农村政策纵向扩散中的“悬浮”问题

龚宏龄

摘 要：政策从出台到普及有一个逐步扩散的过程，其中区域内纵向扩散受不同层级政策主体及其相互之间关系的影响。在农村地区，文本性的政策内容传达至基层政府及基层干部后“悬浮”难以下沉，使底层受众对政策了解不充分、对基层政策传播工作不满意、行动上的政策响应度较弱。分析表明，干群关系疏离、意见领袖“位移”、农民缺乏主动获取政策信息的动力和能力、基层政策传播者缺位是导致农村政策“悬浮”的重要原因。因此，需要从发挥传统组织传播机制的作用、引导大众传媒发挥在农村政策传播中的积极功能、完善农村政策信息反馈机制、提升受众获取政策信息的能力和动力等方面加以改进，以促进多方政策主体的信息流通与互动。

关键词：政策传播；政策“悬浮”；宅基地退出；传播机制

中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）02-0051-07

一、问题的提出

区域内政策扩散指的是政策在该区域内自上而下的纵向扩散，它呈现“领导者追随者”的层级效应[1]。需要借助一定的传播活动使政策信息在层级组织之间及组织与个人之间传递、流动和共享，使政策获得受众的理解与认同。

在农村区域，存在这样一种较为普遍的现象：针对农村改革与发展重大问题，文本性的政策内容传达至基层后“悬浮”，导致一些政策在农民群体中的知晓程度十分有限。不仅影响农民对政策的理解与认同，妨碍政策有效执行，还导致农村基层社会干群关系对立，严重弱化了农民对基层政府和乡村干部的认同和信任。“基层政权与农民的信任关系是国家与农民关系的重要前提，没有二者的互信，公共政策在基层将面临有效执行的社会基础不足困境，国家也不可能实现对农村的有效治理”[2]。

鉴于政策传播在农村基层治理中的重要性，近年来，一些学者尝试着将二者结合起来，如从中央与地方政府关于农村政策执行的不完全信息动态博弈分析农村政策扭曲问题[3]，指出国家农村政策传播过程中存在失真、流失、截流等信息缺失现象[4]，以及负面信息封锁、利益需求信息传播受阻、大众传媒信息低效等障碍[5]，呼吁要防止惠农政策“悬空”[6]，构建“协同型”传播模式以促进实现乡村善治目标[7]。已有的研究呈现以传播者为中心到以农民为中心的转型趋势[8]。这些成果从信息传播的角度探讨了农村政策执行问题，为农村政策失靈问题研究提供了新的视角，但多侧重对农村信息传播问题的现象汇总和总体性描绘，对于农村政策“悬浮”问题缘何产生、“悬浮”的具体体现及如何有效克服这种“悬浮”问题等基本内容缺乏专辟话题的系统性探讨。

鉴于此，笔者从政策传播的角度对农村政策纵向扩散中的“悬浮”问题进行分析，并结合实地调查资料与数据探讨导致该问题产生的主要原因，在此基础上进一步探寻防治农村政策“悬浮”问题、提升农村政策传播效能的对策。为了剖析和研究该主题，笔者以农村宅基地退出政策为例，对该政策在C市多个区县农村的传播效果进行分析，期望由此见微知著，透视农村政策“悬浮”问题的基本内容。

二、政策“悬浮”：基于C市宅基地退出政策传播效果的分析

对于农村问题的研究，实地调研和田野考察是基石。本文以农村宅基地退出政策作为例证进行研究，采用问卷调查和深度访谈的方式获得该主题研究所需的材料与数据。鉴于农村宅基地的特殊属性，农村居民是宅基地退出政策的最重要的受众，因此本研究的调查对象为农村居民。本次调查共发放问卷400份，最后获得有效样本共计393份，有效率为98.3%。

政策扩散不仅包含政策的单向传播，也包含政策主体对政策的采纳和推行[9]。在传播学中，“传播效果分为三个层面：认知、态度和行动。这三个层面同时也是一个完整意义上的效果形成过程的不同阶段”[10]。因此，对农村宅基地退出政策“悬浮”问题的测量与研究可以此为基础归结为认知效果、态度评价和行动支持三个维度，具体调研与分析结果如下：

