治理能力现代化下公共财政预算改革之道

□詹国辉，张新文

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095）

治理能力现代化下公共财政预算改革之道

□詹国辉，张新文

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095）

随着国家治理能力现代化与市场体制改革的深入化，势必要求对公共财政预算的治理与改革。从原有模式到改革模式的嬗变是存在其内在关系，预算改革已成为推进国家治理能力现代化进程的重要一环。但须看到的是，由改革所随带的各方风险存在阻碍了当前国家治理能力现代化的进程。公共财政预算改革中的风险囊括了编制、执行、监督、立法、审批等。为此，通过相应的路径选择来规避公共财政预算改革的风险，有利于推动公共财政预算治理能力的现代化。

治理能力；现代化；公共财政预算；改革

1 问题的提出

“十二五”规划的顺利完成，公共财政预算改革正在不断推进财政治理能力的现代化。从传统的综合式预算转变到“全口径”模式管理；从专户管理转变到以国库集中收付制度再到基层的转移以及政府资产管理规范化等等。这些预算改革举措有力地增加和填补了国家预算改革的整体性和系统性。施行预算改革的整体性策略有助于预算外资金的回流；实现细碎“预算权”的集中化，同时亦弱化了传统以行政主导为主的预算模式。可见改革后我国财政预算管理过程已然从行政化控制走向了公共责任外部的政治控制阶段。总体而言公共财政预算改革在过去的“十二五”期间，改革成效还是凸显的，这也就为“十三五”规划的改革奠定了坚实的现实基础。当前改革已经进入深水区和攻坚期，社会经济发展面临着诸多重大变革。而国家治理能力现代化进程的不断推进，不断要求对经济发展模式、管理体制、民主与法治、社会民生发展进行结构性重塑和常态性整合。

基于此，在汲取“十二五”时期预算改革的经验基础上，如何深化我国公共财政预算的改革，以何种改革路径来保障经济、政治、社会、文化等体制的转型，亦能促进社会结构的良性变化，这将成为当前推动国家治理能力现代化所面临的现实问题。此外，预算改革虽有所成效，但未能有效解决公共财政预算体系内的深层次矛盾，所引致的风险仍旧凸显，而这亦将成为将来一段时间预算改革的整体性发展突破点。

2 预算改革在治理能力现代化进程中的重要性

公共财政预算作为一种政府对财政资金的统筹与管理的工具，是以“问题—解决”为导向来实现国家治理能力现代化的政治性命题。预算改革不仅关键性反映出政府在一段时间和范围所作出的活动以及指引性方向，实质上还体现出国家治理过程中如何有效配置公共资源［1］。因而，公共财政预算改革不仅仅表现为一种政治性活动，还意味着要依据政府部门的职能活动来合理安排以及对潜在目标的策略性推动与完成。一般意义来看，行动者会以预算过程中信息偏差而引致的不对称性来获取更多的财政资源，以图达成行动者在政治上的支持。对此，有学者认为公共财政预算改革是一项国家政治主题活动，而预算权力更是一项很重要的政治权力［2］。这也说明了公共财政预算从本质属性来看应当归属于政治性，客观着眼于政治资源外部利益的分配图景。

一旦将政治活动认同为代表国家力量的政府对各项政策偏好的冲突，就可将偏好冲突的斗争记录划等为预算，而在这个过程中有部分人或组织不得不交出的资源或利益，这就在公共财政预算中得以有效反映［3］。公共财政预算是国家政治生活的重要生存要素，资源和利益的多次分配都是建立在公共财政预算基础之上的。这种资源的权力性分配模式，公共财政预算始终贯通于政治生活的一体化环节。而政治生活客观体现出国家治理在基础性要素的再分配价值。推动公共财政预算改革是需要考量变革性的技术，亦应当在政治预算维度加以分析和考究。但是从中西方历次预算改革实践来看，公共财政预算改革尚未摒弃纯技术性的实践作法。预算改革都面临政治性的再次挑战，或者说是政治利益格局和政治秩序的重构。此中可从逆向维度来看，政治体制的改革推动了预算执行模式的革新，一旦不能积极有效影响到预算最终决定的政治过程，预算改革的结果也就难以辨别和实现。在这个过程中必须看到，政治体制改革未必能一蹴而就，其过程是一项浩大的长效过程，同时还要强调预算改革与政治改革的互动性匹配。而从中国的本土语境出发，国家治理能力现代化是当前最大的一项政治改革工程，因而如何以公共财政预算改革推动国家治理能力现代化的进程，这是当前预算改革的最大现实命题。

