注意力分配：研究政府行为的新视角

□代凯

（中共广东省委党校行政学教研部，广东广州 510053）

注意力分配：研究政府行为的新视角

□代凯

（中共广东省委党校行政学教研部，广东广州 510053）

作为一个跨学科的研究主题，组织学中的注意力分配研究最早来自有限理性决策理论。在政府决策中，由于信息的复杂性和注意力的稀缺性，政府行为选择主要取决于那些最能引起政府注意力关注的因素。政府的注意力分配并非一成不变，而是随着行为选择情境的变化发生转换。在科层规则、官僚利益和外部压力等不同因素支配和交互作用下，政府的注意力分配发生变化，进而导致政府呈现出不同的行为模式和行为特征。注意力分配为研究政府行为提供一个新的视角。

注意力分配；政府行为；政府决策

研究政府行为的文献浩瀚如烟。在纷繁复杂的政府行为背后，蕴涵着什么样的因果机制？更为重要的是，在一些特定的政府管理领域或公共议题中，是否可以用一个系统的分析框架解释不同的政府行为？例如，在政府决策尤其是涉及“邻避设施”建设的公共决策中，为什么政府角色发生了从强硬者到辩护者再到妥协者的转变？再如，在政策执行领域，为什么一些政策被地方政府很好的严格执行而另一些政策却变通执行？上述政府行为可以给出很多不同视角、不同原因的解释，但对于社会科学而言，支离破碎式的探讨模式远远不能满足类型化的理论构建目标。为此，社会科学研究者必须发展出系统的分析框架。本文中，我们借鉴西蒙（Herbert A.Simon）的观点，将政府行为选择视为广义的组织决策，通过引入“注意力分配”（attention allocation）这一概念，梳理组织学中的注意力分配研究，构建解释政府行为选择的注意力分配分析框架，为研究政府行为提供一个新的视角。

1 注意力分配的概念引入

组织学中的注意力分配研究最早来自西蒙发展的有限理性决策理论。这一理论认为，由于决策者信息加工能力的限制和理性本身的限制，行为主体无法按照客观理性要求实现价值最大化的理性决策，而只能在有限理性的范围内进行行为选择。有限理性决策理论的重要心理基础在于注意力的存在。注意力是心理学的一个基本概念，意指人将意识指向和集中于某种事物的心理活动和心理过程。西蒙将注意力的概念引入其管理决策研究。他认为，注意力是在某一时刻人们自觉意识到的某些要素［1］。行为主体在作出决策之前，需要对环境条件、预期价值、备选方案和行为结果等进行预期，但由于理性能力的有限性，因此会导致决策之前的犹豫不决甚至放弃行动。马奇（James G.March）进一步发展了注意力分配的研究，并将其拓展到对行为主体的搜寻行为分析［2］。从行为主体决策时的心理活动分析，正是因为注意力的存在，使得决策者在关注自己能理解的情境要素之前就作出了选择、采取了行动。

在有限理性决策和经济学的视野里，注意力是一种稀缺的资源。既然是稀缺资源，那么必须会存在注意力在时间与空间上的不同分布情况。所谓注意力分配，是指行为主体的注意力配置。注意力分配受到决策主体主观因素与决策环境客观因素的影响。其中，信息超载和有限理性是最重要的两个因素。正如马奇所指出的那样，“注意力集中的时间和能力是有限的。人们不可能同时关注所有的事情：接收的信号过多，与决策相关的事情过多”［2］8。注意力分配的存在表明，在一个信息吵杂或丰富的世界中，决策主体在面对与决策相关的信息时，由于理性的限度，使得两者之间的存在不对称，导致不能同时关注所有的目标、备选方案及其备选方案的后果，进而引发注意力集中于某些方面并忽视另一些方面的信息。西蒙描绘了注意力分配发生的机制，即“外部刺激和内部刺激的作用……将注意力引向一定情境中的某些选定的要素，同时排除可能改变抉择方向的对立要素”［1］97。可见，决策者的注意力分配显著影响了决策。

