县委书记大接访制度：实践逻辑与现实困境

摘 要：县委书记大接访制度将常规信访工作转化为党委政府的中心工作，有利于强化领导干部的责任意识，整合官僚体制内部资源，推动基层信访问题尤其是信访疑难案件的解决，密切党群干群关系。实际运行受官僚体制内部各种复杂交错关系的影响，使该项制度的实践逻辑呈现出与制度文本规定的偏差，主要存在权力推动与权力依赖、权力与责任倒置、首问负责制与专业分工矛盾、选择性治理与接访绩效的消解、政治与专业的冲突等问题。大接访制度的运行必须嵌入于官僚体制之中，官僚体制将大接访制度吸纳进入了其自身的运转逻辑，并按照官僚体制的内部运作规则对该项制度进行改造。近期应加大对领导干部实质性解决信访问题的考核，而不是过于注重对领导接访台帐、文案等形式程序的考核；可以在接访工作与业务工作之间保持适当平衡，避免大接访制度过多冲击领导干部的常规业务工作；长期应在形成信访问题的根源上着力，健全和完善基层民主制度，构建干部与群众良性对话、协商的平台。切实推进依法治国战略，真正做到依法行政。只有这样大接访制度才可能具有更高的效率和更强的生命力。

关键词：县委书记大接访；群众路线；信访制度

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）02-0001-09

引 言

自2008年以后，中国在信访领域出台了一项极其重要的改革举措——县委书记大接访（它又称“县级党政领导干部大接访”，本文使用“县委书记大接访”这一通俗说法。此处的“县委书记”并非仅指县委书记一人，而是泛指县域内的党政领导干部，涵盖乡镇干部）。大接访是党和国家为应对信访困局、贯彻群众路线而出台的一项制度，它要求基层党政领导定期接待群众来访，倾听群众心声。自大接访活动开展以来，国家对该项制度的重视程度远甚于以往任何时期，迄今，这一制度运行已历时多年，可以说，大接访制度不仅是国家信访治理体系的重要组成部分，而且是新时期中共践行群众路线的重要制度安排。然而，与该项制度的重要地位相比，学界的相关研究却显得滞后且贫乏。目前关于该主题的文献多为信访部门官员的工作总结讲话和少量的研究报告。系统性、学理性的专门研究付之阙如。在偶尔可见的关于县委书记大接访制度的评论中，一些学者认为该项制度不仅不利于信访问题的解决，反而会进一步强化领导的意志和群众“信访不信法”的观念[1]。笔者以为，对于如此重大的改革举措和制度安排，在厘清其背后的逻辑规律之前，我们不宜简单地对该项制度进行批判，而应该将其放在中国官僚体制的情境中去理解。

本文以笔者在豫东M市华江区信访局等部门进行调研获取的一手资料为基础，从官僚体制内部视角对县委书记大接访制度的运行逻辑展开实证研究。本文的核心关切是县委书记大接访制度嵌入中国官僚体制之后，是如何运行的，又是如何被官僚体制改造的，国家及官僚体制内部各行动主体又是如何围绕该项制度的实施展开博弈互动关系？借此，我们可以获得哪些关于中国官僚体制运行的规律性认识？

一、缘起与变迁

常言道：郡县治，天下安。县（区）位居中国行政体制结构的枢纽地带，是连接国家与社会的桥梁[2]。新中国成立后，县级政权在我国信访治理体制中扮演着极为重要的角色，受到党和国家高度重视。可以说，“信访问题解决的多少、快慢，成绩的大小以及成功与否，关键在于县（市）一级机关”[3]52。鉴于县级政权在信访工作中的重要地位，建国初期国家颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》就要求“县（市）以上各级人民政府必须指定专人处理人民来信；建立接待室或问事处，接待来访群众”[3]35。时至1957年11月，国务院颁布了《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，着重强调要加强县级机关信访工作[3]113。

改革开放后，县级信访工作进一步加强。1982年中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》第四章就加强县级党委和政府的信访工作问题作出了详细规定该条例第四章第十六条强调：“县一级党委和政府（包括相当县一级的单位），要就地解决来信来访中的问题。凡是县里能够解决的问题，都应当积极主动地就地予以解决。”第十七条强调：“县委和政府及各部门的负责同志要亲自处理信访问题。”。2007年3月，中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》第十九条着重强调“预防和解决基层发生的信访问题，县级是关键，要高度重视县级信访工作，切实加强指导”[4]。