一方面，国家治理能力现代化决定公共财政预算改革的方向。公共财政预算是中央延伸至基层政府的财政支出优先权的集中体现，也是国家治理能力现代化进程的“自上而下”的实践载体。基于财政资源的稀缺有限性，必须准确而又客观地把握住公共财政预算改革中的两个核心问题——“谁（WHO）将拥有优先权”“什么活动（WHAT）将执行到何种程度”，而不是“预算收益如何（HOW）被最大化”。为此，作为集体行动的公共财政预算改革集合了行动者的异质性偏好，而最终预算改革效力又需要作出一致性的集体决定，因而预算改革的行动是比较艰难的。同时，预算改革还兼具了政治改革所必然涉及的多种行为要素，在改革的过程中就需要整合各种异质性偏好，以图达成最终政治行为的结果，诸如表决投票或政治授权，最终促成政治分歧得到有效解决。在这个过程中，预算改革就避免不了与政治改革相关联，一旦对现行预算过程表现出“非满意”的状态，预算改革有可能就会引发出对政治体制的非议，原因不仅仅局限于预算本身的过程，还在于公共财政预算仅仅是政治体制扭曲发展的样态。公共财政预算实质可以归属为以政治化程序来有效分配现有的财政资源，集中体现出个体性偏好在财政资源分配的优先性［4］。因此，倘若不转变政治程序与政治过程，预算管理和预算过程就无法做到革新性突破。

另一方面，公共财政预算改革是推动国家治理能力现代化的重要力量。国家治理能力现代化的实现必然要触及多方面的能力建设。而财政预算作为一种货币性政策工具，起到了公共资源在职能部门之间的“利益再分配”的功能，因而其自然成为国家治理能力现代化的有效性工具。侧面反映出公共财政预算的治理是政府及其职能部门依据财政预算来安排政务活动。因此，以预算改革和治理财政为突破点，国家治理的有效性是具有可行性的［5］。通过建构出公共财政预算制度推动政治体制的革新，实现公共财政对公民福利促动效应的有效发挥，而这种促动效应有赖于多项政策与有序性的制度安排。依托于财政预算改革势必能推动治理结构的进一步地转型与发展，从而助推了辖区内社会经济与生活的快速发展。

3 公共财政预算改革的风险

随着国家治理能力现代化进程的不断推进，各层级政府对公共财政预算改革的诉求就越发高涨，这也就意味着财政预算改革的成效在某种程度上要厘清出预算改革的风险所在。为此就需要合理地理顺公共财政预算改革过程中的风险，以图达成公共财政的治理能力现代化。

3.1 公共财政预算的编制风险

在当前财政预算改革过程中，各层级政府的财政预算编制较为粗糙，使得后期预算管理非明晰化。依据国家相关规定，要求依照《预算法》进行财政部门安排和编制预算。

但是从实践反馈结果来看，从纵向维度而言，自上而下的县市级财政部门以及偏远西部区域对预算编制的相关法律政策条文是非明晰的。而从横向维度来认知，部分财政部门对本预算单位的人力资源、财政资产、以及财政业务活动等自身预算获知的信息尚未了解透彻。此外，在对公共财政预算改革过程中，尽管预算改革项目有所细化，科目负责人也未必做到什么项目与预算编制工作的相互匹配性。至此，公共财政预算改革中的偏差做法引发了编制风险，致使后期的财政预算执行出现偏差性的差距，同时也造成了各层级政府财政经费的滥用与浪费。一旦预算编制过程中出现风险，职能部门的业务活动就难以有效运转和效能性发挥。这种恶性效果势必会促发下层级政府财政改革的非良性竞争，亦无法抑制固有财政预算编制的几何基数的递增态势［6］。因而在传统财政预算编制模式下，各个单位基于自我单位预算利益的保护网，通过合理安排结余预算，甚至在一部分地方依然采取传统粗放式的预算安排方法，比如“大致部门预算估算进行简单的加权平均、最终以人为性的硬性包干”的方式来编制部门预算。这种编制方式简单易于行动，却往往导致了各个部门之间的预算不均衡分配。此外，地方政府以及同层级财政部门在编制预算时，往往不是采取定量预测的方法，而是基于编制部门的行政命令方式进行编制。这种具有行政性色彩的决定式编制方式未能客观有效地预测出实践所需的预算经费的配给，最终致使了财政预算的进一步滥用。

