论“城市法学”及其基本范畴

朱茂磊



论“城市法学”及其基本范畴

朱茂磊

（中南财经政法大学 法学院，武汉 430073）

城市的产生与发展极大地推动了城市理论研究的繁荣，形成了城市规划学、城市经济学、城市政治学以及城市社会学等主要的城市理论领域。法学在现代社会科学中的重要地位、现有城市法研究的分散零碎以及城市治理法治化的实践均要求建立“城市法学”这一新的城市理论研究范式。城市法学应坚持以权利导向为主但同时在相关领域注重义务配置的本位观；在学科和专业定位上，既可将城市法学作为公法学的一个分支，也可将其作为社会治理法的一个内容版块或方向；在知识体系上，要凸显城市法学的综合性，建立法学课程和非法学课程融贯的知识框架。

城市研究；城市法学；证立；基本范畴

“人们聚集到城市是为了生活，期望在城市中生活得更好。”[1]城市是人类文明发展历程中一颗极为璀璨的明珠，而通过对城市的持续建设和管理，人类又不断将文明推向前进。有城，自然就会有对城的认识和探究，进而产生相应的城市研究思想或理论。城市规划可能算是最早的城市研究思想了，虽然其在工业革命之前尚不能称为城市规划理论。[2]而随着经济学、政治学以及社会学等对城市发展与城市问题的日益关注，城市经济学、城市政治学以及城市社会学等学科或专业相继诞生。至此，城市研究领域就形成了主要由城市规划学、城市经济学、城市政治学以及城市社会学等统领的基本理论格局。其中，城市规划学是研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的学科；城市经济学研究的是城市产生、成长、城乡融合的整个发展过程中的经济关系及其规律；城市社会学的研究对象集中于人类进入工业社会后的城市社会问题、城市生活方式和社会组织；而城市政治学重点探究的是在城市空间内决定社会价值权威性分配的政治生活和组织形式以及在此基础上形成的城市权力结构和治理结构。[3]这些以城市不同构成要素为研究对象的理论领域，丰富和深化了人们对城市的认知，也极大地推动了城市本身的发展。但城市理论研究的范围不是封闭的，城市结构、功能的演变以及人们对城市需求的变化则会形成新的城市理论研究领域。

一、“城市法学”的提出

城市规划学、城市经济学、城市政治学以及城市社会学构成城市研究的四大领域，也分别代表了城市研究的四种理论范式，即工学范式、经济学范式、社会学范式以及政治学范式。其中，后三种范式又可统称为社会科学范式，是以社会科学的思维和方法对城市开展的研究，重在揭示和彰显城市内在的人文属性。

社会科学是包括政治学、经济学、社会学、法学、军事学等学科在内的理论体系，以研究与阐述各种社会现象及其发展规律为主要内容。作为社会科学的一部分，法学自产生以来就一直在其中占据着重要地位，而其具有的“衡平”与“治理”作用则使法学成为现代社会科学门类中极为凸显的一支。法，归根结底是对社会发展高阶化背景下利益分化和社会秩序调整需要的一种理论及制度反映。英国法学家梅因曾指出：“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身分到契约’的运动。”[4]这一变化是法律得以产生的重要条件，而法律又通过对人类自身最大限度的控制推进了文明。在现代社会，法律既是社会控制的主要手段，也是权利维护的关键装置。具体到对城市的理论研究，法学的思维和法学的进路实际上也一直处于增长态势。法学思维和法学进路在城市研究中的出现，源于城市化背景下城市内部治理日益增加的民主性和复杂性。一方面，作为现代政治文明的重要发源地和主要表现区域，城市治理过程中原有的精英化模式不断被调整甚至解构，取而代之的则是大众化模式，而导致这一模式变化的一个重要因素就是法治。城市治理民主化的实质是城市中各类社会主体权利义务配置上的均衡性和公平性，这就离不开具有规范性和稳定性的法律规则的保障。另一方面，城市化的快速发展在给民众带来福利的同时也产生了贫富分化、治安恶化、环境污染等不断突出的城市问题，城市治理任务愈发繁重艰巨。此类问题的解决，在很大程度上需要通过利益的调整和重新分配来实现，这同样需要借助于具有规范性和稳定性的法律规则。但与城市研究中已经形成的其他理论范式相比，“城市法学”显然还处于缺席的状态，这与城市治理对法律制度和法学理论的重大需求是极度不适应的。需要特别说明的是，此处“城市法学”中的“城市法”非指西欧中世纪时期在部分商品经济较为发达的城市中产生的具有资产阶级性质的法律规范，而是一般意义上的有关城市治理活动的各种法律规范之总称。城市法调整城市执政党组织、城市政府、社会组织以及城市居民等多元主体在城市治理活动中形成的各种社会关系，确立并实现各方在城市治理活动中的权利义务，以保障城市治理活动规范、有序开展，最终达成城市良好治理的目标。“城市法学”就是关于以上所谓“城市法”的理论体系。