领导干部接访制度是县级信访制度建设的重要环节。早在新中国成立之初，就已经有许多县建立了县长、书记接见群众来访日制度。1957年5月，第一次全国信访工作会议肯定和推广了领导接见群众来访日制度[3]53。从此，这一举措逐渐被吸纳进入信访治理体制之内，构成了新中国信访制度的重要传统。不过，长期以来，领导干部接访制度并未受重视，其规范性、严格性较为欠缺。2007年3月，中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》提出，要在全国大力实施领导干部大接访[4]。随后，领导干部接访制度渐渐被强化。尤其是2008年举世瞩目的奥运盛会在北京举行，国家对稳定和秩序的强调提升到一个全新的高度。与之相应，县级政权被推向信访工作的前台。2008年6月28日，国家召开了处理信访突出问题及群体性事件电视电话会议（俗称“6.28”电视电话会议）。此后，县委书记大接访活动迅速在全国推开。

2008年北京奥运会结束后，县委书记大接访并没有淡出中国官僚體制，而是转向了常规运作形态。2009年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅连续发布了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》等三个文件，特别强调“县（市、区、旗）党委书记、县（市、区、旗）长一般每月安排一天时间接待群众来访，县（市、区、旗）党委和政府班子成员、市县两级的部门领导干部都要定期接待群众来访”[5]。县委书记大接访的直接目标，就是要缓和社会冲突和矛盾，减少上访及其他社会不稳定因素，保持政治社会稳定。

二、制度体系

在新时期，县委书记大接访制度设置更加细化。从中央到地方各级党委政府就县委书记大接访提出了一系列严格、细致的要求。具体而言，这一制度体系涵盖了以下一些次级制度安排。

（一）党政一把手负责制

在中国的行政体制下，党政一把手尤其是党委一把手在党务和政务重大决策中扮演着最为重要的角色。自上而下的各种方针政策也必须经过一把手的推动才能得到更好地贯彻落实。同样，在县委书记大接访运动中，党政一把手也被赋予最大政治责任。大接访制度将常规信访工作转化为党委政府的中心工作，赋予其更强的政治意涵。上级给县级党政一把手制定了严格的责任目标和工作要求。例如，建立县（市、区、旗）委书记、县（市、区、旗）长“四个一”工作制度，即县（市、区、旗）委书记、县（市、区、旗）长每人每月至少参加一次接访活动、主持一次疑难信访问题和信访不稳定因素排查分析会、化解处理一个信访突出问题、督办一次信访工作进展情况。

此外，相关制度还规定一般领导在接访时请假或请人代接都需要向党政主要领导汇报。在笔者调研的华江区，区委书记曾经批示：“县委书记大接访是信访工作重要举措，请区党政班子及其他接访同志高度重视、严肃认真。不得随意缩短时间或让别人代接，确有特殊情况的，直接向书记和区长报告，并采取相应调整办法。”正因为党政领导尤其是主要领导在县委书记大接访工作中的极端重要性，所以各级党委政府在贯彻落实该项制度时，都要求主要领导必须高度重视。华江区还提出了大接访要坚持“一把手工程”的口号。

（二）考核与追责并行

为引起县级政权重视，大接访工作还被纳入党委政府信访工作责任制考核内容。考核内容包括大接访的台账、档案健全程度，党政领导干部按时按量接访情况，大接访案件受理、交办、结案率、满意率等等。例如，2011年M市《信访工作党委政府责任制考核办法》规定：“坚持县市区党政领导干部工作日每天接待群众来访制度，确保党政领导接待日落实率90%以上（含90%），每下降1个百分点扣5分；领导接待日受理案件按期结案率95%以上（含95%），每下降1个百分点扣2分。”对于考核结果，将纳入政府奖惩范围。考核不过关的，依据问题轻重对县级党政领导、责任人、直接责任人给予通报批评、诫勉谈话、行政警告等不同程度的党纪政纪处分。

此外，上级还定期不定期地对县委书记大接访的落实情况进行督查。每次督查结果都在辖区范围内进行通报。同时还根据督查结果对相关责任单位和责任人给予通报批评、诫勉谈话、书面检查等处分。