3.2 公共财政预算的执行风险

面对着财政预算改革，关键环节在于有效执行预算。而对于预算执行而言，关乎到执行风险的内在要求，一是执行的刚度不够。当财政预算编制通过后，预算开始生效，即财政预算在法律上兼具了可执行性。

而在实际境况下，对政府部门的财政预算的相关法律法规的不健全，引致了预算执行的合理与合法性的再考究。亦或由于前期预算编制过程中所存在的粗放式方式，使得预算执行的非流畅性。再加之执行人员在基于自主性心理的驱动下未能从个体切身做到严格执行，最终引致了公共财政预算的“肆意性执行（Arbitrary Execution）”。由此，出现这种随性执行易造成某些部门与单位在预算执行过程中的权力寻租（Power Rent）现象。由于现行财政预算管理制度的缺陷，使得预算管理处于滞后，因而无法拨付足够资金给预算经费使用的单位。一旦所使用的经费不足以将内部转换到外部流转，后果是诱发了单位化和部门化的财政预算小金库的产生。

此外，公共财政预算改革过程中现行预算执行体制的缺陷增加了预算执行的风险。自1994年的分税制改革以来，预算执行和后期监督等职能的分工边界模糊，使得编制权、执行权以及后期监督权等集聚于财政预算的拨款部门，并滋生出“本位”的思想。与此同时，作为预算经费的主管部门在“本位思想”以及官僚体制的固有缺陷，基于集体利益的部门化和部门利益个体化的冲击，这种自利性追逐预算资金的态势会愈发明显。一旦这种恶性态势发展成常态化，部门主管的个人权威在执行过程中会激起其行为的肆意，最终结果势必会加剧了预算执行的风险机率。

3.3 公共财政预算监督风险

基于中国政治体制的特殊性，对公共财政预算施行监督职责的行为主体主要集中在同一层级的人民代表。而人民代表大会制度的非有效性进一步地削弱了监督效力。在此要说明的是，人大制度的“非有效性”，客观呈现出人大制度的“有名无实”和人大代表的“无作为”。具体说来，一是可监督的实效性不强。由于现行各层级人民代表大会的召开时间长短不一，全国人代会一般在10-13天，省、市、县层级人代会分别为7-8、4-6、2-3天，而这么短时间内各项议程任务比较繁重，财政预算议案提交于人代会的报告又过于粗糙，经不起科学性审计，比如在办公用品预算上并未对预算项目作出明晰化分析，款、项以及目等多层级指标数据的不明朗，最终的后果是“内行不敏、外行只能鼓掌”。足以反映出人大代表未能对预算草案进行科学性审查与监督，只留于形式的外部监督。二是外部约束力的弱化。外部大环境的不确定性以及复杂性，导致了国家政策、社会经济发展以及财政预算的非均衡性匹配，使得预算执行的监督有所障碍。此外，财政预算管理本身工作中心与政府执行任务的重叠性以及非有效匹配性，进一步地加剧了预算执行监督的非有效性。另一层面，预算经费在执行过程未能合理落实到具体的单位与部门以及所要标的的项目，亦能增加人为的隐性分配（Implicit Allocation）或是二次分配的发生几率，致使对预算编制执行非有效的约束与监督。