2 组织学中的注意力分配研究

西蒙和马奇是对注意力分配问题进行研究的早期拓荒者。在此之后，注意力问题研究散见于企业研究、经济研究和政策研究等学科，形成了管理者注意力研究、注意力经济研究和政策议程研究等不同领域。本文主要介绍组织学（包括企业管理和政府管理）中的注意力分配研究。

2.1 注意力分配与企业行为选择

企业管理中的注意力分配研究主要从认知科学的角度分析企业高层管理者的注意力如何影响企业行为以及哪些因素影响了决策者的注意力分配。这类研究认为，企业决策者的注意力在很大程度上决定了企业的行为选择，而高层管理者的注意力分配又是受其他因素影响的［3］。企业注意力分配实证研究表明，高层管理者的注意力是影响战略变革和危机处理的关键。一方面，在企业战略变革中，埃格斯和卡普兰（J.P. Eggers&Sarah Kaplan）指出，管理者认知显著影响了组织的结果。当首席执行官的注意力趋向于新兴技术和相关产业时，企业将会较快的融入新的技术市场；而当其注意力趋向于既有技术时，企业则会放慢进入新市场的脚步［4］。另一方面，在企业危机管理中，有研究指出，当企业发生危机时，高层管理人员注意力是聚焦于企业外部环境还是内部环境影响了企业的成败［5］。具有讽刺意味的是，由于组织危机发生的概率较低，因此多数情况下很少引起决策者的注意；一旦危机发生，后果将难以控制。

既然企业高层管理者注意力分配显著影响了企业行为选择，那么决策者的注意力分配又是受哪些因素影响呢？在西蒙发表《行政行为》50年之后，1997年，作为企业管理组织注意力研究的代表性人物，奥卡西奥（William Ocasio）重拾了西蒙关于组织有限理性决策中的注意力研究，并将社会结构、环境影响以及个人和社会认知等因素融合其中，提出了一个基于注意力分配视角分析企业行为的理论模型——企业注意力基础观。奥卡西奥认为：（1）决策者的行为选择取决于决策者注意力所聚焦的议题和答案（注意力的聚焦）；（2）决策者关注的议题和答案及其行为选择，取决于决策者所处的特定背景和位置（定位注意力）；（3）决策者所处的特定背景和位置及其行为选择，取决于企业的规章、资源和社会关系如何规范与控制议题、答案与决策者注意力在具体活动、沟通和程序中的分布和分配（注意力的结构性分布）［6］。上述解释厘清了企业行为选择背后的完整因果链条，还原了决策者注意力分配的最终来源。在奥卡西奥看来，要理解企业决策者的行为选择，研究者不能仅仅聚焦于高层管理人员的个人特质，而是要从决策者所处的外部环境中寻找问题的答案。

2.2 注意力分配与政府行为选择

政府管理中的注意力分配研究主要集中于政策议程理论，探讨影响政府政策议程转换的因素。研究政府决策制定中的注意力转换，即分析政策议程的变化。在政治生活中，政府决策或公共政策在不同时点上各具形态。这种差异尤其体现在政策议程的变化。例如，保姆加特纳和琼斯（Frank R.Baumgartner&Bryan D. Jones）对美国长时期的政策议题研究发现，政策议程呈现明显的间断均衡特征，即政策议程的内容和地位随着时间而发生变化，一些曾经是政府或公共议程的热点问题，但在随后的议程却降温或消失［7］。政策议程是政府决策过程的“守门人”。为什么某些议题引起了政府的注意而其他议题却没有进入政府的决策议程？基于西蒙的有限理性决策理论，琼斯关注决策制定过程中的政府注意力转变，提出了一个新的政治选择模型。琼斯认为，民主政府一方面是一个回应公民偏好变化的机制，另一方面也是一个回应公民注意力转换的机制。正是来自社会公众和民主系统两个层面的上述作用，使政府有把注意力焦点转换到新的问题上［8］。当然，由于注意力的稀缺性，在某些议题上的注意力并不能长期保留，曾经进入公众视线的议题可能会逐渐消退，没有进入公众视线的议题也可能会出现。总之，在琼斯看来：注意力驱动决定政府决策。

