娟）

Research on the Fiscal Reform in the Perspective of State Governance Modernization

Li Yingjin

Deepening fiscal reform is an important means to realize the modernization of state governance. From the perspective of the modernization of state governance,this paper studies the existing problems in Chinese fiscal reform.Combining the reform practice since the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee,this paper offers proposals of deepening reforms on budget management system,tax system and the division of powers and expenditure responsibilities,as well as the concept of strengthening six consciousnesses,to fully reflect the supporting function of fiscal reform on the modernization of state governance.

State Governance;Public Finance and Taxation;Reform

F812.42

A

2096-1391（2017）05-0139-07

北京市财政局党组书记、局长