（三）多种接访方式并举

1.单独接访与联合接访。县委书记大接访的形式包括单独接访与联合接访。所谓单独接访，指由单个的县党政领导接待来访者。单独接访意味着接访领导只能凭自己个人职权或者协调自己分管的相关部门处理信访案件。若信访人反映的问题超出接访领导职权，则接访领导只能将该案件转办或者劝说信访人选择对口领导接访。因此，单独接访在解决问题的效果方面有一定局限性。

所谓联合接访，就是多名县领导甚至所有主要县领导和相关职能部门负责人都同时参与接访。联合接访汇聚了县级政权的主要力量，有利于推动信访问题的解决。不过，联合接访耗费的人力物力资源太多，因而不可持续，只能间或举行。

2.定点接访、重点约访与带案下访。定点接访是指在某一特定的接访地点面见来访群众，接访的对象不固定。这是大接访的主流方式，也是最容易为上级考核的内容。重点约访是根据信访案件需要约见信访人，约访具有特定的对象，约访还包括协调解决当事人诉求的问题。带案下访要求领导深入基层，听取和收集群众意见，研究问题成因，探讨解决办法。

（四）接访与包案勾连

接访只是接待访民，受理、交办或者转办访民反映的问题。尽管参与接访的县级领导都拥有或大或小的职权，能够推动信访问题的解决，但是大部分信访案件都难以在现场获得圆满解决。此时，如何妥善处理那些在现场无法解决的信访案件就成为大接访制度面临的难题。如果不能将现场无法解决的案件在领导接访之后继续纳入处理的议事日程，那么大接访的意义将大打折扣，所以，大接访制度就不能仅限于现场的接访，而必须落实接访领导的后续责任。领导包案就是强化接访领导后续责任的制度安排。

华江区在接访领导包案方面作出了严格的制度规定：对群众反映强烈的突出问题，要实行领导包案，并落实包调查、包协调、包处理、包落实、包稳定、包息诉罢访的“六包”责任制。包案领导还需要与区信访工作领导组签订书面的包案责任书。

大接访还实行首问负责制，即“谁接待，谁包案，谁负责”。第一位接访某信访案件的领导，一般被定为该案的包案领导，负责该案件的受理、交办、督办和跟踪问效。首问负责制在领导干部与接访工作之间建立“责任-利益”连接纽带[6]，有利于强化党政领导干部的信访工作责任，避免推诿现象。

包案制度“是基层政府在面临科层体制与上访者双重压力时所做出的制度安排，……（它）不仅在正式体制内进行了分工合作，而且为构建基层政权与上访者之间的联结关系提供了平台”[7]。它将信访工作绩效与领导干部政治激励相勾连，事实上强化了接访领导干部的政治责任。

（五）纵向与横向贯通

为推动县委书记大接访制度的贯彻落实，官僚体制内部形成了一张纵横交错的责任网络。

1.纵向：县乡一体化。县级政权是县委书记大接访活动的主体。不过，若仅凭縣级政权处理信访问题，既非其力所能及又非其所愿，所以，县级自然会将乡镇（街办）纳入大接访的制度体系中。从华江区的实践来看，区里甚至给各个乡镇领导干部的接访工作提出了比区自身更为严格的要求。例如，区里规定：“各乡、办事处要保证每天都有党政主要领导值班接访。……区委信访工作领导组将组织专项督查组对各乡办党政主要领导接访情况进行抽查暗访，督查情况定期通报”[8]。通过这一制度安排，县乡都被整合进入县委书记大接访体系中。

2.横向：主要领导与一般领导分工。按照规定，县级党政主要领导一个月至少安排一天接访，其余党政领导安排接访的天数较主要领导更多。除了党政主要领导负责主持党政全面工作之外，其余党政领导都有各自分管的业务工作领域。区领导（尤其是主要领导）接访时，信访案件牵涉的相关下属（包括副职领导、乡办和区直单位负责人等）要陪同接访。每位接访领导都可以利用自己的职权召集下属（或分管业务领域的下属）协调解决信访问题。

随着上述一系列制度的设立，县委书记大接访制度渐渐实现了常态化。地方政府将县委书记大接访视为一项政治任务来完成，县委书记大接访制度也得以确立它在国家信访治理体系中的中心位置。