从琼斯的理论中我们发现，存在“政府注意力→政府行为选择”之间的逻辑关系。然而，注意力并非凭空而来，是什么原因造成了决策者在某一时点上对某些问题关注而对另一些问题不关注？金登（John W.Kingdon）基于马奇等人提出的垃圾箱决策理论，系统分析了公共政策领域中问题是如何引起政府官员关注与政策议程如何建立的问题，提出了一个多源流的解释框架。金登指出，影响政府注意力分配的因素包括问题源流、政策源流和政治源流［9］。其中，问题源流包括指标、焦点事件等因素；政策源流是指由官员、办事人员、专家、学者、利益集团相关人员等提出的各种思想或意见主张；政治源流则包括国民情绪的变化、选举结果、政府的变更和利益集团活动等。当三股源流汇合在一起时，政策之窗就有可能被打开，政策企业家继而开展行动。在很大程度上，“议事日程是由政治源流中的事件、紧迫性问题以及像当选官员那样明显的参与者所决定的”［10］100。金登的研究很好的解释了政府决策过程中注意力分配的影响因素，指出多重因素的共同作用力影响政府的注意力分配。

2.3 小结

以西蒙和马奇为代表的学者深刻阐明了注意力分配在组织有限理性决策中的关键作用；以奥卡西奥为代表的学者认真研究了企业高层管理人员的注意力分配影响因素；以琼斯和金登为代表的学者细致分析了政府注意力或政策议程转换的影响因素。从上述分析中可以得出一个基本结论：注意力分配对政府的行为选择起到了至关重要的作用。此外，还可以推导出以下若干重要命题：第一，受制于有限理性，政府行为选择面临信息不完全或不对称的问题，在政府预期与公众偏好之间存在信息偏差；第二，由于信息的复杂性和注意力的稀缺性，政府行为选择主要取决于那些最能引起政府注意力关注的因素；第三，政府的注意力分配并非一成不变，而是随着行为选择情境的变化发生转换；第四，焦点事件、媒体报道、利益相关者行动等多重因素引发了政府注意力的变化，进而导致其行为选择发生改变。总之，政府偏好并非影响政府行为选择的直接因素，政府行为选择在很大程度上是由政府注意力分配的不同导致的，不同的政府注意力分配引发了政府行为选择的改变；同时，政府的注意力又是由其他因素影响的。

3 注意力分配的分析框架构建

基于已有相关研究和现实世界观察，我们认为，影响政府注意力分配的因素不仅包括组织有限理性与信息超载，科层规则、官僚利益和外部压力等因素同样对政府注意力分配有重要影响。接下来，我们从制度与组织层面尝试构建解释政府行为的注意力分配分析框架。这一分析框架重点探讨政府组织是如何在内外部条件的约束下进行注意力分配，并在此基础上考察注意力分配对政府行为选择的影响。

3.1 科层规则作用下的政府行为选择

政府机构是典型的科层组织，其运作与决策明显地受到科层组织不同规则的约束和影响。所谓科层规则，是指制约和规范政府组织及其成员工作和活动的一系列法律法规、政策文件以及上级命令指令等。韦伯（Max Weber）指出，科层组织的显著特征是其行为受到正式规则的严格约束；遵循等级制的原则，下级机构和人员要受到上级机构或人员的控制与监督；“以书面形式阐述和记录下来的行政法令、决议和规则，即使在口头讨论时就已经是规则了，甚至已经有了强制性”［11］326。政府机构的决策不仅受到成文规则的约束，而且来自上级机构或官员的命令和指令同样具有很强的影响力。事实上，命令和指令也是另外一种形式的规则。正式规则的存在对科层组织的运行是必要的：一方面，科层规则是一种协调复杂行为的有效手段；另一方面，规则的使用有助于减轻官僚机构面临的压力，使组织行为合理化和合法化。