3.4 公共财政预算的立法风险

公共财政预算的编制、执行与监督都有赖于《预算法》的保障，核心在于预算的编制权、执行权以及监督权的再保障制度基点，同时确立了多方预算管理的行动者（职能部门、行政机关以及预算参与者）之间预算权力的再分配关系。我国《预算法》是在1995年正式颁布实施的，而在1992年之后才开始推动市场经济体制的改革，因而《预算法》无法避免不附带着“计划经济”的色彩。1994年分税制改革启动伊始，中央与地方财权与事权尚未理顺。因而《预算法》的颁布未能摆脱固有体制的影响，新形势下又未能做到革新，仍处于探索阶段中，直到2014年才出台《预算法》的修订法案。

现行《预算法》以及修订法案尽管在诸多方面作出了新调整，仍与预算管理有着诸多差异，具体说来：一是未能在现实立法层面做到预算改革的真实反映。预算改革多数时间是在现行行政力量与体制下推动完成，多数情况是以行政部门预算规章得以呈现，未能从全局场域上做到一体化的重构与革新。之所以会发生上述状况，原因在于通过现行人大制度以及其常委会的审查的法律要比以行政手段推动的法律法规的时间更长，流程更繁琐，最终效力仍然有待商榷。二是部分内容和条款已经与现实脱节。现行《预算法》以及《实施条例》中是以“列举法”的方式来明确和廓清各层级政府的收支范围和预算权限，其后果是现行核算的预算收支未能做到系统涵盖出政府收支，遗留出部分部门的预算空间。此外，在对现行政府的职能部门收支分类和具体划分带有计划经济体制的浓重色彩，不利于预算管理制度的转型与发展［7］。三是规定时间与实际审批时间存在错位现象，尚未做到对预算的有效保障。预算法所规定的是以公历年份的自然状态的一整年为期限时间（公历1月1日起至12月31日止），但是基于中国具体国情和特色性的人民代表大会制度，使得对预算法案主要集中在两会时间（一般在3月份）来集中审议预算报告。政府的预算报告直到两会召开后的4月份才具备法律效力。从这个过程中可以看出，每年的1-3月份会出现预算执行的“无效力期”，但是政府的财政支出是持续性过程，亦能反映出1-3月份的预算执行未能在合法授权境况下得以执行和监督。以上实践做法有悖于作为《预算法》所应有的严肃性，更为重要的是对预算的执行和监督未能做到有效性的发挥。

3.5 人民代表大会对公共财政预算的审批风险

一般意义上，对公共财政预算执行监督、审议、审批权，行为主体主要是同层级的人代会（全国、省、市、县）。为此，人大审批公共财政预算的合理与合法性客观表现为人大制度的充足性与健全性。一旦现行同层级人大制度出现制度性缺陷，公共财政预算的审批风险必然会凸显。具体呈现为：其一，人大代表中各种身份的非均衡构成，尤其是政府官员身份的人大代表占了相当的比例。以全国人大代表为例，比较第五届人大代表到第十一届人大代表的构成变化趋势，见表1。而从第十二届全国人大代表构成来看，来自一线的工人、农民代表401名，占代表总数的13.42%，其中农民工代表数量大幅增加；专业技术人员代表610名，占代表总数的20.42%，提高了1.2个百分点；党政领导干部代表1 042名，占代表总数的34.88%。政府官员作为财政预算执行的行为者，一旦参与了预算审议与审批工作，难免会因政治利益博弈而促成引致了预算审批的有失公允，最终造成了财政预算审批的非有效性。其二，尽管人大代表中有财经审计的专业人士或是人大财经委的代表，多数人员是兼职代表，故其从事专业审计和财政预算分析的精力比较有限，再加上人大代表与选区真实民众的“距离悖论”，都在一定程度上造成了人大审批财政预算报告的“流于形式”。其三，审查财政预算报告的时间段较短。财政预算报告的审查时间段主要集中在人大常委会开会前的一个月以及会议期间。从上文可知，全国人大会议以及省市县层级的人大会议时长呈现出递减趋势。会议时间短，审查任务重、人大议程繁忙等不确定性因素引致了对财政预算报告和审查安排的低效性，势必难以做到审查工作的科学性与合理性。其四，人大会与对财政预算报告以及草案的最终审批模式的非科学性。现行各层级人大会议对财政预算报告的最终审批主要是采取“一次性集体表决模式”，即为一次性全部代表表决总预算和分预算。而在此种表决模式下，一旦表决为赞成票，这是对全局性预算方案的赞同，同时也就囊括了非合理性预算，增加了对财政预算的偏差性审批的发生概率，加剧了审批风险。

