湘潭市增加公共服务供给的对策研究

朱红兵

湘潭市增加公共服务供给的对策研究

朱红兵

十八届五中全会提出了共享发展的新理念，作为我国全面建成小康社会的出发点和落脚点，共享发展成果是建设服务性政府的目标导向，而改善公共服务供给是落实和践行共享发展新理念的重要途径和主要手段。财政作为国家治理的基础和重要支柱，其重要职能之一就是通过资源的有效配置来实现基本公共服务均等化，从而实现经济社会的共享发展。本文以湘潭市为例，从公共财政视角，研究分析当前该市公共服务供给存在的供给规模不足、支出结构不优、供给水平较低等问题及原因，并就如何为社会提供更多更好更优的公共产品与公共服务提出相关的对策建议。

财政公共服务供给共享发展

共享发展是十八届五中全会提出的发展新理念，更是全面建成小康社会的出发点和落脚点。共享改革发展成果，是建设服务型政府的目标导向。改善公共服务的供给，是保证人民共享改革发展成果的重要途径。

一、湘潭市增加公共服务供给必要性分析

（一）增加公共服务供给，有利于促进现代财政制度的建立

财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用，党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革，建立现代财政制度。作为财税体制的有机组成部分，湘潭市的财政体制，也必须切合我国建立现代财政制度的要求。公共产品和公共服务的有效提供，是建立现代财政制度的要求。根据奥茨的财政分权定理，地方政府在提供公共产品方面具有天然的效率优势，所以，作为地方政府的湘潭市政府，应该充分地利用自己的效率优势，有效提供公共产品和服务，从供给方面促进现代财政制度的建立。

（二）增加公共服务供给，是地方财政履行其职能的需要

公共财政的基本内涵是集中一部分社会资源，将其用于为市场提供公共产品和公共服务，满足社会公共需要的分配活动、经济行为。湘潭市GDP由2010年的894亿元增加到2016年的1845.65亿元，增长2.06倍，社会经济发展取得显著成绩。但是仍然存在收入分配差距进一步拉大，教育、医疗、社会保障等方面投入不足，城市基础设施建设滞后，社会事业欠账较多，公共服务供给能力有限等诸多矛盾和问题。增加公共产品和服务的供给，首先，可以适当缩小收入分配差距，例如通过加强对失业人口的就业培训，提高其劳动技能，从而提高辖区内居民的收入获取能力；通过低保等转移性支出增加低收入人群的收入。这些都可以起到缩小辖区内居民收入分配差距的作用，保证全体居民共享发展成果，彰显公平正义。其次，可以更好地发挥公共财政在资源配置方面的作用。如通过完善城乡基础设施建设，为辖区内经济的运转提供良好的配套服务，促进经济总量的增加，以及经济质量的改善。

（三）增加公共服务供给，有利于促进基本公共服务均等化的实现

全面建成小康社会，是我国到2020年的发展目标。按照湖南省对湘潭市全面建成小康社会的考评要求，公共服务供给是硬指标，要求地区人均基本公共服务支出差异系数在40以下，城乡居民收入比小于2.8，人均公共文化财政支出要达到200元以上，基本养老保险和基本医疗保险覆盖率达到95%以上等等。目前，从财政的绝对支出看，离这些目标还有一定差距，这意味着，湘潭市实现基本公共服务均等化还有很长的路要走。为建设“伟人故里、大美湘潭”，率先迈向基本现代化，要进一步健全公共服务体系，增加公共产品和服务的供给，切实解决与群众切身利益密切相关的问题，使人民有更多的获得感。

二、湘潭市增加公共服务供给方面存在的问题

2011-2016年，湘潭市一般公共服务支出年均增长10.29%，8项公共服务支出年均增长15.03%。随着财政的公共服务支出逐年增加，公共财政的属性日益显现。但同时，在公共服务的供给规模、支出结构以及供给能力方面也还存在着一些问题和不足。

（一）供给规模不足

1.基本公共服务总量不足

近年来，湘潭市不断加大财政对基本公共服务的投入，以增加基本公共服务的总量，但是，由于诸多原因，财政支出中用于公共服务的比重仍然偏低。从湘潭市市直财政预算安排来看，投入经济建设领域促发展类支出，在财政总支出中的比重一直居高不下，“十二五”期间，平均占比达到52.1%以上，年均增长19.79%，高于同期年均财政总支出增速4.53个百分点；行政保运转类支出年均占比达34.6%以上，而财政投入直接用于民生工程及配套类等公共服务支出年均仅占8.1%左右。以2015年为例，市直投入经济建设领域促发展类的财政资金占财政总支出的52.85%，行政保运转类支出占36.33%，而直接投入民生工程及配套类等公共服务支出只占到8.94%。从全市来看，一般公共服务支出27.19亿元，占财政总支出11.75%，分别低于长沙市、株洲市2.63、1.99个百分点。8项公共服务支出共计170.08亿元，为长沙的27.8%、株洲的74.44%。由于湘潭财政用于公共服务的投入总量严重不足，公共服务的供给总量同人民日益增长的公共服务需求之间的矛盾越来越凸显。