科层规则是从组织内部影响政府注意力分配继而约束政府的行为选择。周雪光指出，“组织规章制度决定了注意力分配——不同的决策程序和过程影响了注意力的分配和决策的频率”［12］171。组织规则不仅为政府机构一系列管理活动指明了行动方向，而且在很大程度上规定了政府组织及其成员的行为要求。多数情况下，政府开展或执行某种行政行为，科层规则设置是重要的原因：规则规定了相应的要求，政府一般会执行或实施；而缺乏相应的制度授权，政府实施就不会或很难开展。尽管存在非正式规则使用的现象和行为，但不可否认的是，科层规则对于政府决策和行为的影响是真实存在和至关重要的。政府对科层规则严格遵守与变通执行的同时存在并不矛盾，问题的关键在于官僚在什么条件下选择遵照规则或偏离规则。一般而言，科层规则规定的明确性程度不同，政府投入的注意力也随之变化，由此造成政府行为选择也会呈现差异。当规则对政府行为规定明确时，政府会投入大量的注意力并严格执行规则规定；而当规则规定不明确时，政府则会投入少量的注意力，在执行规则规定时也有较多的可操作空间。

总之，一方面，科层规则是上级约束下级的重要手段，科层组织的层级节制机制决定了下级必须对上级负责；另一方面，科层规则对政府行为规定的明确化程度越高，政府注意力越会集中在科层规则之上，继而越会严格遵照科层规则开展相关活动和行为。

3.2 官僚利益作用下的政府行为选择

政府机构并非完全按照公共意志或公共利益行使职权，官僚自身有其个人层面利益追求。所谓官僚利益，是指科层组织及其成员在行使公共权力的过程中试图获取和追寻的组织与个人的政治、经济等收益。传统政治科学通常将国家和政府视为社会公共利益的代表，然而这种观点遭受了来自不同领域尤其是公共选择理论的质疑。唐斯（Anthony Downs）指出，利己目标会主导官僚的行为。在科层组织决策中，官员“会把不利于自身利益的信息部分地筛选出来，并且夸大那些有利于自身利益的信息……倾向于把不适当的优先权赋予最有利于他的利益的方案”［13］192。可以看出，官僚组织和官员的工作在很大程度上是追求自身的政治经济利益而非公共利益和民主价值。尽管自我利益可能是影响政府行为的最重要因素，但并非所有的政府决策都是出于官员个人效用最大化的考虑，官员必须在个人利益与公共利益之间寻求平衡。

官僚利益是从组织内部影响政府注意力分配继而支配政府的行为选择。官僚利益是一种典型的隐性因素，绝大多数场合下，政府机构的行为和活动都是以公共利益的名义开展的，很少提及其中的组织利益或个人利益。然而，正如唐斯所言，自利是官僚的天性，“除非受到组织职位的严格约束，官员的行为模式往往与其心理倾向是一致的”［13］286。在利益的驱使下，科层组织和行政官员会选择不开展或开展某种行政行为。当然，官僚不可能完全追求私利而不顾及公共利益。不能否定的是，政府的很多工作以及相当比例的公务员是为人民服务；但同样不能否定的是，在服务的背后有很多组织和个人利益层面的考虑。通常情况下，某种行政行为所能带来的官僚利益的大小会显著影响政府的注意力分配及其行为选择。从成本——收益的角度考虑，当严格执行政策规定的某种行政行为可能会阻碍官僚利益的获得时，政府部门采取了一些变通的手段来执行，由此来降低这种行为对决策的风险与不确定性，从而最大程度地实现官僚利益。尤其是在涉及一些重大工程项目建设中，较大的经济政治利益使得官员的注意力被强烈吸引，政府采取了各种行为其基本指向都是为了确保项目的成功。