三、官僚制与县委书记大接访制度的实践逻辑

县委书记大接访制度实施以后，其实际运行深受官僚体制内部各种复杂交错关系的影响。这使该项制度的实践逻辑呈现出与制度文本规定的偏差。

（一）权力推动与权力依赖

总体而言，在县委书记大接访制度实施过程中，由于党政主要领导掌握着辖区内的权力和资源，在解决信访问题上面确实具有独特优势，所以，该项制度的实施对于促进信访问题的解决、缓解信访严峻形势起到了积极的推动作用。据统计，2010年1-8月，华江区党政领导共接访167批次（不含重复访），其中现场解决125起，占比为74.85%，立案交办42批255人，到期应结31案，實际结案17件，群众满意131案，群众满意率92.3%（现场解决都满意）[9]。

大接访之所以能够取得一定的效果，与官僚体制的权力结构密不可分。在县级政权层面，县域主要行政权力集中于县级党政领导干部尤其是党政主要领导（一把手）身上。县级党政领导干部在处理各项行政和公共事务方面无疑具有较大优势。县委书记大接访强调县级党政领导干部亲自接访，是希望利用他们手中的权力资源推动信访问题的解决。

在实际运行时，大接访制度被深深嵌入官僚体制中。大接访制度的运转，在很大程度上是以权力为依托的，每位区党政领导都有自己的工作分工，相应地，每位领导（主要领导除外）一般只分管自己工作领域中的信访问题。这既是科层制顺利运转的要求，也是信访问题得以高效、有序解决的前提条件，因为每位领导只在自己分管领域中才能有效行使权力，动员相关资源解决信访问题，一旦超出自己的分管领域，则无法调配相关资源。

接访时，党政领导依靠自己的权力、地位来推动信访事项的解决。领导地位的高低、权力的大小，在很大程度上决定了信访问题解决的速度和程度，同时，有不少问题确实需要县级党政主要领导拍板才能解决或者更好地解决，尤其是那些涉及不同部门间整合、资源大规模跨部门调配的信访案件，更是需要党政领导特别是主要领导的亲自介入。例如，自2011年开始，华江区妇幼医院职工上访反映医院改制后导致职工待遇降低，他们要求政府重新收回医院，确立其公办性质，给职工发放财政工资，此事涉及区卫生局、人社局、区编委和财政局等多个部门，若非区主要领导出面断无解决之可能。之前此问题一直久拖不决，是由于各部门步调不一致，都从部门利益出发而互相推诿，最终还是党政主要领导亲自介入才使该问题得以解决。

党政主要领导位高权重，可以动用更多的资源，促使下级重视和落实，特别是那些涉及不同部门利益、需要整合协调各部门行动的信访事项，往往只有一把手拍板，才能实现部门整合，推动问题的解决。且在现实中，访民的问题往往都会涉及多个部门，仅靠某一部门无法解决这些问题，这在客观上更加需要党政主要领导出面协调。

我们看到，党政主要领导在解决信访问题上具有更高的效率，而且往往吸引了更多的访民。例如，2012年9月12日，华江区区长接访时，共有7批33人次上访，其中，现场解决2起，其余5起均承诺了解决期限[10]。当天下午，区长还在接访现场临时召集5位副区长和财政、劳动、人事等局委负责人商讨解决群众信访事项。此外，据华江区信访局统计，自2012年初至2012年9月，区委书记共召开党政联席会议8次，研究解决信访事项58起，区长召开区长办公会14次，研究解决信访事项132起[10]。党政主要领导的独特权力地位，使他们在解决问题上具有更大优势，主要领导如此强大的资源动员和体制整合能力，绝非一般领导所能比肩。所以，每逢党政主要领导接待日，来上访的访民要比其余领导接待日多出许多。据华江区《信访工作简报》所述：“华江区每逢党政主要领导的信访接待日，上访群众较多，多的时候每天达二三十批几百人。”[11] 2012年8月16日，华江区委书记当天共接访6批20人次[12]；2012年9月12日上午，华江区区长在短短4个小时就接访7批33人次[10]。根据华江区2011-2012年区党政领导接访情况统计数据，也可以显示党政主要领导较其他区领导更能吸引上访者（见表1）。