表1：五届人大（1978年）到十一届人大全国人大代表的身份构成（%）［8］

4 公共财政预算改革风险的规避路径

上文对公共财政预算改革过程所出现的风险进行了梳理，为此就需要相应提出路径选择来规避风险，实现预算改革的治理能力现代化的最终目标。

4.1健全当前的公共财政预算编制工作

推动公共财政预算的治理现代化，必须积极促成财政预算编制方法的革新，最佳举措是推动和实行部门化预算编制工作组。与传统编制模式相比，部门化预算编制模式更能起到有效监督的功效。对此，如何有效健全公共财政的部门化预算编制模式，具体举措在于：一是合理规划预算编制时间进而促成编制时间得以提前，有利于为后期预算监督服务。二是整合现行预算管理的编制，使得预算在一个部门只存在一种预算方案，实现一一对应的单向度编制。三是传统编制模式是以“自上而下”的“拉动”预算编制工作的进行，改革为从底层预算自下而上的推动编制，进而逐级地按照预算额度，顺次增加汇总总额。四是当预算编制完成之后就可以“整合性批复”预算方式，集中由预算司和纵向直属职能部门来批复。

与此同时，革新固有预算编制方式（以基数年的基准数值加增长额），推动从中央到地方的预算编制方式，实现预算改革的治理能力现代化目标。在此之中，关键是施行“零基预算”的编制模式。具体落实到部门，要将部门的收入预算纳入到其中，依据所属辖区的经济发展状况，进而依次按照收入类别来逐项进行预算核定。这种预算核定关键要落实到具体的项目与部门单位之中，进而按照项目用途以及资金流转的方向来合理编制预算支出，对项目预算与部门预算进行类别性核定与分类，再汇总预算总额而成最终预算编制结果。此外，要调动多方力量以此来拓宽必要性预算的编制外围面积，以施行综合性公共财政预算并有效改进预算编制的环节。

4.2 强化公共财政预算的监督和效能监察力度

强化对财政预算的内外部监督与监察效力，以此来保障预算改革的高效廉洁的常态化。换而言之，寻求监督方式来评价各层级政府在预算改革中发挥得如何。政府内部以及外部监督的传统方式主要是集中为预算执行流程的监督，而忽视了预算改革链条的“首尾部分”。为此就需要依据“权责一致（Match Power with Responsibilities）”的特质，重塑传统的问责与绩效考评机制，使得更好延伸到前期的预算决策流程之中，最终促成绩效考评与问责机制长效性地存在于财政预算的整体性流程（决策、执行、监督）中。基于预算改革的整体性流程与环节的特殊性以及个体性，针对细化的分流程要凸显问责与绩效考评的专业性以及多元化，以图实现问责与绩效考评的最优成效。在预算改革相关的部门，积极推动问责与绩效考评的整合性治理机制，来发挥出这两者对预算改革实践指引的导向作用，以及外部的激励约束作用。

另外，要提升监督和监察的效力，势必离不开预算审查机制的施行。一旦预算审查监督机制进一步地得以落实和发挥，能在最大程度上保障预算改革与国家财政治理的现代化。但是必须明确一点，公共财政预算审查监督机制的建立要与中国特色社会主义市场经济体制相互匹配与内嵌性的适应。同时，不因系统内部行政领导权威而弱化了领导下属的同体问责机制，从而有效发挥出行政问责在预算改革审查的后续性效力发挥。这种监督与问责的主体不能仅仅依赖政府系统内部专属监督机构，应增加多元化监督主体以及外部力量，包括人大、民主党派、审计部门、新闻媒体以及广大的社会公众，保证问责的可行能力，让监督得以有效性发挥［9］。在政府系统内部存在诸多行为主体，其中整体性问责与绩效评估是必不可少的，而且这种问责与评估是通过全局场域为内在区域化整合配套措施，来优化与重塑现行流程与环节，最终建立起良性化监督的循环渐进方式。