总之，一方面，政府机构和官员拥有自身的利益取向，科层组织的激励惩罚机制决定了官僚的追求政绩冲动；另一方面，某种政府行为给官僚带来的利益越大，政府注意力越会集中于确保利益的实现，继而越会采取有利于利益达成的方式开展相关活动或行为。

3.3 外部压力作用下的政府行为选择

政府的行为选择在很多情况下受到来自外部压力的影响，而并非仅仅从其内部进行决策。所谓外部压力，是指政府组织在运行和决策过程中受到与决策相关的直接利益相关者和间接利益相关者的要求与影响。根据伊斯顿的系统分析观点，政府系统作为社会系统中的子系统，其行为和决策会受到来自系统外部其他系统要求与支持的影响。这里的要求意指特定事物权威性分配意向的表达，支持则包括“以行动来支持”的显性支持和“以一种态度或情绪来支持”的隐性支持［14］。政府机构的外部环境既包括立法机构、司法机构等国家机构，又包括营利组织、非营利组织、媒体和个人等社会组织或群体。更多情况下，政府决策并非完全出自官僚机构内部成员所为，而是不同利益群体之间博弈的产物。当公共决策涉及某些群体的时候，这些群体就成为与决策有关的直接或间接利益相关者，他们会动用自身的各类资源、采取各种行动来试图影响政府决策，对政府行为选择产生外部压力。

外部压力是从组织外部影响政府注意力分配继而作用政府的行为选择。官僚决策和行为虽然有一定的固化倾向，但并非表明其行为一成不变，而是随环境变化进行调整。王绍光指出，“在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力”［15］93。很多政府决策的制定可能在刚开始的时候并没有将注意力集中于相关的利益群体诉求之上，而是仅以科层组织自主决策为主；当决策执行受阻以及相关利益群体介入之后，政府在与这些群体的博弈之中学习适应，进而作出调整、修改甚至推翻或放弃已有决策的举动。当外部压力非常大时，政府决策可能忽略很多来自科层规则或官僚利益方面的考虑，而是将注意力全部都集中于此。当然，政府并非是一个逆来顺受的对象，并非所有的外部压力可以对政府决策产生影响。外部压力对政府注意力分配及其决策影响力的大小取决于其自身的行动、资源与营造的社会氛围。通常而言，当外部压力非常大时，政府的注意力就会从决策的内部条件转移到外部环境，进而影响政府行为选择。

总之，一方面，政府行为选择受到组织外部环境的显著影响，科层组织的学习适应机制促使政府与环境之间维持平衡；另一方面，相关利益群体行动产生的外部压力越大，政府注意力越会集中在外部压力之上，继而越有可能吸纳民意并开展相关活动或行为。

3.4 多种因素交互作用下的政府行为选择

以上我们分别讨论了科层规则、官僚利益和外部压力等因素作用下政府注意力分配及其行为选择的变化。需要指出的是，单个因素影响的情形只是一种理想类型的划分，政府的行为选择并非只受某一单一因素影响，更多情况下是不同因素交互作用的产物。为什么政府在某一行政领域或公共议题不同阶段表现出不同的行为选择？答案就在于随着事态的发展，政府注意力分配受到不同因素的影响，进而导致不同因素作用的政府行为发生变化。政府行为选择的注意力分配分析框架如图1所示。