二、“城市法学”的证立

城市研究中“城市法学”的缺乏，既与城市经济学、城市政治学和城市社会学等已较为成熟定型的城市理论范式形成了较大反差，也制约对城市的整体性社会科学研究。当然，“城市法学”也并非笔者闭门造车式的主观臆想，而是具有深厚的学理基础和现实需求。

（一）城市与法之间紧密的关联性

作为两种不同的事物，法和城市都不是开始就有的，二者均是社会发展到一定阶段的产物。在法的产生问题上，不同理论领域（如法学、历史学以及人类学等）的看法往往存在很大差异。例如，马克思坚持法与国家相连的立场并主张以国家性作为认识法和定义法的关键要素；但德国历史法学家萨维尼的法律观则显然与马克思不同，他认为：“在人类信史展开的最为远古的时代，……法律已然秉有自己确定的特性。”[5]在城市产生的问题上，人们同样呈现出类似的认知状况。但这却不影响人们在城市与法关系认识上的高度统一性。有学者认为：“城市是近现代法律的发源地。城市中的商品生产既是联系城市和近现代法律的纽带，也是近现代法律的孵化剂。”[6]如果将考察视野按历史发展阶段前移，类似的结论仍可成立。而通过文本的制定和实施，法律在促进城市发展繁荣方面也发挥着不可替代的作用。可以说，城市与法之间已经形成了牢不可破的紧密联系：一方面，法律是深深嵌入城市复杂构造中的基本要素之一，形塑着城市；另一方面，城市则构成各类法律活动最集中和最重要的地理空间，支撑着法律。城市与法之间的这种紧密关联性，是城市法学存立和发展的历史基因。

（二）现有城市法研究进行系统整合的需要

作为人类文明的重要产物和标志，城市有着相当复杂的构造，表现于地理空间、社会关系和政治组织等方方面面。从城市研究的内容来看，其则先后大致经历了由重“物”到重“人”的转向，越来越多的学者认识到城市并不仅仅是楼宇、街道以及深邃地下空间等各种钢筋混凝土结构，城市的精髓在于对城市中“人”的重视，在于对他们各种正当权利的尊重和保障。因此，作为以权利义务为核心范畴的理论体系，法学及其研究在城市研究中实际上并未缺席。宪法与行政法学、民商法学、经济法学以及诉讼法学等各法学学科都是相应维度上对城市进行法学研究的知识和理论呈现。无论是国家权力的配置运行，社会经济活动的展开，还是各类矛盾纠纷的解决，城市均是主要的承载者。但与其他城市研究领域相比，城市法学研究具有高度的碎片化特征，这既表现为各学科内部对城市的研究尚不系统，也体现为各学科之间在经常和深入对话上的缺乏。我国城市法研究呈现出“有城市法研究但无城市法学”的现象。

显然，城市法研究的这一现状，既与其他城市研究学科不甚匹配，更与城市化、国家治理现代化以及法治国家建设等多重背景下对城市法研究提出的更高要求不适应。虽有学者对此已有所注意并作出了一定探讨，但并未进一步提出“城市法学”这一重要命题。[7]我国城市研究中“有城市法研究但无城市法学”这一现状亟需改变。