（一）认知效果：农民对宅基地退出政策了解不充分

政策信息是一种“稀缺”资源，“在政治领域，政策信息占有上的差异意味着权力的大小；在经济领域，政策信息的先知、独享可能带来财产上的获利；而在社会领域，知晓别人所不知的政策信息常常是具有较强社会影响力的标志”[11]。在农村地区，由于社会结构相对封闭，政策信息的这种“稀缺”特性及其影响力进一步放大。对于有闲置宅基地尤其有退出意向的人而言，对宅基地退出政策的了解程度直接关乎其财产利益。

由于宅基地退出形式多种多样，该政策实际上是一个政策体系、政策集群，涵括进城落户农民的自愿退出、租赁、作价入股、置换房产或保险、复垦、拆迁征收以及对宅基地“买卖”的限制性约束等一系列具体的政策规定，这些政策内容从不同角度对退出宅基地的条件、方式和补偿作了相应规定，为促进实现农民的宅基地权益提供了比较全面的政策框架。那么，作为政策受众的农民对这些政策内容了解程度如何，调查情况见表1。

表1结果显示，在受访农户中，对于宅基地“买卖”的限制性规定，明确表示“没听过”的约占六成，“没听过”与“不太了解”的占受访者的将近八成。从受访农户的反馈来看，农村房屋买卖现象时有发生，根据“地随房走”的原则，在买卖房屋的同时宅基地实际上也一并卖掉了。在这场交易中，买卖双方通常秉持双方同意、钱货两清的朴实民间交易原则，对法律层面的限制较少顾及。对于宅基地“出租”，有个别农户表示知道周围有人出租农房给外地人或将空闲宅基地租给别人用，但对于相应的政策，绝大部分受访者表示没有听说过。对于宅基地“入股”政策，八成以上受访者明确表示没听说过，只有极个别农户听说过农地入股一事。对于宅基地“置换”政策，六成以上受访者表示没听过。对于宅基地“复垦”与“征收”政策，没听过与不太了解该政策的农户累计占比均占到六成。由此可见，农民总体上对宅基地退出政策认知不充分，了解程度偏低。

（二）态度评价：农民对基层政策传播工作不满意

政策传播是政策信息由此及彼的流动过程，需要借助一定的传播方式。此次调查显示，在各种传播方式中，以村干部和基层宣传部门为代表的组织化传播和以亲朋好友为主体的“口耳相传”式人际传播在中国农村基层政策传播中占据主导地位，是农民获得包括宅基地退出在内的相关政策的主要渠道。但与此同时，农民对组织化传播工作满意度偏低，对从该渠道尤其村干部处获得的政策信息持明显的怀疑态度。

从受访农户对基层宣传宅基地退出政策工作的评价来看，只有1.02%的受访者表示基层政府在这一方面的政策宣传“非常到位”，认为政策宣传“比较到位”的占14.76%，这当中还不排除受访者本身就是村干部的情况。与此形成鲜明对比，认为基层关于宅基地退出政策宣传“非常不到位”和“不太到位”的分别为39.95%和25.95%，占到受访人数的七成。

在调查走访中还发现，农民普遍认为中央政府对农村问题关注度高，但基层政府和基层干部很少主动向农民宣传政策，在政策解读时也比较随意，农民主动咨询时还可能遭遇各种理由搪塞，如“涉及保密，不能看”，或者让他们自己上网去查。由此而言，农民对基层政府和基层干部政策宣传工作的认同程度和满意度偏低。

农民对基层政策传播工作的不认同和不满意进一步影响他们对基层传播者及其所传播的政策信息的信任度。在宅基地退出实践中，存疑比较多的是宅基地面积测算以及补偿标准，据受访农户反应，“谁与干部关系好一点谁就得到补偿多一点，尤其在丈量宅基面积的时候标准不一”；还有农户反映，“同样是院子里的大小差不多的果树，在宅基地复垦时，邻居家获得很高一笔补偿，但自家却只得了两百块钱”。这种“差异化”补偿标准使农民对于基层干部传达的政策信息心存疑问，甚至，对于村干部入户宣传的做法也多有揣测，认为“他们把好处都自己得了或者给了关系好的几个人，一户一户的做工作就是为了对农民各个击破，防止大伙儿联合起来行事”。农民的不满意和不信任态度凸显出基层政策传播不力、政策信息“悬浮”使受众对政策信息的需求没有得到有效满足。

