基础设施公私合作（PPP）模式的税收激励研究

□戈岐明，孔繁成

（1.新疆财经大学金融学院，新疆乌鲁木齐 830012；2.天津师范大学经济学院，天津 300387）

基础设施公私合作（PPP）模式的税收激励研究

□戈岐明1，孔繁成2

（1.新疆财经大学金融学院，新疆乌鲁木齐 830012；2.天津师范大学经济学院，天津 300387）

公私合作（PPP）是国际上流行的基础设施供给模式，税收激励安排则是影响公私合作模式的最重要因素之一。从理论上讲，当政府降低私人投资者参与PPP项目的税负时，投资者的投资期望将得到提升。发达国家运作PPP历时较长、经验丰富，其PPP项目的税收激励措施值得我国借鉴。要有效激励民间资本参与PPP项目，我国应完善PPP模式的税收激励机制。首先，应厘清PPP项目的边界；其次，应尽快出台PPP的专门税收法规；最后，针对PPP项目的不同环节和要素，制定相应的税收激励安排。

基础设施；公私合作；税收激励

PPP（Public-Private Partnership）即通过政府与社会资本合作向社会提供公共物品的一种模式（G. Peirson，P.Mcbride，2005）。在该模式下，政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成相互合作关系。对企业来讲，它往往能享受到政府提供的税收优惠政策，从而使得其纳税负担减轻。对政府而言，它能够以较低的成本和风险提供公共产品和服务。PPP模式通过扩大投资能力、合理分配风险等方式，最大化了基础设施的提供效率（Vinod N.Sambrani，2014）［1］。由此来看，它是一种政府与企业之间资源与收益共享、责任与风险共担的合作伙伴关系，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。

目前，PPP已经成为国际上比较流行的基础设施供给模式。据悉，法国75%的城市交通、75%的饮用水供应、75%的电力供应、80%的家庭垃圾处理、90%的城市采暖、65%的煤气供应、60%的停车管理都委托给了私营企业［2］。长期以来，法国政府一直试图探讨出台PPP模式运行要求和程序的法律法规。为提高PPP模式的效率及其规范性，2004年10月法国财政部出台了《“公共与私营伙伴关系（PPP）合同”实用指南》。英国也是较早推广PPP模式的国家，在1997年就出台了有关PPP的政策。在英国，PPP模式被广泛应用到交通、监狱、医疗和教育甚至国防建设领域。英国PPP模式的累计投资额在2001-2006年一度占到公共投资额的三分之一（Blanc-Brude，Goldsmith，and Valilla，2007）［3］。英国发展PPP的核心理念是要实现“资金的价值（Value for Money）”。私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）是英国PPP最典型的形式①2012年后推行了第二代PPP/PFI模式，简称PF2模式。，英国政府采取了促进公私合营模式、鼓励私人投资行动发展的相关措施。PFI使英国中央和地方政府较好地利用了企业的专业实践，提升了基础设施和公共服务供给的效率和质量。

在我国，民营资本虽有参与PPP项目的热情，但开展实质性投资合作的还比较少，全国各地大概只有10%-20%左右的项目签订了合同。事实上，PPP模式可以看作相关参与人签订的一系列合约的总和（包括正式合约和非正式合约），政府部门和私人则是最主要的参与者。PPP合约涉及诸多的要素，比如投资比例、融资结构与政府担保、控制权配置、产品服务价格、特许经营期及收益和风险的分配等。公共部门与私人投资比的不同对项目效益有不同程度的影响，由此可得到项目效益最优的公私投资比（甘琳，2011）［2］。PPP项目的风险大小是私人资本首先要考虑的问题，因此风险的度量及管理也成为学界关注的重点问题（汪文雄、李启明，2008；张萍、刘月，2015；郭健，2013）［4］［5］［6］。何涛（2011）［7］构建了基于随机合作博弈理论的共担风险的最优分担比例决策模型，从风险分担角度研究了PPP项目中的政府制定政策激励私人资本参与的问题。公私合作供给公共产品和服务的一个难点在于如何有效激励社会资本参与PPP项目。政府对于私人资本的补偿与特许经营安排，一定程度上激励了私人资本参与PPP项目的作用（吴孝灵等，2013；施颖，2015）［8］［9］。柯永建、王守清等（2009）［10］的调查结果显示，PPP项目中私营部门对政府激励措施评价最高的是税收减免优惠。税收激励机制的设计会直接影响PPP项目的实施效果。可见，基础设施PPP模式供给的关键在于税收激励机制设计。而目前国内对基础设施PPP模式税收激励问题的研究整体上较少，尤其是从博弈论角度对税收激励理论进行分析的文献还几乎处于空白。