根据表1，在这两年中，区党政主要领导接访的平均批次都远高于其余党政领导。笔者还注意到，区委书记和区长每个月一般都只安排1次接访，而其余党政领导每个月一般都会安排2次根据华江区信访局2012年1-8月的大接访统计数据，区委书记和区长总共接访16次，人均8次，而其余11名党政领导总共接访114次，人均10.36次。另外，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于领导干部定期接待群众来访的意见》规定：“县（市、区、旗）党委书记、县（市、区、旗）长一般每月安排一天时间接待群众来访，县（市、区、旗）党委和政府班子成员、市县两级的部门领导干部都要定期接待群众来访。”从该规定也可看出，国家对党政主要领导和一般党政领导在接访任务安排上也存在区别。党政主要领导的接访任务要比一般党政领导更轻。 。也就是说，区党政主要领导接访的总次数较其余党政领导更少，而接访的批次数量却较其余党政领导更多。如果考虑这一因素，那么对于上访者而言，区党政主要领导要远较其余党政领导更有吸引力。另外，我们从表2也可以看出，华江区党政主要领导每次接访的平均批次数量为4.08，其余党政领导每次接访的平均批次数量仅为1.82，前者是后者的2倍多。

由于信访问题的解决效率与权力的大小呈正相关关系，权力越大，解决信访问题的效率越高，反之亦如此，这导致的负面效应是：一般领导干部和工作人员因位低权轻而在处理信访工作时力不从心。如同华江区群众工作部副部长所言：“有的领导觉得自己拍板了也没啥用，干脆就不拍”。访谈笔记，2013-04-03，WJQ。 一些领导干部也常以自己无力解决为由而对信访事项予以推脱，这在一定程度上助长了推诿现象，不利于信访问题的及时有效解决，并损及政权的群众基础和合法性。此外，它还在客观上强化了群众对权力的膺服，使得权力因素在国家信访治理工作中的功能进一步凸显。大量的信访问题都被推向了党政主要领导，让群众误以为凡事找主要领导可以得到解决，可能助长群众“信访不信法”的观念。

可见，县委书记大接访制度与现有的权力体系相契合，同时又强化了既有的权力体系。党政主要领导可以依靠自身权力实现对辖区内官僚集团的整合，督促下属解决访民的问题，这维系了党政主要领导的魅力型权威[13]，而牺牲了其他党政领导干部和一般工作人员的威望。然而，问题在于，党政主要领导并不能总是亲自去解决访民的问题，而必须要依靠下属和一般工作人员去解决，如果访民的问题最终未获解决，同样会令访民对党政主要领导的权威产生质疑。

（二）权力与责任倒置

理想的权力配置模式应该确保权责互相匹配，如此方能实现有效治理，然而，在縣委书记大接访的制度安排中，却出现了严重的权力与责任倒置现象。首先，在横向上，主要领导与一般领导的权责不匹配。主要领导位高权重，在处理信访问题上面更具优势，而一般领导权力更小，在处理信访问题时难度更大。从权责匹配角度来讲，主要领导的接访任务应该较一般领导更重，然而，无论是上级规定还是县级政权的实际操作，大接访的值班任务安排都是优先照顾区主要领导。例如，中共中央2009年颁发的《关于领导干部定期接待群众来访的意见》规定：“县（市、区、旗）党委书记、县（市、区、旗）长一般每月安排一天时间接待群众来访，县（市、区、旗）党委和政府班子成员、市县两级的部门领导干部都要定期接待群众来访”[5]。在华江区的党政领导干部接访值班安排表中，区委书记和区长每个月都只安排1次接访，而其余党政领导干部一般都安排2次甚至更多。掌握权力、资源更多的主要领导被安排更少的接访任务，而权力小、解决信访问题的资源和能力更弱的一般领导却被赋予更重的接访任务。党政主要领导具有更多的解决信访问题的权力资源，上访群众对党政主要领导有更高的期待，但群众接触和求助于党政主要领导的机会却更少。这也是每次党政主要领导接访时往往场面爆棚的重要原因。

其次，在纵向上，县乡之间权责不匹配。县级政权是一级职能和机构都较为完备的政权。无论是在权力、地位还是资源等方面，县级政权都要优于乡镇政权。按道理来讲，县级政权应该承担更多的接访任务和信访治理工作。然而，在现实中，乡镇的接访任务和信访治理工作量都要远甚于县级政权。例如，县级党政主要领导只要求每个月接访1次，其余党政领导一般每个月为2次左右，而乡镇、办事处的党政主要领导却被要求每天值班接访，甚至要随时随地接访。此外，上级要求乡镇将信访问题解决在基层，对大部分信访案件而言，县里都要求乡镇出面办理和解决，但实际上，乡镇却并不具备解决信访问题的权力和资源。