4.3 以法律形式重构预算分配权

国家治理能力现代化必然以法治为基础，实现法治最根本的要求在于确立和保障交易各方相关者的权利与义务之间的关系，亦能有效保障产权的明晰，以及避免公权的“肆意而为”。尽管《预算法》在1995年就颁布实施了，随着社会与经济发展的裂变，在2004年才被提上全国人大的立法规划之中，此后10年修订争议不断，《预算法》的修订最终直到2014年8月31日才得以在全国人大审议通过。这么长时间的间隔才被提上日程，修订工作遭遇到了多方力量的博弈和阻碍。之所以遭遇了上述境况，原因在于《预算法》是一种通过设计预算工作的程序与规则，或是以法的手段来确立和明确各层级的预算参与者在对公共资源和其分配过程中的角色与作用分析，从而保障了各方资源博弈的规范作用，最终使得各方参与者之间能形成清晰明朗的权责有效分配图景。基于上述分析，具体举措在于：一是有效衔接和整合《预算法》与其他经济法的冲突条款。预算管理过程涉及多部门的预算，必然不仅仅局限于预算法的法规辖区范围之中，同时还包括了部门法（农业法、教育、民商法以及经济法等），故需要对《预算法》进一步地调整与修正。二是推动具体法律条文的修订，以此确立对预算权的重构（预算审查权、编制权、修正权以及调节权），整合现行预算权的分配架构，最终做到各层级政府部门、预算支出管理的权限明晰以及责任细化。一方面，要确保同层级的人大以及常委会在预算管理和监督过程中主导作用的发挥，保障了人大以及相关审查部门对预算支出的管理享有审查权，并且要积极推进预算审批在范围上的拓展，最终促成审查的整体性与全局性［10］。另一方面，推动部门化预算改革项目，有效控制和监督权限，以此来确认财政部门在此之中的预算管理责任，同时亦需要明晰行政部门在预算编制和执行工作的主体责任，进而强化其作为主体的信息优势，最终保障了职能部门的再需要。

4.4 合理控制人大对公共财政预算的审批权

公共财政预算改革的推进，核心主体必然少不了人民代表大会制度以及代表的作用发挥。实现财政预算治理能力的现代化，势必需要合理又合法地控制人大对预算的审批权。一是要增加人大代表专职化和专业化的比例。一旦人大代表专职化，必然有充足时间和精力来审查与监督公共财政预算方案，有利于财政预算改革的良性化运转［11］。另外，增加专业化比例可以增强对预算审查的专业性考量，最终确保不会发生“国家利益部门化、部门利益的个人化”。二是拓展和深化人大财经委的审查水平与权限范围，将人大代表中的财经专业技术人员吸纳到人大财经委队伍中，有效深化对预算的审查水平。与此同时要取消财经委内部兼职代表，增加专职化代表的名额，确保人大财经委的专业水平。基于财经委中专业化人员结构调整后，要突破现行预算的“集体一次性”表决模式，改为“两步走”的表决模式，即第一步在人大财经委内部专业化代表进行集体表决，第二步是将财经委表决后的预算方案提交到全体代表大会进行集体审议。三是延长人代会召开前的审查期限。现行预算审查模式，一般是在人民代表大会召开前的一个月提交预算草案，再将草案递送代表审查。因而以延长审查期限时间来增加代表对预算方案的系统了解和审查，从而改变传统模式的时效性短的弊端，以确保人大代表有较长时间来了解和审查预算草案，力图做到对公共财政预算的审批的合理化和合法化。