基于此，本文试图建立一个博弈模型来分析PPP项目税负与私人投资者投资行为之间的关系；之后阐述国外PPP模式税收激励的具体措施；最后，总结我国PPP模式税收激励的现状，并提出优化举措。

1 PPP模式的税收激励机理

PPP作为一种融资模式，其存在离不开私人投资者的资金参与，政府实施的PPP项目税收政策，会对私人投资者的投资决策与期望产生很大程度的影响，但短期内会减少政府收入。而政府作为一个理性的“经济人”，又必须考虑其自身利益最大化问题。在此逻辑框架下，本文构建了一个关于PPP项目税负与私人投资者投资行为的博弈矩阵对基础设施PPP模式的税收激励机理进行分析。

对于PPP项目的私人投资者来说，假定其选择投资PPP项目的概率是X，则不投资的概率为1-X，投资PPP后获取的税前收益为R；对于政府来说，假定其实施高税负的概率为Y，则选择低税负的概率为1-y，高税负带来的收益为Th，低税负带来的收益为Tl。根据以上条件得出的博弈矩阵如下：

表1：博弈支付矩阵

在这个博弈矩阵中，投资者期望收益μ为：

设{（R-Th）-（Th-Tl）Y}＞0的概率为Q1，此条件下X= 1时投资者期望收益最大；{（R-Th）-（Th-Tl）Y}＜0的概率为Q2，此条件下X=0时投资者期望收益最大。因此，投资者投资概率的期望为：

由，{（R-Th）-（Th-Tl）Y}＞0，得：Y＜（R-Th）/（Th-Tl），即：P{Y＜（R-Th）/（Th-Tl）}=Q1=E（X）（4）

由公式（4）可知，要想提高私人投资者投资PPP项目的概率期望Q1，必须提高（R-Th）/（Th-Tl），即降低Th及Th-Tl。

对于政府与PPP私人投资者之间的博弈，一种极端情况是政府选择的低税负为0，而获取更多的外部收益，此时投资者投资概率的期望与（R-Th）/Th相关。在这种情况下，如果政府可以尽量降低税负，投资者就会产生更强的投资期望。

上述博弈分析结论表明：当政府降低对于PPP私人投资者的税负时，投资者的投资期望得到提升。但是，政府降低税负是有条件的，一方面政府需要通过合理的税收来增加财政收入；另一方面合理的税收可以保证市场的健康发展，使其获得更好的外部性收益。因此，如果投资者投资PPP项目可以为政府带来更多的外部收益，则政府有可能会实施低税负甚至零税负的政策，以增加投资者的投资期望；反之，其会保留一定程度的税负。这个结论很好地解释了为何当前绝大多数国家对于PPP项目采取税收优惠的同时附带较强的限制性条款，也为我国设计PPP项目税收激励制度提供了理论支持。

2 国外PPP模式税收激励的具体措施

2.1 投资税收补贴

美国联邦政府对参与基础设施建设的企业给予一定的投资税收补贴。此补贴可以分为两种：一是现金补贴。根据可再生能源现金返还补贴政策（1603条款），美国对可再生能源企业提供设备投资额30%的现金补助。二是税收减免政策。可再生能源企业在设备投入当年可获得设备投资额30%的所得税抵免。而马来西亚对符合资本性支出条件的企业给予60%的投资补贴。

2.2降低股息和利息税税率

韩国《特别税务控制法案》规定基础设施项目债券的利息税享受特殊待遇，并且对那些持有基础设施投资或借贷公司股票的居民所获得的股息也给予优惠税率。澳大利亚政府在基础设施供给领域引入竞争，并将PPP模式作为提供基础设施的重要方式。1997年澳大利亚通过的《所得税评估法案》规定在基础设施项目建设过程中，资本性支出的纳税扣除年限可超过40年，并且免除部分基础设施项目债券的利息税。

2.3 设置免税期

PPP模式在印度尼西亚的基础设施建设中发挥了重要作用。印度尼西亚对那些生产附加值较高和外部性较强产品的企业设置了5-10年的企业所得税免税期。而在免税期结束后，纳税人在接下来的两年中还可以享受企业所得税减半征收的待遇。菲律宾的“建设—经营—转让（Build-Operate-Transfer，BOT）”法案制定了私营企业参与基础设施投资的政策和监管框架。菲律宾非先锋企业（Non-Pioneer Enterprises）可以获得4年企业所得税免税期，而先锋企业（Pioneer Enterprise）可以获得6年企业所得税免税期①先锋企业是指那些创新能力较强、能制造菲律宾还不能进行大规模商业化生产商品的企业。。1992年泰国政府通过的《私营企业参与国家基础设施事业法案》，设置了私营企业参与基础设施投资的具体要求和步骤。泰国对参与PPP项目的企业提供了长达8年的企业所得税免税期。