2.基本公共服务均量不足

公共服务保障能力与人均财政收入和支出水平密切相关。2016年，湘潭市人均财政收入为6216元，远低于长沙市人均财政收入16568.2元和株洲市人均财政收入7820.2元的水平；湘潭市人均财政支出为8608.6元，远低于长沙市人均财政支出14016.5元和株洲市人均财政支出9945.5元的水平。从现有供给保障程度衡量，人均拥有量显得不足。2016年，湘潭市每千人拥有社会养老服务床位27张，低于全国每千人30张的平均水平；人均绿地面积为10.5平方米，低于长沙市11平方米、株洲市10.85平方米的水平。一方面是人均财力不足，另一方面是人均公共服务拥有量不足，两方面的差距，亟待通过增加公共服务投入来解决。

（二）支出结构不优

“十二五”期间，湘潭市一般公共预算8项公共服务支出规模的5项年均增幅低于财政收入增幅。2016年，湘潭市财政支出中，教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、农林水支出规模、城乡社区支出（即当年支出总额与GDP的比重）分别为1.76%、0.21%、0.34%、2.31%、1.15%、1.41%和1.78%，分别低于全省1.54、0.02、0.11、0.48、0.60、0.92和0.27个百分点（见表1）。这种较小的支出规模背后，是应供未供，应供无力供，表现为典型的公共财政“缺位”。

表1 2016年度湘潭市与湖南省8项支出占GDP比重表单位：%

同时，公共财政职能边界不清，保障范围不明确，公共属性被放大，财政支出保障出现明显的“越位”现象，主要表现在对生产企业的财政资金奖补，有的企业从政府获得的资金甚至超过企业税收的50%。2015-2016年，各级财政投入到湖南华菱湘潭钢铁有限公司、步步高商业连锁股份有限公司、泰富重工制造有限公司的资金分别为1.4亿元、3521万元和4517万元，分别占到该企业当年上缴税收的8.43%、12.14%和30.3%。为促进实体经济发展，湘潭市先后出台一系列鼓励中小微企业发展的政策，财政资金真金白银投入加码扶持。财政的“越位”扶持，摊薄了财力，模糊了财政的公共本质属性，在某种程度上，破坏了“优胜劣汰”的市场法则，让一些企业成为“吸金”企业、僵尸企业。

（三）供给水平较低

由于湘潭公共服务供给规模不足，结构不优，导致湘潭公共服务供给仍处于较低水平，集中表现为“低、少、窄”。

1.标准较低

公共服务保障普遍存在提标准不提补差的现象，未能赶上物价上涨和城乡居民人均消费支出增长速度。受财力不足制约，湘潭市对特困人员供养标准，仍按照城市最低生活保障标准执行，若按全国低保保障标准和特困人员基本生活需求保障，仅此一项全市需增加财政专项资金9240万元。人均科普经费2014年要求达到1元，目前还只达到人均0.8元。部分公共服务供给保障标准低的背后，是湘潭市民生支出占比的低水平。2016年，湘潭市民生支出占财政总支出的64%，同期湖南省的民生支出占比达到70%，长沙市和株洲市民生支出占比分别达到79.5%、72%。

2.建设投入少

公共服务供给保障能力不足也体现在城市基础设施投入严重不足，欠账较多。公共文体服务设施老化、残破现象严重，运管不到位。截至2015年底，全市840个行政村，还有652个村卫生室没有开展规范化建设，基层医疗卫生服务体系建设，资金缺口达9037.1万元。全市义务教育发展不均衡，8%的学校生均教学仪器设备值不达标，8%的学校功能室不足，“一室多用”现象严重，音、美、体器材配备数量少，满足不了正常教学需要。全市中心卫生院、社区卫生服务中心设施设备投入尚缺口1140万元，市城区19家社区卫生服务中心，只有7家社区卫生服务中心开设了住院部。

3.覆盖面窄

均等化是公共服务的基本要求，因保障能力较弱，公共服务保障还存在保障面窄、总体失衡的现象。在农村文化教育、社会保障、医疗卫生、农业基础设施等方面差距尤为明显，制约了城乡统筹推进的步伐。在教育投入上，城区的教育投入远超农村学校，学校师资力量和发展环境等共用资源的差异较大。农村学校的小学教师老龄化、专业不对口现象明显比城区学校严重。中医卫生事业发展保障有待加强，47家乡镇卫生院、26家社区卫生服务中心尚未覆盖到位。开展化解医疗卫生机构债务推进缓慢，截至2015年底，县级公立医院债务10.65亿元、市直公立医院债务1.5亿元尚未化解消除。