5 结语与反思

以上分析表明，推动预算改革不仅仅是财政技术性问题，更为重要的是要将预算改革纳入到国家治理体系之中。这就要求预算改革要与政治、文化、社会等体制改革相互内嵌，实现整体性的转型。为此，肯定了公共财政预算改革在推动国家治理能力现代化进程中扮演着重要角色，力图梳理出预算改革过程所凸显出的诸多风险偏差，以期对公共财政预算管理体系施行全面深化改革，从而保障了预算改革的稳步进行。仅仅认识和关注到过往改革中所存在的渐进性是不足的，建构出风险规避路径来确保预算改革的深入化，最终促成国家治理能力的现代化的目标实现。

而对于国家治理而言，推进治理能力现代化本身即为一项十分复杂的过程，而真正推进现代化治理的有效性离不开财政的基础性保障，以制度化的预算来实现国家治理的和谐与有序化。由此可以看出，如何建构出一种稳定又合理的财政预算的制度安排是实现国家治理现代化和常态化的基本前提。同时，以制度视角来剖析国家治理现代化过程，即细化为人、财、物等各项制度的不断革新与创新的动态性发展过程。最为核心节点即为“财”，以“预算”支出来集中体现国家治理的财政整合效应，也在客观维度上保障了国家治理体系的常态化发展。

面对着国家治理能力现代化的顶层设计要求，以财政预算改革为节点的大转型，公共财政预算改革必然是需要顺应当前治理的新要求，以多中心主体为治理取向，确保国家治理现代化的公共性和软约束的强力发挥［12］。诚然，当前预算改革与外部发展实践有着中国特色性轨迹，外部环境的多变性与不确定性，这就要求在国家治理能力现代化的推动进程下反思预算改革的“本土化语境”。面对后现代性的公共管理与公共预算的解构，都在客观维度上要求预算改革多重属性的发挥。同时，社会结构转型中的“行动者——资源——制度”与中国传统的政治与文化相结合，从而重塑自我的改革样态。与此同时，积极推动公共财政预算改革势必会面临着诸多风险，各层级政府应以实践为基准，考量文化与社会的现实差异，充分发挥出民主在公共财政预算改革的主导作用，而民主的发挥有赖于人民代表大会制度的健全，真正做到对公共财政预算“软约束”的有效发挥，建构出预算主动性政府，推动国家治理和治理能力现代化。

［1］马骏.中国公共预算改革［M］.北京：中央编译出版社，2005:26-27.

［2］黄新华，赵瑶.政治过程与预算改革［J］.财经问题研究，2014（12）:72-78.

［3］阿伦·威尔达夫斯基，内奥米·凯顿.预算过程中的新政治学［M］.邓淑莲，魏陆，译.上海：上海财经大学出版社，2006:327-329.

［4］RoyT.Meyers.IsThereAKeytoThe Normative Budgeting Lock?［J］.Policy Sciences. 1996（3）

［5］扩大内需的财税政策研究课题组，冯静.我国公共预算管理的现状及其改革［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2011（03）:46-51.

［6］叶娟丽.论中国公共预算研究的方法论自觉［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2011（05）:34-42.

［7］米歇尔·布维耶，黄严.黄金法则:通向公共预算平衡及削减公共债务的法律之路?［J］.公共行政评论，2011（06）:103-115.

［8］史卫民，等.中国选举进展报告（2009）［M］.北京：中国社会科学出版社，2009：421-422.

［9］白锐，洪启民.中国公共预算研究评估（2005-2010）［J］.中国行政管理，2012（04）:100-103.

［10］魏陆.加强我国公共预算监督研究：把政府关进公共预算“笼子”里［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2012（04）:30-38.

［11］詹国辉，张新文.转型期公共服务的志愿性供给：一个新的解释框架［J］.湖北社会科学，2016（03）: 35-42.

［12］马蔡琛，赵灿.公共预算遵从的行为经济学分析：基于前景理论的考察［J］.河北学刊，2013（04）:127-130.

责任编辑 许巍

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.022

F810.3

A

1004-0544（2017）03-0124-06

国家社会科学基金项目（14BGL150）；江苏省高校重点社科项目（2015ZDIXM012）；江苏省2016年度普通高校研究生科研创新计划项目（KYLX16_1002）。

詹国辉（1989-），男，江西婺源人，南京农业大学公共管理学院博士生；张新文(1971-)，男，土家族，湖南张家界人，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师。