概言之，无论是在纵向上还是在横向上，大接访制度在实际运行过程中都因为接访主体的权责不对等而影响了信访治理的效率。

（三）首问负责制与专业分工的矛盾

前文提及，为强化接访领导的责任、督促接访领导解决群众反映的问题，县委书记大接访实行首问负责制。首问负责制有利于明确信访案件的责任人，进而规避推诿、拖延现象。然而，首问负责制却与官僚体制内既有的业务分工秩序存在一定的矛盾。一旦群众反映的问题并非接访领导业务分工范围内之事，接访领导将无权处理。即使接访领导可以召集相关部门负责人前来协调，但是由于这些部门并非该接访领导管辖，其负责人可以不予理会或者采取应付推脱之策。按照官僚制的运作惯例，下属一般只对自己的直接上级负责。在中国的官僚体制中，各种宗派、关系圈子盛行，许多领导都有自己的圈子，而一般下属也都被吸纳进入各种圈子里面[14]。特别是有的部门负责人只唯党政一把手马首是瞻，不把其他一般党政领导放在眼里，此时，要让接访领导协调这些部门解决问题，其难度之大可想而知。

为降低首问负责制可能遭遇的阻力，华江区大接访制度规定：“对不属接访领导所分包乡办、区直部门的问题，要明确建议由其他相关领导包案处理，区委信访工作领导组再发文交办分包领导。”[15]不过，这一规定的效力有很大局限性。笔者在接访室观摩领导接访过程时，常常碰到一些上访者反映的问题并非当班接访领导业务分工范围。此时，接访领导常常表示无能为力，只能照例登记上访者反映的问题，走完交办程序。而被交办信访案件的包案领导又往往以该信访案件并非自己接访为由推脱，或者不跟踪督办。如此，群众反映的信访问题又继续被吸纳入漫无边际的官僚体制常规运作过程中。群众反映的问题是否解决、何时解决，仍然取决于他们将诉求“问题化”的能力。

（四）选择性治理与接访绩效的消解

在中国的基层治理中，选择性政策执行[16]现象较为普遍。基层政府为了迎合上级需要，常常只贯彻执行那些上级重视的政策，而对其余政策不予执行或随意应付。在县委书记大接访制度运行过程中同样存在类似情况。

1.重形式程序而轻实质解决问题。按照制度规定，上级要定期不定期对县委书记大接访工作进行督查。督查的重要内容之一是相关文牍台账的整理规范情况。台账是接访制度绩效的重要体现，也是上级考核检查区里落实该项制度具体情况的重要凭证。台账比较直观简单，容易进行考核检查。无论平时工作做得如何优秀，如果台账不规范，同样将面临上级批评，所以，笔者在华江区信访局看到，近年来局里对台账建设高度重视。信访局给每一位县级党政领导都建立了接访台账，台账内容包括接访时间、地点、来访人姓名、信访内容、批示办理情况等等。

然而，在大接访的形式、程序日益受到重视的同时，解决群众实质问题却仍然被忽视。胡伟曾指出：“群众路线对于共产党与其说是一种制度，还不如说是一种作风。……就一个党员或党的领导干部而言，他是否联系群众以及多大程度上联系群众更多取决于他个人的民主作风而非制度”[17]。王绍光也认为，群众路线过于依赖干部的自觉性，党员干部在贯彻群众路线时容易走形式，这是群众路线的软肋[18]。同样，作为新时期群众路线重要体现的大接访制度的贯彻也依赖于领导的个人素质和作风。领导素质和作风过硬，则效果较为明显，否则，效果将大打折扣。在实际中，一些接访领导常常心不在焉，致使接访流于形式，对群众反映的问题一概交办了事，而实质上并没有解决问题。接访之后，上访者反映的问题继续被纳入官僚体制的常规运作过程，一旦官僚体制各部门间发生摩擦、扯皮，那么上访者的问题将继续无解。此时，上访者只能等待下一次的领导接访，通过诉求领导重新激活官僚运作过程，使自己的问题早日纳入官僚体制的议事日程。华江区信访局在总结大接访活动情况时也指出：“存在重视案件办理而忽视不稳定因素化解的情况。到目前为止，60起不稳定因素，向领导组办公室书面报情况的仅1起。”[19]重形式、程序现象的广泛存在导致大接访的实质效果受到严重影响。