三、湘潭市增加公共服务供给中所存问题原因分析

湘潭市公共财政供给能力不足、供给水平不高、保障不平衡的原因是多方面的。

（一）湘潭经济发展的基础不够雄厚

经济与财政的关系是经济决定财政，但是财政又反作用于经济，财政规模的大小，归根结底由经济规模和结构决定，财政规模过小导致公共服务供给规模过小，主要还是因为经济规模和经济结构存在问题。2016年湘潭市GDP为1845.65亿元，仅为株洲GDP的70%、长沙市GDP的20%左右。经济总量小，经济结构不合理，影响了财政整体收支规模的扩大。而地方财政支出中，保运转类支出具有刚性的特点，会挤占政府用于公共服务方面的支出。另外，由于辖区经济规模小，地方政府为了把蛋糕做大做强，必然提高促发展类支出，从而导致直接用于保公共、惠民生类支出比重较低，在一定程度上导致公共服务供给规模不足，保障范围窄、力度小。

（二）收入增速放缓导致收支矛盾加剧

“十二五”期间，湘潭财政支出年均高出财政收入近37.45%，收支矛盾加剧，财政支出常常处于捉襟见肘的窘境。新常态下财政收入增长步入中低速阶段，湘潭市财政总收入增速由2013年的18.35%大幅下滑到2016年的7.22%，而某些保运转类的财政支出具有刚性特点，如湘潭市市直财政支出中保运转支出的增长居高不下，近三年，全市一般公共服务支出年均增长达到25.82%，远远高出财政收入增速。增速放缓的财政收入和保运转支出的刚性特点，加剧了财政收支矛盾，制约了财政支出结构的调整，导致政府在某些公共服务方面的支出不足，无法满足日益扩大的公共服务需要。

（三）事权与支出责任不够清晰

现行的中央、省财政与市级财政之间的事权和支出责任划分不同程度存在不清晰、不合理等问题。例如，基础教育、公共卫生等具有较强区域外溢性的公共服务责任则由地方政府承担。由于湘潭承担了一些本应由上级政府承担的事权、应由上级政府安排的支出，进一步导致了财政资金的入不敷出。此外“重城轻乡”、“重工轻农”的思想，特别是省管县行政体制改革和财政体制改革的不同步，对统筹城乡发展的重视和谋划不够，市本级与县市区级的支出责任改革步伐滞后，财政分配体制不够完善等问题，也是造成公共服务供给不均等的重要原因。

（四）公共财政体制建设滞后

湘潭市公共财政支出结构，是以政府主导型投资的经济建设支出和行政管理支出为主，而以提供公共服务产品为主的公共财政体制建设滞后。公共服务供给的预算编制缺乏强制性约束，尤其是取消财政支出与GDP挂钩后，公共财政支出的保障约束受到削弱。一些本该由市场调节、自我发展的竞争性和经营性领域，财政没有及时退出；而本该由财政供给的义务教育、社会保障、公共设施建设等项目又得不到充足的资金保证。财政体制不健全、不完善，是造成财政保障能力不足的内因。

四、增加公共服务供给的对策建议

基于湘潭市情和公共财政保障能力，增强公共服务供给能力，共享财政发展成果，是一项以壮大财政实力为前提、以提升保障能力为目标、以调整支出结构为重点、以增加供给渠道为基础、以完善财政管理体制为保障的系统工程。

（一）要千方百计壮大财政实力

面对宏观经济下行的压力，加大财源培植，加强财税征管，为公共服务供给筹集更多的资金是重中之重。要积极服务经济建设，助推产业振兴，支持实体经济，促进财源税源稳定快速增长，做大财政收入蛋糕。要加强税收征管，坚持依法征税，应收尽收，2016年湘潭市的宏观税负（即税收总量占GDP比重）仅为6.62%，而全省平均水平为9.94%，长沙为10.32%，株洲为7.96%，湘潭低于全省平均水平3.32个百分点，还大有税收潜力可挖。要提升税收质量，湘潭的税收质量不高，税收占比从2010年的72.8%下降到2016年的65.54%，为此，必须提升财税质量，提高税收的贡献率，增加可用财力规模。