（三）行动支持：农民对宅基地退出政策的响应度较弱

政策传播的目的意在引起受众在思想和行为上的响应。据了解，在农村地区存在这样几种主要的宅基地占有情况：一种是在农村有两处甚至两处以上宅基地，符合这种情况的有101户；另一种是在农村有宅基地，同时还在城镇有住房，符合这种情况的有63戶。此外，就是只在农村有一处宅基地的情形，总共有229户。

在宅基地退出意愿层面（见表2），从受访农民的总体情况来看，愿意退出农村宅基地的比例为20.2%，持观望态度的占31.5%，明确表示不愿意退出农村宅基地的占比为48.3%。在三种不同宅基地占有情形下，农民的宅基地退出愿意各有差异，总体而言，与宅基地所承担的功能紧密关联，这在只有农村一处宅基地的受访群体中尤为明显。另外两种占有情况下，宅基地存在不同程度的闲置现象，是宅基地退出政策的主要适用对象。但是调查结果显示，无论是有两处甚至两处以上宅基地的农民，还是在农村有宅基地同时在城镇还有住房的人，他们退出宅基地的意愿并不强烈，尤其是后者，虽然在城镇还有住房，但明确表示不愿意退出的比例占到该类人群的几乎一半。从宅基地退出的实际行动来看，只有15户农民已经退出或正在着手退出农村宅基地，在总体受访者中占比不到4%。

由此可见，农民对宅基地退出政策的行动支持与退出意愿之间存在显著差距。这一定程度上与宅基地的特殊性有关，宅基地于农民而言承担着多重功能，因此，在退出问题上农民表现得很谨慎。但显而易见，在政策传播中存在不同程度的信息“悬浮”问题，导致相当一部分农民对宅基地退出政策不了解、不认同，甚至一部分农民想退出宅基地却没有“门道”，不知道通过什么方式退出，不清楚要走哪些程序，也不知道如何才能争取到合理的补偿。这是宅基地退出政策执行实践中遭遇的现实问题。

三、农村政策“悬浮”问题的成因探讨

对C市农村宅基地退出政策的调查与分析表明，农村政策传播中存在不同程度的“悬浮”问题，“在政策传播的过程中，信息在不同层次的传播环节中缺失了，许多有利于农民的政策并没有落到实处”[4 ]。究其原因，主要有如下几个方面：

（一）干群关系疏离使得政策传播链条断裂

政策从出台到落地，中间需经过多个政府层级，其中乡镇政府是垂直管理模式的基层，这一层级又以村级组织为末梢，因此村干部是农村政策传播链条的基础环节，担负着“承上启下”的职能。该传播链条的稳固性及其效能在很大程度上受干群关系的影响。

干群关系亲疏取决于基层尤其村干部的思想认识及利益追求等因素。以宅基地复垦为例，由于地理位置、项目原因以及宅基地复垦成本和地票成交价格的差异，即使是同样面积的宅基地，最后得到的补偿款很有可能是不同的，但不少农户了解到其他地方以12万元/亩甚至更高价格予以补偿，一旦当其所获得的补偿款低就会引发不同程度的社会矛盾。于是，不少基层干部认为，“农民知道的政策越多，‘刁民就越多，基层工作就越难开展”[13]，强烈的“工作责任心”驱使他们“被迫”对有些政策予以过滤和封锁。另外，退出宅基地通常能获得一定的补偿，如直接的物质补偿或者转户后缴纳城乡居民保险，但有的退出方式存在名额竞争和条件限制，谁占据这种优势谁就可能早于他人或者优厚于他人获得相应补偿。鉴于此，个别村干部基于自身或者亲朋好友利益考虑，对上级政策秘而不宣、藏而不传，致使上情不达，政策信息难以被广大农民知晓。