2.重上级交办案件而轻自立案件。在信访目标考核责任制的压力下，县级政权对上级交办的信访案件必须高度重视，否则，将面临被扣分或者考核不合格的风险。所以，上级交办信访案件的办结速度一般都较快，效率较高。相反，对于区自立案件，因为缺乏考核压力，推诿拖延现象严重。华江区信访局曾总结到：“一是重视上三级交办的案件，对区自立案件（县委书记大接访案件）重视不够。上三级到期34件案件已全部办结，但区自立案件33件仅办结8件。二是区自立案件超期未结现象比较严重，自立案件到期应结17件，有9件超期未结。”[19]既然上级交办的案件较区自立案件能够得到更好更快地解决，那么群众自然倾向于到上级上访，这也可以部分解释为什么越级上访发生的频率如此之高且屡禁不止，它跟官僚体制的选择性治理策略紧密关联。

可见，在对上负责的体制下，县级政权在县委书记大接访过程中面临“有压力的目标约束与低度过程约束”[6]。它往往只重视上级关注的政策目标，而忽视其他，这种选择性治理策略消解了大接访制度的绩效。

（五）政治与专业的冲突

执政党对党员干部的要求是“又红又专”。大接访是一项政治任务，是贯彻执政党的群众路线、消除党政领导干部官僚主义作风的重要制度设置。对于这一具有较强政治色彩的工作，领导干部接访时必须推掉手头的业务工作，全心投入到接访之中，不能因为业务工作而打断接访过程，否则就会被视为对群众不尊重，对群众反映的问题不重视，对群众耍官僚主义。大接访在约束领导干部的同时，也不可避免地带来两个问题：

1.冲击领导干部的业务工作。2012年7月10日，华江区当班接访领导在接访期间因突发急事，需要前往处理，便提前离开接访室。7月11日，区当班接访领导又因到市里开会而找人代替接访，此事恰好被河南省信访工作督查组发现，最终，华江区被省里通报批评。就前一事件，根据制度规定，华江区接访领导确实违规，至少可以追究其未能妥善安排他人代替接访、致使接访空岗的责任。就后一事件而言，参加上级安排的会议当属接访领导业务工作范围内，临时让人代替接访应属无奈，但制度规定不得替接，所以区里仍然受到省通报批评。若坚持“一切工作都要为大接访让路”，必然会影响领导干部的业务工作，特别是在中国官僚体制中，领导干部时常面临着各种突发事件，需要紧急调配人力资源应对。常规的接访工作与官僚体制的即时动员往往难以兼容，这使得领导干部在接访政治任务与业务工作中左冲右突，疲于应对，越是地位级別低的领导越可能需要随时响应上级的召唤和安排，从而越需要更多的自主支配时间。吊诡的是，这些领导往往被安排更为繁重的接访任务。

2.干扰科层组织的正常运转秩序。接访意味着暂停领导分管的业务工作，需要暂时打断科层制的运转流程，而这极可能影响既有的科层组织运转秩序。对于分工专业、流程严密的科层组织而言，任何一个部门、流程的暂停，都可能带来相应的秩序紊乱，甚而导致科层组织陷入瘫痪状态，严重影响科层组织运作效率。华江区领导干部接访制度还规定，区领导接访时，其分管的相关部门、乡办负责人以及信访案件涉及的部门负责人也必须陪同接访。笔者在接访室观察区领导接访时，常常看到不少工作人员包括一些区领导来到信访局接访室外边等待向正在接访的区领导汇报工作。华江区的一份《信访工作简报》也曾记述这么一个小插曲：区委书记在信访局接访室持续接访5个小时，而因为工作问题需要向区委书记汇报的几名副区长也在旁边等了近5个小时，直到接访结束后，这几名副区长才向区委书记汇报工作。可见，大接访制度对官僚体制正常运转秩序的干扰较深。它时常打断官僚体制的正常运转过程。这必然会遭到官僚体制的反弹，进而影响到该项制度的可持续运行，一旦缺乏来自上级的检查考核压力，那么该项制度极可能流产。

