建立责权明确的国家与地方金融监管体系

□陈欣烨

（中共天津市委党校经济学教研部，天津 300070）

建立责权明确的国家与地方金融监管体系

□陈欣烨

（中共天津市委党校经济学教研部，天津 300070）

目前，我国的金融监管体系是以“一行三会”的国家金融监管体系为核心的监管体系。但是随着金融结构的变化、金融创新的增加，地方性的新型金融机构不断涌现，国家下放了一些金融监管权力于地方，各地方政府金融监管部门具有小额贷款公司、融资性担保公司和股权私募基金等准金融机构①准金融机构，是相对于“金融机构”的一个概念，“金融机构”是法律上的概念，目前还没有明确的关于“准金融机构”在法律和监管规则方面的界定，但在实践中，准金融机构与传统金融机构在很多方面存在较为明显的区别，准金融机构有以下基本特点：经营业务具有金融性质，体现了金融上的创新；规模一般较小，涉众面相对较窄，一般不会产生系统性风险；监管体制特殊，不受人民银行、银监会、证监会、保监会直接监管，而是下放到地方政府监管或缺乏监管；事实上，在金融领域存在很多具有上述特点的机构，但大部分已经由一行三会监管（如金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司等）。在此，本文采用监管标准定义准金融机构，即将准金融机构定义为在某地注册并不超出该地域范围内从事金融活动，但是并未获得金融许可证，非由国家金融监管部门直接监管（即非“一行三会”监管），而是由地方政府监管或缺乏监管的企业。根据定义，目前可被称作准金融机构的企业包括，小额贷款公司、融资担保公司、典当行、股权投资基金这四大类型的机构。的准入审批和金融监管职能。一定的监管权利必须与必要的监管能力配合，各地为适应地方金融监管要求，各省级政府都设立地方性金融局或金融办，执行监管职能。事实上的国家和地方两级金融监管体系已经形成。但目前的两级监管体系中存在着监管权利界定模糊，监管责任不明确等问题，因此有必要建立责权明确的国家与地方金融监管体系，以便形成国家与地方之间协同监管关系。

责权明确；国家金融监管体系；地方金融监管体系

1 我国金融监管体系构成

1.1 依法建立的国家金融监管体系

依照《中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《证券法》《保险法》法律的规定，历经60余年，按照分业经营的理念，我国已经建立了覆盖银行、保险、证券三个金融系统的分业监管体系，并在实践中不断完善。我国的国家金融监管体系也经常被称为“一行三会”监管体系。

国家金融监管体系的主要内容（如表1），包括监管对象、派驻机构以及监管目标等，也体现出国家金融监管体系的监管覆盖。

1.2 缺少法律依据的“地方金融监管体系”

近年来，地方性②地方性：主要是指金融机构的注册地点、从事经营活动的地域范围、服务对象以及可能对应的监管主体。金融机构③地方性准金融机构要求其在上述几个方面的所属地域存在一致性，即某机构在某地注册并在该地域范围内开展经营活动，其所服务的对象为当地企业、个人，现在（或未来）需接受当地政府部门的监管。不断发展壮大，包括小额贷款公司、股权私募基金、融资担保公司等新型金融业态在机构数量、资产规模等方面都呈现快速增长态势。以小额贷款公司为例，根据央行此前发布的数据，截至2016年第三季度，全国共有小额贷款公司8 741家，贷款余额9 293亿元人民币，前三季度人民币贷款减少111亿元，但是小额贷款公司曾经历过一段快速发展期，其总数由2008年的不足500家，到2013年底激增至7 839家，只用了短短5年时间。

表1：国家金融监管体系的主要内容

1.3 缺少法律依据的“地方金融监管体系”

对于这类地方性准金融机构的监管，地方金融监管部门行使监管权力是建立在国家颁布的关于各类机构的执业规则中赋予的地方金融监管的权利。如对小额贷款公司的监管，在人民银行的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（2008.5）中，指明小额贷款公司由地方政府监管。关于股权私募、融资担保公司和融资租赁公司等机构的监管责任确定，存在相关的制度中，而这些制度都处于政府规制的层面，没有上升到法律的高度。相对于国家监管权利的基础——明确法律规定，地方金融监管权利还不具备明确的法律依据。

目前的地方金融监管体系主要依托于各地方的政府金融办，负责监管小额贷款公司、股权私募机构、融资租赁公司等机构。到目前为止，全国各省、直辖市、自治区政府均已建立了金融办公室，并且辐射到市、县级政府部门，事实上的地方金融监管体系已经确立。

2 制度模糊的两级监管体系存在的问题

2.1 监管制度缺乏统筹设计

相对于全国范围内一致的国家监管体系，地方金融监管体系的建设缺乏统筹设计。主要表现为以下两个方面：

2.1．1 各地的金融监管权利不集中。存在着监管权利以地方金融办为主，包含地方发改委、地方工商局等部门共同承担的局面。如天津市政府金融办主要监管小额贷款公司、融资租赁公司，但是对于股权私募机构的监管则由发改委承担。分散的地方金融监管权利，不利于监管责任的确定，以及监管能力的建设和监管合力的形成。