干群关系是否融洽还取决于农民的认知和态度。在基层调查时经常听农民抱怨“中央的好政策被下面的歪嘴和尚念歪了”，言下之意，基层干部没有落实好中央政策。从文本形态的国家政策转化为实践形态的政策行为需要综合考虑各种复杂因素，但农民大多不会对此予以深究，而是从字面上简单理解，一旦他们看到外界宣传的“好政策”与身边的“坏政策”之间的鲜明反差，就会对基层干部生出抵触情绪，从而影响干群之间的有效有序沟通，由此导致基层干部不愿接触普通农民，农民也不信任基层干部的恶性循环。

此外，干群关系远近还与农村基层组织结构设计有关。在农村地区，“村民小组长是连接村民与村级组织之间一个重要的节点，同时也是村民和村干部有效交流的重要渠道”[12]。但自税费改革之后，很多农村地区取消了小组长，“造成村民小组长这个纽带和节点的空缺，村干部和村民之间的关系仅仅变成了`官和民'之间的关系”[13]。这种关系使得基层干部与农民之间在潜意识中产生了一种无形的隔阂与距离，“正是由于这种无形距离的存在，中国农村信息传播研究与实践在传播目标、传播方法、传播内容、传播主体等问题上存在较大的认识偏差，从而影响了传播的过程与效果”[8]。

（二）农村空心化导致政策传播意见领袖“位移”

在农村地区，囿于条件限制，政策信息很难在第一时间为所有利益相关者接收，而是如波纹般一层一层向周围扩散，先传达到一小部分人，再由这一小部分人向他们身边的人传播，继而由这些人传达至更广泛的人群。在扩散过程中，首先获得政策信息的这“一小部分人”通常是政策传播中的意见领袖，他们大多是农村社会精英，往往具备消息灵通、社交范围广和与外界接触频繁的特点，在政策传播中既是受传者，又是重要的传播者，发挥着信息转达、政策解读、意见整合、疏导与反馈等重要功能。然而，大量农村劳动力流向城市，使农村社会结构急剧变化，对意见领袖的信息传播功能产生了巨大冲击。

在此次调研中（见表3），受访人群总体上以中老年居多，青年受访者共计43人，只占受访者总数的约一成；中年受访者240人，占比超过六成，其中又以55岁以上者居多；老年受访者110人，占比接近三成。结合受访者职业来看，以传统农民和进城务工人员居多，并且这两类人群随着年龄的变化而呈现显著的规律性差异：在三个不同年龄阶段，随着年龄的增加，传统农民的比重逐渐增加，进城务工人员的比重逐渐递减。在青年群体中39.5%的人常年进城务工，中年群体外出务工的比重也达到26.7%。此外，个体工商户在青年群体和中年群体中都占较高比重，这些人大多居住在城镇，与农村的联系已经十分松散。

由此可见，“务工经济已经在村民的尝试中形成主体发展形式”[14]“青壮年劳动力外出谋生、妇孺老弱留守家中”的生计模式广泛呈现，使得农村“空心化”特征明显。这种社会结构变迁和人口流动导致相当一部分有较高文化素质和能力的乡村精英常年外出发展，对村庄事务少有关注，造成农村政策传播中意见领袖“位移”，政策传播面临人才缺乏难题，进而导致政策解读、政策信息转达、农民意见整合与疏导、诉求表达与信息反馈等各方面都受到严重影响。由此限制了农村政策信息向人群不活跃处传播的速度和效果，降低了普通农民理解和“消化”政策信息的能力，为政策“悬浮”问题及政策执行梗阻埋下了隐患。

（三）农民缺乏主动获取信息的动力和能力导致政策受众缺位

农民是农村政策信息的主要接收者，在农村政策传播中扮演着需求者的角色，他们的自主意识和行为能力是影响政策传播效果的重要因素。只有当他们需求旺盛且具备一定的信息捕捉能力时，才可能获得充分的政策信息，否则就会造成作为政策受众的农民在农村政策传播中呈现出事实上的“缺位”状态，导致国家政策到达农村基层后却无人“消受”的局面。