四、结 语

县委书记大接访是执政党治理官僚体制、贯彻群众路线的一项重要举措。大接访制度的初衷，是密切基层党政干部与群众之间的联系，为群众解决问题，缓解社会矛盾冲突。信访工作本是党委政府的常规工作。一般情况下，信访部门受理群众信访诉求之后，都是按照常规流程将信访案件交办、转办到相关责任部门，但是，对于某些疑难信访问题，尤其是那些涉及跨部门或者跨地域的信访难案，仅凭某些部门的力量和常规程序难以解决。官僚体制内的推诿、扯皮等弊病也加大了信访问题的解决难度。大接访的诸多制度安排，都是针对官僚体制的一系列弊病而设置的，它在一定程度上有利于制约基层官僚集团偏离执政者的意图和民众利益的倾向，避免官僚体制自我利益的过度膨胀，密切党群干群关系。大接访制度将常规信访工作转化为党委政府的中心工作，特别是通过领导包案制度使其上升为一项政治任务，有利于强化领导干部的责任意识，整合官僚体制内部资源，从而推动基层信访问题尤其是一些疑难信访案件的解决。同时，大接访也向民众宣示了一种亲民、为民取向，对捍卫执政党的宗旨、提升执政党的合法性具有积极作用。从这个角度来看，大接访制度的出台有其合理性的一面，也有较强的现实针对性，这也正是多年来国家大力推行和落实大接访制度的基本出发点。

不过，大接访制度也有其局限性。它重在消化已经发生的信访问题，而并没有从源头上根治信访问题。同时，它虽然有利于强化领导干部的信访工作责任意识，但同时也可能引导群众碰到问题时都求助于领导干部尤其是党政主要领导，强化其“信访不信法”的观念。

此外，大接访制度的运行必须嵌入于官僚体制之中。官僚体制将大接访制度吸纳进入其自身的运转逻辑，并按照官僚体制的内部运作规则对该项制度进行改造。在实践中，大接访制度与官僚体制之间存有难以克服的张力。大接访制度具有较强的刚性，它要求官僚体制在很大程度上牺牲或者放弃自身的利益，官僚集团为了维护自身的利益，确保自身运转，必须对大接访制度进行吸纳和改造，于是，大接访制度在实际运行过程中出现了“名实分离”的问题，在一定程度上偏离了制度设置的初衷。特别是在常规治理时期，官僚体制往往对这些边缘性的业务工作采取应付之策，这必然影响业务工作的效率。为避免这种偏离过度伸张，上级就必须启动非常规手段来刺激官僚体制，加强对县级政权的监控，使其“运动”起来，贯彻落实大接访的相关政策安排。因此，督查、检查等手段就显得异常重要，它是使官僚体制保持活力的源泉。

不过，上级为了确保下级贯彻落实制度的积极性，也必须充分顾及下级的处境，不能形成过强的刚性压力，而且，督查制度能够发挥一定的督促作用，却难以避免下级的选择性治理策略。在督查期间，下级高度重视大接访工作，一旦督查结束，下级又继续消极怠工，于是，大接访制度的运行又演化为官僚体制内部监控与反监控的诸种游戏，这使得地方政府在落实大接访制度时并未能有效达到中央贯彻群众路线、缓解信访治理困局的期望和要求。

可见，官僚体制的运转必须在制度化的刚性压力与其自身的适应能力之间保持一定的弹性和平衡，在官僚体制与群众之间存有一定的张力甚至矛盾，科层体制的各项制度就在这种相互矛盾和掣肘的过程中运转。县委书记大接访制度运行中的种种怪现状背后所折射的，正是官僚集团的自身利益与民众利益之间的内在紧张。

笔者以为，为缓解目前的信访治理困境，既要有短期应急的治标之策，又要有统筹全局的治本之举。在短期策略层面，需要进一步健全和完善县委书记大接访制度。如前所述，大接访制度确实有利于强化党政领导干部的信访工作责任意识，密切党群干群关系，所以，在信访工作仍然繁重的当下，不宜简单地将该项制度废除。但是，我们可以对相关制度安排进行调整。例如，可以加大对领导干部实质性解决信访问题的考核，而不是过于注重对领导接访台帐、文案等形式程序的考核；可以在接访工作与业务工作之间保持适当平衡，避免大接访制度过多冲击领导干部的常规业务工作，等等。这样，大接访制度才可能具有更高的效率和更强的生命力。

从长期来看，信访工作必须具有统筹全局的战略视野，我们需要在形成信访问题的根源上着力。其中，最为关键的有两方面：一是进一步健全和完善基层民主制度，构建干部与群众良性对话、协商的平台。在一些重大社会问题（比如征地拆迁等等）上面，政府必须充分尊重民众的意愿，做到科学、合理决策。二是切实推进依法治国战略，真正做到依法行政，牢固树立法制的权威。唯如此，信访问题才能从根本上得以解决。

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