（三）城市治理实践的迫切需要

如果撇开治理理论，城市治理活动自城市产生之日起就始终存在。随着城市规模的扩大、人口的增加以及各类城市活动的复杂和分化，城市治理在内容上越来越多，难度也越来越大。就我国而言，随着国民经济的发展，居民物质生活水平的改善，越来越多的人口无疑是要进入城市的。由于人口基数的庞大，我国城市化过程中的各类问题恐将更多更复杂。与其他国家相比，我国城市治理还具有以下显著特点：

1. 城市治理过程与城市化同步

我国的城市治理具有自身的特殊性。发达国家的城市化在20世纪已经完成，不少地区甚至出现了逆城市化和再城市化现象。因此，对于发达国家而言，由于不会面临大量进入的新居民，城市治理的任务相对有限。同时，因城市化开始较早，发达国家城市治理的实践经验比较丰富，城市治理的结构和能力已基本趋于稳定。世界上不少发展中国家虽然也处于城市化快速推进的阶段，城市治理与我国具有一定的相似性，但由于人口规模的有限性，这些国家的城市化对其原有城市治理结构和治理能力的影响也相对较小。我国则恰恰相反。据《2016-2020中国城镇化率增长预测报告》显示，2020年我国城镇化率将达到63%。联合国开发计划署发布的《2013中国人类发展报告》则预测，到2030年中国城市化率将达70%。到21世纪中叶，我国城市化率将在现有基础上持续、明显增长。考虑到庞大的人口基数，未来30年我国将有数以亿计的人口进入城市，这必然对现有城市治理结构和治理能力带来重大挑战。如何在城市治理过程与城市化同步发展的情况下谋划我国城市治理之道就成为我国城市研究中的一项重要且急迫的课题。

2. 城市治理内容不均衡

根据全球治理委员会的定义，治理是各种公共的或私人的个人和机构对共同事务进行的共同合作管理。[8]城市治理是治理理论在城市治理实践中的展开。就城市治理的内容而言，大致包括秩序维护和权利保障两大方面。城市治理中的秩序维护是指由城市执政党组织、城市政府、非政府组织以及广大城市居民等多元主体通过自治（自制）以及调解、仲裁、复议、诉讼、信访等途径来共同预防和化解各类矛盾，从而保持城市良好的秩序状态。城市治理中的权利维护则主要是指在维护城市秩序的基础上由城市执政党组织和城市政府向城市居民提供教育、卫生、医疗、环境生态、劳动就业、食品药品安全、社会保障等方面的公共服务，以使其各项权益得到充分实现。城市治理具有与治理理论一脉相承的基本理念，即秩序基础上的权利优先。治理理论强调了政府并非社会惟一的权力中心，各种公共的乃至私人机构只要得到社会大众的认可，均可以在不同层面和范围享有治理权利，承担治理责任。治理理论虽然主张政府治理权（力）和治理责任在一定领域内的退出或弱化，进而强化各社会组织及民众相应的治理权（利）和治理责任。但这并不意味着治理的实现可以完全置政府应有的作用于不顾。治理理论归根结底是一种秩序基础上的权利优先观。作为一定时间和空间范围内事物之间以及事物内部要素之间相对稳定的结构状态，秩序是任何社会正常发展的基础。

就我国的城市治理而言，秩序维护在总体上是居于首要的价值定位。有学者对我国社会治理中“维权”和“维稳”发生的严重错位进行了系统分析。[9]也有学者认为，近30年来我国政府的维稳已逐步脱离“社会治安综合治理”和政法体制的总体框架，走向的是“全面维稳”体制，并形成了“维稳政治”。[10]这些阐释虽然不以城市治理为主要分析基点，但作为我国维稳结构中重要组成部分的城市，对其开展的治理同样可适用这一理论框架。将秩序维护作为我国城市治理的首位价值追求虽然在现阶段有一定的合理性，但从根本和长远角度来看是需要进行调整改变的。城市治理固然需要在一定的秩序条件下展开，但权利及其维护无疑是其最为核心的关键词。一方面，城市治理并不把政府作为唯一的治理主体，而是广泛尊重、确认和发挥各类非政府组织及民众的治理权利，并在此基础上进行合作共治；另一方面，城市治理的出发点和落脚点均在于保障城市民众的权利，增进其利益。