2.4 降低企业所得税税率

越南政府鼓励使用PPP模式来发展国内交通、自来水、环境和电力等基础设施行业。从2011年开始实施的《基础设施投资法案》，规定了企业参与基础设施项目投资的税收激励措施。按照该法案的规定，参与基础设施项目建设的企业在建设期内享受10%的企业所得税优惠税率。马来西亚先锋企业法定收入的70%享有税收豁免权。

2.5 降低间接税税率

为鼓励私营企业投资基础设施项目建设，有些国家降低了关税、进口税、增值税等间接税税率。例如，韩国降低了参与基础设施项目建设企业的购置税、财产税和增值税税率。菲律宾将在经济特区内参与基础设施项目建设企业的增值税和关税税率降为零。同时菲律宾也降低了机器、设备和原材料的关税税率。为了降低交易成本，马来西亚政府和企业签订了降低印花税税率的服务协议。

3 中国PPP模式的税收激励及其优化

3.1 中国PPP模式税收激励现状

为推广政府与私人资本合作模式，国家发改委于2015年5月建立了首个国家部委层面的PPP线上项目库，并向社会公开推介。截至2015年底，发改委PPP项目库总计包含2 125个项目，总投资3.5万亿元，涵盖农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域。基础设施PPP模式对当前我国经济社会发展具有多方面的积极效应。

第一，总体上看我国公共产品供给不足，尤其广大农村地区的水利设施、供水供热、道路交通等方面，PPP模式能够提升公共产品供给水平，提高运营效率，有利于我国农村新型城镇化的稳步推进，提高民生福利。

第二，我国经济正处于结构转型的关键时期，传统行业产能过剩，面临较大的经济下行压力。PPP模式的发展能够带动我国经济增长，有利于经济软着陆。

第三，PPP项目投资规模至少占政府融资需求总容量的三分之一②证券日报，PPP项目税收优惠加码，2015年5月28日。，PPP模式的推广能够减轻地方政府财政压力，降低地方政府的债务风险。通过已有平台项目转化为公私合作，地方政府能够腾出资金，用于重点民生项目的投入。

第四，公私合作提供公共产品有利于打破行业准入限制，转换政府职能。

PPP项目的顺利实施离不开社会资本的积极参与，税收激励政策能够有效提升项目的吸引力。上文对于PPP项目税收激励机理的分析表明，虽然政府在PPP项目中减少了税收收入，但是政府部门的财政支出压力和风险也减小了，而社会的公共产品和服务的供给则会大幅增加，与传统模式比较其运营效率亦有所提高。因此，PPP模式能够提升民众的整体福利水平。从实践来看，我国目前尚没有建立起全国性的专门针对PPP模式的税收激励制度。但是，为了鼓励基础设施等公共产品的投资建设，政府部门出台了一系列税收优惠政策。我国关于基础设施投资的税收优惠政策主要涉及增值税和企业所得税两个方面，具体情况见表2所示。

表2：我国增值税、企业所得税的相关法规政策优惠

3.2 中国PPP模式的税收激励优化

3.2.1 清晰界定PPP模式的边界。PPP模式税收激励机制发挥预期效应的前提条件是PPP项目的边界必须厘清。PPP作为一种公共产品的供给方式，广泛适用于各类公共产品的投资、运营。实践当中，哪些项目属于PPP范围，哪些不属于？在出台优惠政策时一定要考虑清楚。清晰界定PPP项目的边界，能够避免将PPP项目的税收优惠变成私人产品项目的优惠。另一方面，公共产品涉及多个行业，比如能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等②《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，国办发〔2015〕42号。，而当前我国对于基础设施项目的税收优惠政策仅仅涉及到公共产品的一部分，未全面推及。因此，下一步全面界定PPP项目范围，扩大公共产品税收激励政策显得尤为必要。

3.2.2 建立和完善针对PPP的税收激励体系。既然税收安排影响私人资本参与PPP项目的积极性，那么与PPP合约的诸要素相比，税收安排层次更高，会对所有PPP项目产生影响。因此，政府统一的税收政策安排既能够发挥激励私人资本的效应，又能够降低整体的交易成本。我国现行的税收激励政策比较简单，主要体现在增值税和企业所得税两个税种上。为了有效激发社会资本参与PPP项目的积极性，有必要借鉴国外PPP模式税收激励措施，进行顶层设计，进一步完善相关税收激励体系。为此，应尽快出台针对PPP的专门税收法规。税法的缺失严重制约了我国PPP模式的发展，特别是结构化融资模式的创新。从国外PPP的经验来看，相关税法的变化对PPP发展有着重要的促进作用，并且也都有明确的税收激励措施。PPP项目的公共品性质决定了其投资额一般较大，投资回收期比较长，因此税收激励措施应确立鼓励长期投资的税收导向。

