国家审计职业化制度建设研究

雷涛

一、国家审计职业化的内涵

国家审计制度的历史发展和国家治理的需要表明，国家审计部门是与其他专职服务于国家的部门相对应的，如军队、法院、检察院等，即国家审计应是职业化的部门，其提供的应是技术而非一般的行政支持。因此，人们开始有意识的抛弃国家审计是普通行政管理部门的观点，形成了对国家审计职业化的认同。

孟金卓（2015）认为审计职业化应从动态和静态两个角度进行解读。动态角度的职业化可理解为某种职业发展成熟的一个过程，这一过程包括从业人员培训、获得社会认同、制定行为准则等。静态角度的职业化是指以某种特定的、专业的知识或技能而形成的特定的职业领域，并因此形成的专门的知识权威和相关的职业操守状态。

对国家审计职业化，周学绍（2015）指出应将审计作为一个职业来看待，审计部门的所有工作应按职业化标准要求形成一种职业特征。戴晓林（2016）认为国家审计职业化的建设应围绕职业信仰、专业素养和职业保障这三大要素展开。陈骏（2016）认为我国的国家审计职业化同时涵盖了静态、动态两方面的内容，静态的内容包含实现审计职业群体角色定位应具备的专业能力和遵循的行为规范；动态的内容包含审计人员职业群体实现角色定位的制度化、标准化、规范化的路径。

二、国家审计职业化的现状及问题

著名社会学家库尔特根从一般性、社会性、顾客性三个方面将职业化总结为13住要特征，包括技能获得必须经过培训、职业权威性、运行独立性、公正服务等。陈莉（2009）以库尔特根的研究为依据，我国国家审计的职业化现状进行了分析，认为我国国家审计的职业化程度并不十分完整，是“半职业化”的职业。

具体而言，我国国家审计的职业化建设仍存在如下几方面的缺陷及问题：

（一）理论支撑问题。笔者检索了“中国知网”截至2016年3月芪所收录的期刊论文，经过检索，篇名之中包含“国家审计职业化”一词的论文仅有11篇篇名之中包含“审计职业化”一词的论文也仅有85篇有关检索结果的详细情况摘录如下：

从现有的有限的文献资料来看，我国研究学者对国家审计职业化的必然性、基本内涵等已有了一定程度的认识，并对未来审计职业化的建设进行了分析，提供了一些具有现实价值的意见。然而，现有研究的关注点仍主要停留在“应该做”的思路上，对从国家治理需求的角度进行国家审计职业化的定位、发展路径的系统性思考仍然较少，未能构建出“如何做”的方法系统，特别是可操作性的管理机制设计等方面仍需深入探讨。

（二）独立性问题。我国的宪法第91条规定了国务院和县级以上地方人民政府分别设立审计机关。审计法第十一条规定审计机关的经费保障由本级人民政府予以保证。这就从事实上使得我国审计机关在行政体制上依赖于本级人民政府。这样的体制弊端，使得审计机关的独立性受到了严重制约，尤其是随着社会经济的进一步发展更加凸显。一是在双重领导体制下，国家利益与地方局部利益发生冲突时，地方政府面临两难选择，独立性大打折扣。二是审计机关与作为被审计对象的其他行政机关同在本级政府领导之下，无法超脱与其它行政机关的关联性，有着过多行政上和经济上的关联性，影响了国家审计的独立性。

（三）审计干部管理体制问题。目前，国家审计机关的审计人员是按综合类公务员进行管理，而不是按职业化的专业技术类进行管理，制约了审计职业化的发展。一是在审计人员的准入上，按照普通公务员的选人用人标准，主要对普通公务员应具备的基本素质和能力进行考核，忽略了对审计工作所具备的专业知识和技能的全面考核，选用的审计人员的职业胜任能力不能确保。二是在审计人员的职务晋升上，受到公务员行政职务晋升和职数限定的严格约束，优秀的审计人员不一定能得到职务晋升，且对外输出难度较大，影响了工作的积极性。三是在审计人员的日常管理上，通用的公务员管理办法在工作程序、纪律规范、职业道德等方面不能适应审计工作的专业化要求。

三、国家审计职业化的制度设计

国家审计职业化的建设应当结合国家治理和审计工作的需要，以审计人员的素质培养和能力提高为出发点，对国家审计职业化制度进行设计和建立。

（一）强化国家审计独立性。通过制度建设保障审计机关的独立性，实现审计体制的纵深改革，是推进审计职业化发展的最根本举措。一是推进《宪法》的修订，使现行的行政型审计体制向立法型审计体制进行转变，彻底改变国家审计就是政府“内部审计”的现状，从根本上提升审计的独立性。二是进一步完善国家审计法，在充分借鉴国外先进立法经验的基础上，进一步提升国家审计的独立性和权威性。

（二）完善审计人员职业准入和考试机制。国家审计服务国家治理，要求审计队伍在传统审计逐步转型及新兴审计领域不断拓展的情况下，应具备扎实的专业知识。因此，审计人员的职业准入条件除了通过公务员考试外，还应设定通过审计执业资格考试的条件。应通过法律规定进入国家審计机关从事审计工作的人员，除具备应有的公务员素质外，还应取得审计职业资格证书，将行政综合素质与审计业务技能相结合，选拔引进优秀的审计人才。并对目前全国统一的审计职业资格考试制度进行改革和完善，根据国家治理下的民生审计、政策审计、生态环境审计等具体审计的需要，增加法律、环保、计算机等方面的知识。

（三）构建“双通道”的审计人员分类管理机制。在现有管理中，审计人员按照普通公务员管理，仅有行政序列的晋升通道，束缚了审计人员的积极性和主动性。应在行政晋升通道的基础上，参照法官、检察官等职业的人员晋升制度的改革，打开审计人员专业技术晋升的空间。

（四）建立审计人员的绩效评价机制。在德能勤绩廉的公务员考核基础上，结合具体业务质量控制情况及专业技能把握等方面要素，建立审计人员的绩效评价标准体系，真实反映审计人员在工作中的实际表现，便于审计机关对人才的考察和选拔，激励和鞭策审计人员不断提升审计工作能力。

（五）建立审计职业培训机制。科学技术的日新月异和公众对国家社会经济安全需求的提升，对审计人员的专业技术水平提出了更高的要求，审计机关应以发展的眼光审视国家审计的发展趋势，分析现有审计人员的素质状况，以提高实战能力为目的，有针对性地提出培训计划和培训目标。采用研究式、实习式、互动式等多元化教学方法开展培训交流，不断提高审计人员的专业理论水平和业务技能，扩大审计人员的专业胜任空间。

（六）建立审计人员职业保障机制。职业保障是职业化的基础和前提，只有审计人员的职业利益得到维护，保障审计人员做到依法审计的权利，审计的职能才能得到充分的发挥。一是应做到职业待遇保障，在薪酬待遇上体现出审计职业化的特征，维护审计职业应有的尊严，吸引和留住高素质的人才，提升职业竞争力。二是应做到职业权力保障，排除某些团体和个人对审计过程和审计结果的不正当干预。三是做到职业安全保障，组织和惩处一切对审计人员及其亲属的打击、报复、诬告或伤害。