城市化将不断改变我国城市原有的社会结构和利益配置状态，而我国城市治理过程与城市化同步的特点决定了必须把建立更加公平和可持续的社会结构和利益配置格局作为我国城市治理的核心任务。同时，我国城市治理内容上的失衡也与城市内在的人文属性有所背离，重秩序维护轻权利保障的现有城市治理理念亟待更新。就城市研究的现有理论范式而言，城市规划学、城市经济学、城市社会学及城市政治学虽有利于提升各类城市主体对城市的认知并促进城市治理，但它们尚不足以完全实现权利维护这一城市研究的根本目的。城市研究并非仅是对城市构造及各要素的机械物理研究，更非为了研究而研究。对城市中人的主体地位的确认并进而维护保障其权益是城市研究的根本目的。在城市研究的以上四种理论范式中，城市社会学和政治政治学实际上已经较深入地诠释了城市中丰富复杂的权力内容以及城市内各组织和成员之间相互的制约关系，部分学者还鲜明地提出了城市权利的思想并进行了详细论证。[11]但城市社会学和城市政治学中的“城市权利”思想都具有显著的宏观性和理论性，可操作性不足，无法在各自领域得到实现。这就使“城市权利”思想的价值打了折扣。作为以权利和义务为核心范畴并以行为指引和规范为目的的理论体系，法学毫无疑问具有让“城市权利”思想真正落地生根的优势。一个以“城市权利”思想为指导、以城市权利和义务的配置为手段并最终实现城市良好治理的“城市法学”正呼之欲出。

三、“城市法学”的基本范畴

就“城市法学”研究而言，仅揭示为什么需要“城市法学”是不够的，还需要进一步明确其基本范畴。城市法学的基本范畴是指其作为“城市法学”必须包含的基本面向，主要包括本位、学科定位和知识体系三个方面。

（一）城市法学的本位

在法理学上，法的本位是一个极为重要的问题。“‘法的本位’是关于在法这一规范化、制度化的权利和义务关系中，权利和义务何者为主导地位（起点、轴心、重点）的问题。”[12]法的本位问题曾在20世纪80年代末90年代初引起学界激烈争论，出现了义务本位论、权利本位论以及平衡论等不同的理论观点，其中法的权利本位论居于主流地位。权利本位论的价值主要在于对我国权力至上的政法传统的矫正，强调权利对权力的决定与制约作用以及权力对权利的维护和保障作用，但这并不意味着它在所有的法学议题乃至所有的法学领域都可以无差别地适用。实际上，自提出之日起，学界对权利本位论就不乏强烈的质疑和批判。而随着近年来我国社会的急剧转型，原有的社会结构和利益格局发生深刻变动与调整，各类社会问题持续、大量产生，国家的治理结构和治理能力面临严峻挑战。在这一背景下，部分学者已经认识到权利本位论在环境资源法、社会法和经济法等法领域的局限性，[13]主张加以变革。

具体到城市法学，其应确立的本位问题不宜一概而论。法的本位是对法原则和法精神的一种凝缩和概括，属于法哲学。但法本位本身是需要面向并有效指导法治实践的。明确城市法学的本位，既要以现代法理学法哲学思想为指导，也要充分考虑和兼顾我国城市治理的实际。我国城市治理具有与城市化同步、治理内容广泛和治理任务繁杂等重要特点，作为对城市治理进行引领和规范的城市法学就不能不分领域、不分议题地将权利本位确立为其应遵循的本位观。权利保障和秩序维护是城市治理的两大类内容。权利保障领域当然应以权利本位观进行统领，并通过为城市居民提供教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障等方面的公共服务满足其不断增长的物质文化需求。对于秩序维护领域而言，显然有必要强调城市居民的义务承担角色，而在改善生态环境、解决交通拥堵等突出的城市问题方面甚至需要树立义务本位观。也就是说，城市法学虽然在总体上仍需秉持权利本位论，但义务本位论在相关领域仍有存在的重大意义。将义务本位确立为一些城市治理领域的本位观，也是在当下言必称权利语不离自由的“权利泛化”背景下，重申义务观念和义务履行在城市正常发展中的不可或缺性。对于这些领域的相关法律制度来说，则需要根据义务本位观对其进行调整和完善。