3.2.3 PPP相关环节和要素的税收安排。PPP模式中涉及税收安排的环节和事项主要涉及以下几个方面：其一，股权交易。现有公共产品项目引进社会资本，政府平台公司将全部或部分股权转让给社会资本的股权转让交易。其二，资产交易。现有公共项目资产转让交易，政府资产转让给社会资本，或者社会资本转让给政府。其三，特许经营权转让，资产使用权转让。其四，政府付费和财政补贴。

（1）股权交易。资产转让环节涉及流转税的安排。比如，地方政府平台公司现有公共产品项目向PPP的转化。原来属于政府的资产转化为PPP项目后，还需要补征营业税③2016年5月1日，已试点4年的营业税改征增值税在我国全面推开，营业税退出历史舞台。。另外，资产如土地使用权的转移，也需要收税。这会加重项目公司的税负，不利于吸引社会资本投资PPP项目。

（2）关于移交的税收安排。PPP模式大多都有移交环节，如果移交发生资产所有权的变化，则属于资产交易性质，对于政府与社会资本或项目公司之间的资产交易，建议免征流转税和土地增值税。

（3）关于特许经营的税收安排。目前转让特许经营权不属于增值税的征税范围。建议将转让特许经营权纳入增值税征税范围，社会资本或项目公司转让特许经营权取得的全部价款和价外费用应计算增值税销项税额，健全增值税管理制度。

（4）关于政府付费和财政补贴的税收安排。企业从PPP项目取得的政府为使用者付费或者财政补贴，不征或免征流转税。企业所得税方面，公共项目公司取得的政府付费或财政补贴可以免征企业所得税。

4 结论

事实上，PPP模式税收激励的相关措施是用来鼓励私营企业投资，但也要平衡其对政府税收征缴带来的不利影响。从短期来看，基础设施项目投资的税收激励措施降低了政府税收收入。但是基础设施产业的发展为社会提供了长期经济效益，这能在一定程度上平衡政府的政治决策、预算和经济目标。

PPP模式对于我国社会经济发展具有多方面的现实意义，而税收激励则是影响社会资本参与PPP项目最为重要的因素。社会资本与政府的博弈分析表明，当政府降低私人投资者的税负时，投资者的投资期望将会得到提升。发达国家对于PPP项目的税收激励政策值得我国借鉴。我国目前尚没有建立起全国性的PPP模式税收激励制度。为了使PPP模式在实践中取得预期效果，我国应不断完善PPP模式的税收激励机制。首先，应厘清PPP项目的边界，这是税收激励机制发挥预期作用的基础；其次，应建立和完善针对PPP的税收激励体系，使各行业的PPP项目都能得到协调发展；最后，针对PPP项目的不同环节和要素，制定相应的税收激励安排。

［1］Vinod N.Sambrani，PPP from Asia and African Perspective towards Infrastructure Develo pment:A Case Study ofGreenfield Bangalore International Airport，India”，Procedia--Socialand Behavioral Sciences，2014，157（2）：285-295.

［2］甘琳.PPP模式在农村水利基础设施建设中的应用研究［D］.重庆：重庆大学，2011.

［3］Blanc-Brude，F.，H.Goldsmith，and T.Valilla. 2007.Public-private partnerships in Europe:An update.Economic and Financial Report 2007/03. European Investment Bank，Luxembourg.

［4］汪文雄，李启明.PPP模式下基础设施项目私营方风险预警模型［J］.重庆建筑大学学报，2008（10）:90-94.

［5］张萍，刘月.城市基础设施PPP模式下融资风险水平度量研究［J］.工程管理学报，2015（4）:65-70.

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［7］何涛.基于PPP模式的交通基础设施项目风险分担合理化研究［D］，天津：天津大学，2011.

［8］吴孝灵，周晶，等.基于公私博弈的PPP项目政府补偿机制研究［J］.中国管理科学，2013（11）:198-204.

［9］施颖，刘佳.基于PPP模式的城市基础设施特许经营期决策研究［J］.当代经济管理，2015（6）:18-23.

［10］柯永建，王守清，等.私营资本参与基础设施PPP项目的政府激励措施［J］.清华大学学报（自然科学版，2009，49（9）:1480-1483.

责任编辑 许巍

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.021

F832

A

1004-0544（2017）03-0119-05

国家自然科学基金项目（71573220）。

戈岐明（1974-），男，河北献县人，经济学博士，新疆财经大学金融学院讲师；孔繁成（1984-），男，山东日照人，经济学博士，天津师范大学经济学院讲师。