从调查情况来看，农民主动获取政策信息的意向不明显，缺乏主动寻求政策信息的动力。在农村地区，村民大会、村务宣传栏、公告栏、横幅标语、有线广播等是传播政策的重要方式，尤其宣传栏和公告栏是村委公布政策信息的重要阵地。但此次调查数据表明，在受访者中91%的人不清楚所在村庄的宣传栏多久更新一次，经常去看宣传栏的人数只占到受访者总数的3.6%，从来不看和几乎不看宣传栏的人数占比高达83.3%。由此凸显出农民自身很少积极主动关注政策情况，缺乏获取政策信息的主观动力。这导致在农民身上出现一些矛盾现象：民主和权利意识觉醒，但是在行动上消极懈怠；对基层政权和基层干部不信任，但潜意识里又寄希望于基层政权和基层干部

实际情况表明，农民捕捉政策信息的能力也存在明显不足。受众捕捉政策信息的能力取决于其社交范围、与外界接触的活跃程度、使用各种传播媒介的熟练度、对政策信息的关注度及理解政策信息的能力等因素。从调查访谈情况来看，未上过学的人与接受过正式教育的人、接受过小学教育的人与接受过高中及以上教育的人，在上述方面存在显著差异。总体上，受众捕捉政策信息的能力与其受教育程度呈正相关。但在受访农民中，有14.5%的人是文盲，39.4%的人只接受过小学教育，29.3%的人接受过初中教育，读过高中的占11.5%，而大专及以上文化水平的只有5.3%。農村居民总体受教育水平较低的现实使农民捕捉政策信息的能力不足，在客观上限制了政策信息的有效传播。

（四）基层政权地位尴尬导致组织传播功能弱化

中国农村基层治理结构包括自上而下的官僚系统和由乡村精英主导的地方性管制单位，与之相应，农村组织化传播以基层政权组织和村级组织为主要传播者，二者在政策信息的上传下达、政策制定者与政策受众的有效对接中起着不可替代的作用。

在传统农村政策传播格局中，组织化传播的有效性仰赖自上而下的严密的科层化结构，采用的是“灌输式”和“强制性”的单向传播方式。改革开放以来，农村传播模式逐渐向开放、互动的双向传播转变。尤其取消农业税以来，“基层政权与农民的关系日益疏离，逐渐成为‘悬浮于农村社会之上的一级政权”[15]，国家权力从农村部分退缩以及农村社会自主性不断提升，使得政策到达基层政府和基层干部以后，自上而下的科层结构就转变为政府与社会、基层干部与农民之间的平面化结构。在这种关系格局中，政策信息的传统组织化传播主体不再具有相对于政策受众的强制性权威。与此同时，基层政府的主要功能和行为模式“由过去的‘要钱要粮转变为‘跑钱和借债，基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的‘悬浮型”[16]，甚至，在经济发展和维护稳定的双重压力下，农村基层政权与村级组织还面临着“维稳”异化、“与民争利”的现实困境，由此导致在政策传播中出现不同程度的传播者缺位的情形。

基层组织的尴尬地位一定程度上还缘自大众传播的负面影响。大众媒体的应用改变了农村政策传播方式，尤其电视、网络和手机的广为普及颠覆了传统自上而下、层层过滤的层级传播模式，使政策传播在信息接收方面获得了广泛的平等性，为实现农民与国家政策的“零距离”接触奠定了基础。然而，大众媒体往往择典型而报道，经过精心裁剪，“农民不仅可以看到上级政府从群众的利益出发制定的各项政策，还可以看到某地的先进典型如何坚决落实并执行到位，使该地的老百姓得到实惠”，反观现实，貌似自己所在的基层政权“所实行的诸多针对农民的限制措施都是站在自己和中央对立面上的胡作非为”[17]。这在一定程度上“助长了底层农民的‘无政府行为，群众心中无政府（特指乡村两级和乡村干部），政府对群众无能为力”[14]，由此导致农村基层政策传播主体乏力、组织传播功能弱化。