2．1.2 监管制度分散。关于各类地方性金融机构的监管制度，均是分别颁布，这与新型金融业态出现的过程有关，即不同时期呈现出不同的金融业态的生长。但是，随着具有相同性质地方性金融机构形成规模，并具有一致的影响效果以后，应该出台针对这类金融机构的一致性监管政策。

2.2 国家与地方金融监管权利不明确

2.2.1 金融风险的处置责任不明确。近年来，全国各地发生了若干起地方金融风险事件，如广州的“华鼎案”、天津的股权私募机构非法融资案、浙江民间非法集资案等。对于这类事件的处置，存在着地方金融监管部门与国家以及监管机构相互推诿、地方政府承担过多处置责任等现象。即在发生风险时，危机的救助责任应该由国家一级监管部门承担，还是由地方金融监管部门承担。由于缺乏相关的制度安排，也就导致了危机发生后的责任归属难以确定。

2．2.2 监管空白。在目前权力较为集中的金融监管体系下，大部分的监管权力集中于“一行三会”体系内，地方金融监管体系的监管权力并不明确，尤其在金融领域出现新型的金融产品、工具时，金融监管的覆盖更显得捉襟见肘，比如在全国各地大量涌现的民间融资形式，以及现在较为活跃的“余额宝”等理财产品，他们都对既有的监管体系提出了挑战。

另外，国家集权下的金融监管体系不利于调动地方积极性。例如市、县两级的证券机构和保险机构由于缺乏监管机构而需要当地政府加以支持，但由于权力集中于国家监管体系，各级地方政府没有参与监管积极性，基本不愿承担监管责任，形成部分地区部分行业的监管空白。

2.3 地方金融监管体系的权责不明晰

2.3.1 职能复合的地方金融办。全国大部分的地方金融监管权利存在于地方金融办这一机构当中。而金融办的设立初衷是议事协调机构，及协调一行三会与地方金融机构之间的关系。后来，随着小额贷款公司等机构监管权利的下放，地方金融办又承担对这类机构的监管。此外，很多地方政府将促进地方金融产业发展的职能赋予了地方金融办，并需要其为地方政府融资提供便利。多重职能的地方金融办势必造成地方金融监管效力不足、监管能力缺乏的问题。

2.3.2 地方金融监管主体不明确。地方金融监管经常分散于较多的监管主体中，如金融办、工商局、发改委等，而且各地区之间分管方式存在较大差异。分散的监管主体会导致监管能力分散，监管效力的下降，增加不同部门之间信息沟通成本。另外，国家与地方金融监管权力的分配过程是一个动态调整的过程，由于金融结构的变化，新型金融机构与金融创新不断涌现，对新型金融机构与金融创新业务性质与风险性质的识别过程，也是国家和地方监管部门对于权力边界确定的过程，缺乏明确地方监管主体，不利于国家在下放监管权力时找到合适的承接部门。

2.3.3 地方金融监管部门监管能力严重不足。相对于国家监管部门，地方金融监管部门的人员大都是从政府内部或其他部门转入的，缺少金融监管的经验和背景。而且，地方政府在推进金融监管体系建设与金融发展之间，经常更侧重金融发展，有关金融监管的机构设置和人员安排相对不足。金融行业是高风险行业，监管能力不足会导致事实上的监管空白，被监管机构会利用这一缺陷，展开监管套利，扩大经营风险，提高杠杆率，甚至违规经营。地方金融监管的不足为地方性金融风险形成埋下隐患。

3 在权责一致的基础上界定国家与地方金融监管边界

确定金融监管边界的关键是确定国家与地方在金融监管上的权力与责任。

3.1 关于监管边界界定的原则

就目前的情况来看，应该以既有的权力分配格局界定国家与地方的金融监管权，同时，在建立权责一致的原则基础上，明确国家与地方在金融监管方面的责任。

所谓权责一致原则，是指在一个组织中的管理者所拥有的权力应当与其所承担的责任相适应的准则。对于具有风险属性的金融机构或准金融机构，对其监管的权力应该与处置其可能产生的风险责任相对应，例如全国性的大型银行，其风险的传导范围可以扩展至全国范围，因此其对应的监管部门除具有监管的权力外，还应该负有防范和化解此类机构的风险在全国范围内蔓延的责任；相比之下，风险传导范围可以限定在一定区域范围内的金融机构，尤其是准金融机构，其对应的监管部门除具有监管的权力外，还应该负有防范和化解此类机构的风险在该区域内蔓延的责任。