图1：政府行为选择的注意力分配分析框架

虽然科层规则、官僚利益和外部压力等因素都会影响政府的行为选择，然而，不同因素在不同时点上对政府注意力和行为的支配地位是不同的。从不同因素发生作用的顺序上看：第一，科层规则是影响政府注意力分配及其行为选择的第一步。政府机构及其成员决策和行为的基本标准是履行科层规则，科层规则关于政府行为的规定是引导政府注意力分配的初始条件。当规则存在且明确时，科层规则就成为主导政府行为选择的关键。第二，在满足科层规则的前提下，政府行为开始受官僚利益的支配。执行规则规定并开展相关活动是政府必须完成的工作，但这并不表明官僚是为了遵循科层规则而行动，行动背后的更深层次原因在于组织和个人利益的考虑。当某种行政行为所带来的官僚利益非常大时，官僚利益就成为影响政府注意力和行为的支配因素。第三，当外部压力非常强大时，政府的注意力会迅速集中于决策的外部环境而忽略对科层规则和官僚利益的关注。此时，科层规则和官僚利益会让位于外部压力，政府行为会因外部压力而变化。上述分析只是从理论层面分析了一般情况下三种逻辑影响政府行为选择的先后顺序和作用方式，现实政治生活中的情况较之理论讨论更为复杂多变。总之，多重因素影响下政府的行为选择复杂多变，每种因素在不同时点上占据不同地位，政府的最终行为选择是不同因素之间交互作用的结果。

4 结论与讨论

对社会科学研究而言，“知识进步的一个重要标志是对社会现象的解释从类比转变为具有分析力度的理论”［16］90。研究政府行为可以从不同视角来解释，包括历史视角、文化视角、制度视角和结构视角等。在社会科学日益精细化的今天，从组织视角和微观层面来剖析政府的行为选择，更能够打开政府行为选择的“黑箱”，进而发展出富有解释力的中层理论。为此，我们引入了“注意力分配”的概念。注意力分配是一个跨学科的研究主题，心理学、社会学、经济学和管理学等领域都有相关研究［17］。本文在已有研究基础上，从组织决策视角，构建了解释政府行为注意力分配分析框架。在这一分析框架中，注意力分配是一个核心的概念，它受到来自科层规则、官僚利益和外部压力等多重因素的影响。不同因素支配和交互作用下，政府的注意力分配发生变化，进而导致政府呈现出不同的行为模式和行为特征。

需要指出的是，由于注意力分配的抽象性和差异性特征，关于政府注意力分配的测量问题就成为开展注意力分配实证研究的难点。在企业管理注意力分配研究中，研究者一般采用内容分析、问卷调查和案例研究三种不同的方法测量企业高层管理者的注意力。这其中，内容分析法是研究者最常用的测量方法，即通过对公司致股东的信函进行内容分析，以此来观察决策者的注意力变化。案例研究也是注意力分配的常用测量方法，即选择某一公司为具体研究对象，通过运用访谈、观察和文献等多种方式测量决策者的注意力分配。由于政府决策的复杂性和进入现场等方面的约束，与测量企业管理中的注意力分配相比，测量政府管理中的注意力分配问题显得更为困难。一般而言，在实际操作中，对政府注意力分配的测量主要是通过相关政策文件、工作报告等文献资料以及访谈、观察等方式进行的。通过文献、访谈与观察之间的相互印证，以此来判断政府的注意力分配。

近年来，有关中国政府注意力分配的议题已经吸引了一些学者的关注，注意力分配成为分析政府行为和官员决策的重要中介变量［18］［19］。本文构建的注意力分配分析框架为解释政府行为提供了一个新的视角和工具。当然，本文只是从理论分析的层面尝试构建解释政府行为注意力分配分析框架，并没有从操作层面以具体的案例加以说明和验证；出于简化模型的考虑，这一分析框架所涉及的自变量也较为有限。例如，在什么样的条件下，某种因素对政府注意力分配起主要作用甚至占据绝对性的主导地位？除了本文提出的科层规则、官僚利益和外部压力等因素外，是否还有其他因素显著影响政府的注意力分配？一系列的问题需要学术界加以探索。我们期待，学界能够开展更多的实证研究，检验政府行为注意力分配分析框架的适用性，发展相关的概念和命题，并对理论模型作出进一步优化和改进，促进这一领域的知识进步。

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责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.019

D63-3

A

1004-0544（2017）03-0107-06

广东省哲学社会科学“十三五”规划学科共建项目（GD16XZZ02）。

代凯（1988-），男，山东兖州人，管理学博士，中共广东省委党校（广东行政学院）行政学教研部副教授。