（二）要优化公共财政支出结构

在财政支出规模总量既定的前提下，合理安排支出结构，合理确定财政支出范围和顺序，保证公共服务支出随GDP的增长而增长，是充分发挥财政职能、增强财政公共服务供给能力的关键环节。要调整优化民生保障制度，开展民生政策评估，对不合理的民生支出，坚决压减或取消，扭转部分民生支出不理性的刚性攀升势头。要拿出创新的勇气，打破固化的支出结构，减小公共财政“越位”行为，重点围绕提高一般公共预算8项公共服务支出比重，确保支出规模不低于同年财政支出规模的增长幅度，将有限的财力集中到为社会提供公共服务的方面来。

（三）要增加公共服务供给渠道

一方面，我们要充分利用财税筹资渠道为公共服务供给筹集资金；另一方面，我们还应发挥市场的作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，努力撬动民间资本，为广大群众提供优质高效的公共服务。积极建立健全政府向社会力量购买公共服务机制，推动制定和实施湘潭市政府购买公共服务目录。完善公共服务供给体系，降低公共财政直接投资比重。积极应用推广PPP模式，努力从“政府直接投资”为主转向以“政府引导社会投资”为主。努力发挥财政资金“四两拨千斤”效应，通过多种方式和渠道，有效增加公共产品和服务供给，满足社会公众的迫切需求。

（四）要全面提高财政保障水平

瞄准湘潭市第十二次党代会提出的“各项保障水平全省领先”目标，注重共享普惠，着力在“提标、扩面、统筹”上下功夫。按照“补短板、兜底线”原则，着力推进以改善民生为重点的公共服务供给，特别突出人民群众普遍关心的教育、社保、医疗、就业、住房等民生指标。实施全民参保计划，提高社会保障待遇，建成覆盖城乡居民的社会保障体系。积极筹措资金，服务于城乡社会救助、住房保障、精准扶贫，力争2017年底前贫困村“摘帽”，贫困人口脱贫。推进教育均衡发展，到2020年，教育经费投入占GDP比重达到4.5%。构建多层次养老保险体系，持续扩大参保缴费覆盖面，切实做到应保尽保。统筹推动扶老、助残、济困、赈灾等社会福利事业发展，稳步推进城乡居民稳增长，确保城镇居民和农村居民人均收入分别年均增长9%、10%。强化公共卫生服务，优化医疗卫生资源配置。注重推进基本公共服务向农村覆盖，提高农村公共服务供给总量和水平。

（五）要推进事权与财权匹配改革

进一步划清各级政府之间的事权和支出责任，对各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权划分明确，并具体细分。需要不同层次政府共享的领域，即使不能直接明确，也要尽量细化以便明确划分，保持公共服务供给的稳定、高效提供。当前，要重点对教育、医疗、计划生育、社会保障等基本公共服务领域的事权和支出责任进行细分。市州级地方政府应首先将注意力集中在基本职能上，提供学前教育、农村环境卫生整治、市政交通、社会治安、道路、安全用水等纯粹公共物品或准公共物品。要从公共服务的最低标准入手，实现公共服务的均等化。国家负责提供最低水平的全国性公共服务，同时允许地方根据自身财力在最低标准之上给予附加。

（六）要完善公共财政供给运行机制

进一步改革预算编制基数加增长的模式，推进湘潭公共财政预算编制“零基预算”改革。加强公共服务供给领域的需求测算，建立公共服务供给与财政收入同步增长约束机制，扭转重经济轻民生、重建设轻服务的惯性思维，逐步提高公共服务供给的规模和比重。建立有效的执行、监控和公共服务领域绩效评估机制，推进公共服务供给绩效评估，切实掌握供给数量、覆盖范围、均等程度和供给效率等方面的供给绩效。削减一般经营性支出以及对生产者的补贴支出，增加公共支出的公开、公正和透明度，以利于社会监督。

作者单位：湖南省湘潭市财政局

（责任编辑：邢荷生）

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Policy Study on Increasing Public Service Supply in Xiangtan City

Zhu Hongbing

The fifth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee proposed the new idea of sharing development,as the starting and ending points of building a moderate well-off society in China,The achievements of sharing development is the guidance of building the service-oriented government,and improving the public service supply is the important way and main measure to carry out and fulfill the new idea of sharing development.Finance,as the basis and important pillar of national governance,its important functions is to ensure equitable access to basic public services through efficient allocation of resources,so as to realize the sharing development of economy and society.The paper takes Xiangtan city as an example,from the perspective of public finance,studies and analyzes the existing problems of the city's public service supply at present that the supply scale is not enough,the expenditure structure is not optimal and the supply level is relative low,and their underlying reasons,and put forward some relevant countermeasures and suggestions to provide more and better public products and public services for the society.

Finance;Public Service Supply;Sharing Development

F812.0

A

2096-1391（2017）05-0132-07