3.2 明确国家与地方金融监管地位

对关于监管地位，要以国家金融监管体系为主，地方金融监管作为补充。地方金融监管不能超越国家金融监管的范畴；国家金融监管机构与相关全国性立法机构，有权制定全国统一的管理地方性金融机构的法律、法规和规章，明确合法民间金融与违法犯罪民间金融的判断标准，任何地方政权和金融监管机构不得制定与国家法律法规相违背的地方规定和政策，以保证全国法令的统一；地方金融监管机构的监管对象应该为地方性准金融机构；国家金融监管机构在其职权范围内，有权对地方金融监管机构和地方民间金融行为实施日常监管，地方监管机构和民间金融机构必须予以配合；国家监管机构应有权提出对地方监管机构的处罚意见，交地方政府处罚；同时，地方金融监管部门要与国家金融监管部门加强信息沟通，为国家金融监管的派驻机构提供监管帮助。

3.3 国家与地方金融监管边界界定的依据

国家与地方金融监管边界界定的依据，即金融风险传导的能力、范围，以及是否涉及公众利益来划分。

3.3.1 是否在全国范围内产生风险传导。对于能够形成全国范围的风险传导能力的金融风险，并能够引发系统性风险的金融机构和金融行为，应有国家一级执行监管。而对于风险传导范围只在地方局部产生，并可以控制在一定地域范围内的金融风险，应交由地方监管。

对于在全国范围内开展业务的金融机构，必须有国家监管部门监管。对于跨区域的金融机构，由于能够产生较大范围的系统性风险，也应有国家监管。而对于限制经营区域的地方性金融机构，如小额贷款公司、融资担保公司等，应由注册地的地方政府相关监管部门监管。

3.3.2 是否涉及公众利益。对于涉及到社会公众利益，特别是小投资者利益的所有金融活动必须集中在国家一级监管部门，实行严格监管；而对于只涉及能自我控制风险的少数人的金融机构和金融活动，应由地方政府监管。

4 完善国家与地方金融监管体系建设建议

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。

改革的方向将朝着逐步明确中央与地方金融监管权力边界的方向发展，地方金融监管权力或将逐步下放到地方政府，并在制度和法规上得以确立。因此与之相对应的地方金融监管责任也会更加明确，即有效防范和处置地方金融风险。为此地方政府需逐步建设和完善地方金融监管体系与机制，为满足当前和未来金融监管需要作好准备。

4.1 制定地方金融监管法律

按照上述国家与地方金融监管边界的划分，国家应该注重控制全国范围内的风险，以及保护公众的利益和中小投资者的利益。在此基础上，通过立法程序，明确地方政府的金融监管权利与责任，形成全国一致的监管原则。即地方政府应该承担地方性准金融机构的监管，以及本辖区民间金融形式的监管。完善公众利益保护法，对于违反公众利益和中小投资者利益的事件，无论是地方性的还是全国性的，都应由国家监管机构处置。

4.2 地方金融监管体系设计

4.2.1 设立独立监管职能的地方金融监管部门。将目前存在于金融办的促进地区金融发展、融资等职能全部剥离，突出监管职能。目的是使监管权利独立于金融发展与融资职能，使具有监管权利的部门可以更加独立地行使监管权力，不受或者较少地受到地方经济发展目标的影响。

4.2.2 设立由省级金融办领导的垂直型地方金融监管。目前除各省级地方政府建立的金融办公室，同时在所辖的市县级政府也设立了金融办，而且对其所在地的金融机构的日常监管和风险监管交由市县一级政府。而市县一级监管能力相比于省级政府更为不力，交由市县一级政府监管必然带来巨大的风险隐患。

因此，必须将监管权利上收，统一由省级监管部门管理，并在各市区县设立垂直的地方金融监管机构。

4.2.3 集中地方金融监管职能。将目前分散于地方发改委、经信委、国资委等部门的对于股权私募机构、融资担保公司等的监管权利整合，统一交由地方金融办或者专注于地方金融监管职责的“地方金融监管局”监管。即改变目前多头监管的模式，将金融属性相似的金融机构，统一由一个部门监管，有利于地方金融监管能力的建设和监管空白的消除。

4.2.4 实行功能性监管。在集中监管的基础上，由金融办或者“金融监管局”对所监管的对象实行功能性监管。小额贷款公司、股权私募机构等地方性准金融机构在业务性质上存在一定的差异，但是在金融功能的角度，这些机构之间存在着基本功能的连续性和一致性；并且地方金融形式多样化和多变性特点，金融创新更为普遍，因此，相对于“一行三会”的分业监管，地方金融监管更适用于功能性监管的方法。

4.2.5 明确地方金融监管的责任与权力。地方金融办或者“金融监管局”是地方金融监管部门，作为专业性的监管部门，体现该部门具有金融监管的权利，包括地方性金融机构的准入权利、风险监管的权利等；在权责一致的基础上，地方金融办还需承担与该权力相对应的责任，即有效控制辖区内的地方性准金融机构和金融行为的地区性和系统性风险，在风险发生后，应采取积极措施减少风险的传播范围，降低风险的传播能力。

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［2］巴曙松.金融监管框架的演变趋势与商业银行的发展空间［J］.当代财经，2004（01）.

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责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.017

F832.1

A

1004-0544（2017）03-0097-05

陈欣烨（1974－），女，辽宁锦州人，中共天津市委党校经济学教研部副教授。