（二）城市法学的学科定位

城市法学的学科定位是指应将其归入法学一级学科之下的哪一学科门类或者是否单独设立的问题。根据2009年修订的《中华人民共和国学科分类与代码国家标准》和国内多数法学院校（系）的学科及专业设置情况，我国法学一级学科之下包括理论法学、法律史学、宪法与行政法学、民商法学、经济法学、诉讼法学、环境与资源法学、刑法学以及国际法学等学科门类。除此之外，国内一些法学院校（系）也开设了一些特色交叉专业，如中南财经政法大学的“社会治理法学”专业、司法文明协同创新中心（由吉林大学、武汉大学和中国政法大学联合创办）的“司法文明专业”、西北政法大学的“反恐怖法专业”等。城市法以城市执政党组织、城市政府、社会组织以及城市居民等主体在城市治理活动中形成的各种社会关系（治理关系）为调整对象。城市治理在内容上几乎涵盖宪法与行政法、刑法、民商法、环境资源法等所有法律部门，具有显著的广泛性、复杂性和综合交叉性，这直接增加了城市法学科定位上的难度。

城市执政党组织、城市政府、社会组织以及城市居民等多元主体在城市治理活动中形成的各种社会关系是城市法的主要调整对象。根据各类主体在以上社会关系中的地位，可以将城市治理关系分为横向和纵向两个层面，前者体现为政府与城市居民在城市治理中形成的平等合作关系以及社会组织、城市居民之间的自我管理、自我服务关系等，后者则主要体现为执政党和政府在实施城市管理中自上而下所形成的领导关系、管理关系、服务关系、指导关系等。根据我国城市治理体制和城市治理实际，就我国城市治理过程中形成的横向关系和纵向关系而言，前者无论在所占比重还是重要性上无疑均弱于后者。当然，我国城市治理体制和城市治理实际都不是一成不变的，它们均会不断变化。但从总体看，城市治理中的纵向关系仍将在我国城市治理关系格局中占据主导地位，这是由我国政治体制下国家和社会之间的关系结构所决定的。美国政治学家亨廷顿曾指出：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”[14]而米格代尔则是更直接和明确地点出了强社会和软国家之间的要害：“在弱国家所处的社会中，持续冲突的环境导致了一套国家内部组织之间的、国家领导者和国家机构之间的独特的、病态的关系。反过来，这些国家机构内部的关系也形塑了国家机构对社会的渗透的属性。”[15]我国国家和社会之间的关系当然也不是固定不变的，随着公众民主法治意识的提高和民主法治事业的推进，来自社会的力量将会不断增长强化。但即便如此，我国国家和社会关系格局中“强国家”的鲜明特点在未来相当时期内将得以继续保持，这也相应决定了我国城市治理中的纵向关系仍将在我国城市治理关系构造中占据主导地位。作为执政党和政府在实施城市管理中与其他主体之间自上而下所形成的领导关系、管理关系、服务关系、指导关系等各种具体关系的概括，我国城市治理中的纵向关系显然更需要公法学的规范。因此，城市法学可归入公法学范畴。这里的公法学取其狭义之义，主要是指宪法学和行政法学，而不包括广义公法学所包括的刑法学、诉讼法学等。鉴于行政法学的“动态宪法”属性及其在城市治理中的组织和技术优势，城市法学可以作为行政法学之下的一个专业或方向。

除了将城市法作为行政法之下的一个专业或方向之外，也可以探索将其确立为社会治理法的一个内容版块或方向。有部分学者指出，随着社会治理成为我党新时期治国理政理念升华的标志性概念及其在推动国家治理体系和治理能力现代化方面的基础作用，社会治理的实践现状、理论发展以及法治发展都对社会治理法的系统构建提出了迫切要求。[16]经批准，中南财经政法大学在全国率先设置了跨法学与管理学、经济学、财政金融学、政治学、社会学等学科的社会治理法专业并开展硕士研究生和博士研究生教育。城市治理是我国社会治理的重要组成部分，如果社会治理法专业日后在更多高校中推广设立，将城市法作为社会治理法专业的一个内容版块或方向也是可行的。