此外，由于制度供给不足、人际关系松弛和凝聚力弱化，农民的政策信息反馈呈现表达渠道狭窄、反馈内容“零碎”、表达主体个体化特征。话语表达渠道狭窄导致政策信息反馈渠道不畅、反馈机制缺乏，降低了农民受众反馈政策传播效果的动力，并且在客观上限制了他们的反馈行为；反馈内容“零碎”表明农民对自己的利益缺乏明确认识，对诉求表达渠道和程序缺乏足够了解，既是对政策认知不充分的结果，又会进一步加剧这种不充分性；表达主体个体化意味着农民缺乏能有效整合其利益需求的组织，因而其诉求和意见往往难以产生足够的影响。由此导致在农村政策传播中，农民大多处在“被传播”的地位和集体“失语”状态，这种状态会进一步加剧政策“悬浮”化倾向。

四、启示与建议

通过调查发现，农村政策在纵向扩散中存在较为严重的“悬浮”问题，使得农民对相应的政策认知不充分、对基层政策传播工作不满意、对政策在行动上的响应度弱，从而导致许多有利于农村发展的政策难以获得农民的广泛认同与支持，进而影响政策执行效能。研究表明，农村政策纵向扩散的实际效果受不同层级政策主体及其相互之间关系的影响。因此，对该问题的防治需要契合农村社会结构现状与农村实际政策环境，具体到操作层面，可从以下方面着手缓解农村政策“悬浮”问题。

1.激发传统组织传播机制的作用。首先，充分发挥宣传栏和公告栏的作用。一般情况下，一个行政村往往下辖多个自然村，各个自然村到村委距离不一，农民除非有事情需要办理，否则很少有机会到村委会来，这导致村委会宣传栏形同虚设。对此，需要根据实际情况，在农民居住相对集中的点设置相应的公告栏以扩大信息覆盖面。其次，定期召开村民大会。相比于点对点的定向式政策传播路径，村民大会因其公开性、透明性以及“集体情境”而具有更好的传播效果。此外，考虑到大量劳动力外出，建议采用广播、宣传单、手机短信或村务QQ群之类的辅助性传播方式以减少遗漏，缩短政策传播的距离。

2.培育和引导大众传媒发挥在农村政策传播中的积极功能。在农村地区，组织化传播、人际传播以及大众媒体传播相互交织，但这样的传播格局在实践中并没有形成合力。在市场的裹胁下，大众传媒呈现“重城市、轻农村”的特征，缺乏深入农村、贴近农民的深度报道，且存在对典型事件的片面裁剪和过度加工，缺少对事件背后特殊环境背景的综合考虑，容易引发受众对现实反差的不假思索的抱怨甚至过激行为，一定程度上抵消和弱化了其他政策传播机制的效能，从而助推了政策“悬浮”问题。因此，有必要培育和引导大众媒体发挥在农村政策传播中的正面作用，在促进实现农民群体的知情权的同时，防止对基层权威的削弱、对农民与村干部、农民与农民之间关系的离间。

3.完善农村政策传播中的信息反馈机制。在农村社会，“自上而下的制度供给与自下而上的反应、融合，构成了乡村规则体系这枚硬币的两面”[18]。农村政策出现“悬浮”问题，一定程度上与传播过程中缺乏必要的信息反馈机制有关。信息反馈机制的缺乏降低了农民的积极性，导致政策制定者与传播者无法确切了解农民对相关政策的真实反应，因而难以针对农民的真实偏好和诉求表达对政策作相应的调整。因此，克服政策“悬浮”问题需以农民的偏好表达和利益诉求为出发点，尊重农民的主体地位，提高农民的组织化程度，完善农民利益表达和信息反馈机制，在双向交流与互动中促进问题的解决。

此外，政策传播是一个需要多方合力互促的过程。农村政策能否摆脱“悬浮”问题，不能仅仅依赖某种单一的传播渠道或机制，更不能仅仅依靠外在环境和条件的改善，还须重视培育农民的自主意识，增强政策信息接收者本身的信息捕捉、接收和理解能力以及获取政策信息的动力，转变传统政策传播中政策受众的被动角色和“失语”状态，从而形成多种政策传播模式和机制的合力，促进实现多方政策主体的信息流通与互动。

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