（三）城市法学的知识体系

城市法以城市执政党组织、城市政府、社会组织以及城市居民等主体在城市治理活动中形成的各种社会关系为调整对象。城市治理中的社会关系既包括执政党和政府在实施城市管理中与其他主体之间自上而下所形成的领导关系、管理关系、服务关系以及指导关系，也包括执政党、政府与城市居民在城市治理中形成的平等合作关系以及社会组织、城市居民之间的自我管理、自我服务关系。城市治理中社会关系的多样化和复杂性可见一斑，加之作为社会治理主要方面的秩序维护和权利保障均具有高度的繁杂性，这就决定了城市法的内容体系是极为庞大的。

城市治理既要通过调解、仲裁、复议、诉讼、信访等途径来维持城市良好的秩序状态，又要通过向广大城市居民提供教育、卫生、医疗、环境生态、劳动就业、食品药品安全以及社会保障等方面的公共服务来保障其权益，这几乎涉及了宪法与行政法、刑法、民商法、环境资源法等所有法律部门。同时，城市作为由人口、地理区域以及在此基础上的其他各类经济、政治、文化以及社会等多要素构成的复杂构造，其治理单靠法学知识是远远无法完成的。因而，城市法虽然在学科性质上属于法学，但城市法学的知识体系显然不能仅局限于法学，地理学、规划学、管理学、经济学、政治学以及社会学等方面的内容均是城市法学知识体系中的一部分。城市法学的课程安排大致可分为法学和非法学两大类。法学类课程要在法理学、宪法学、行政法学、民法学、刑法学、商法学、经济法学、知识产权法学、环境法与资源保护法以及三大诉法法学等法学核心课程的基础上根据城市法突出的公法特点探索设置宪法学、行政法学与城市及城市治理有机结合的相关课程或专题（重点是行政法学方面）。非法学类课程则主要包括城市史学、城市规划学、市政管理学、城市经济学、城市政治学以及城市社会学等方面的课程。

城市是物质文明和精神文明的集中体现，它的起源与发展带动了城市的理论研究，产生了丰富和多元的理论成果，也形成了包括城市规划学、城市经济学、城市政治学以及城市社会学等在内的理论研究格局。作为以权利和义务为作用机制的行为规范体系，法在社会发展中的作用将愈发凸显，这决定了法学在现代社会科学研究中的基本地位。而城市与法之间紧密的关联性、现有城市法研究的系统整合需要以及城市治理法治化则共同催生出了构建“城市法学”这一重要的命题。当然，“城市法学”的提出并不意味着还存在或应该存在一个有异于它自身的“农村法学”或“乡村法学”，这一命题更多的是对我国国情条件下因快速城市化而出现或可能出现的各类城市治理困境的理论回应。

[1] 张京祥. 西方城市规划思想史纲[M]. 南京: 东南大学出版社, 2005: 2.

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（责任编校：彭 萍）

On the “City Law” and Its Basic Categories

ZHU Maolei

（School of law, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan, Hubei 430073, China）

The emergence and development of the city has greatly promoted the prosperity of the theory of the city and formed the major urban theories such as the urban planning, urban economics, urban politics and urban sociology. The important position of jurisprudence in the modern social sciences, the scattered fragmentation of existing urban law studies, and the practice of the legalization of urban governance all requires establishing a new urban theoretical research paradigm of “urban jurisprudence”. The urban law should adhere to the rights-oriented but at the same time paying attention to the basic concept of obligation allocation in the related fields. In terms of disciplines and professions, the urban jurisprudence can not only be regarded as a branch of public law, but also as one of the social governance the laws Content section or direction; in the knowledge system, it is to highlight the comprehensiveness of urban jurisprudence, the establishment of a legal framework and illegal curriculum coherent knowledge framework.

urban research; city law; proof of theory; basic categories

2017-09-25

国家社科基金重大专项项目（16ZZD019）

朱茂磊（1988-），男，河南南阳人，博士研究生，主要从事行政法学研究。

C 931.2

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.06.007

2096-059X(2017)06–0034–06