进一步深化县级预算管理制度改革研究

广西深化县级预算管理制度改革研究课题组

进一步深化县级预算管理制度改革研究

广西深化县级预算管理制度改革研究课题组

政府机构运转与预算管理有着密切的关系。新《预算法》的颁布与实施，对县级预算管理提出了新要求。受传统观念和经济发展水平的影响，县级预算编制内容不够完整，项目编制过于粗放，自主权较弱，债务沉重，绩效评价弱化，在一定程度上影响了县级政府的正常运转。为此，必须按照中央关于财政事权与支出责任划分的有关指导意见，合理界定县级财政事权与支出责任范围，强化预算编制内容的完整性，科学分配有限财力，建立健全县级政府债务管理机制，规范绩效评价办法，支持县域经济社会可持续健康发展。

预算管理 财政事权 支出责任 可持续发展

在党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的历史背景下，全面推进依法治国，深化财税体制改革，规范政府收支行为，合理划分政府间事权和支出责任，加强对预算的管理和监督，强化预算约束，保障经济社会的健康发展，县级预算管理制度改革将是我国深化预算管理制度改革的重要基础。本文将从县级预算管理制度改革的必要性分析出发，结合目前县级预算管理制度运行中存在的问题，提出助力发挥财政在基层政府治理中重要作用的若干建议。

一、深化县级预算管理制度改革的必要性

（一）现行预算法对县级预算管理改革提出了新要求

2014年8月31日，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国预算法（修正案）》（以下简称“预算法”），并于2015年1月1日正式实施。作为经济宪法的《预算法》，从法理和操作内容及流程等方面对县级预算管理改革提出了一系列的新要求。

1.强化对政府收支行为的约束。财政预算是国家（政府）治国理政的收支计划，是关系到国计民生的重要账本。《预算法》规定，要提高预算透明度，督促政府晒出“钱从哪里来，用到哪里去，如何用钱，效果多大”的年度账单，规范政府收支行为，强化预算约束，增强政府依法理财意识，防范财政风险，提高资金使用效果，为经济社会健康发展提供资金保障。这无疑对县级预算管理提出了相应的约束要求。

2.增强财政预算的完整性。《预算法》明确提出，各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算管理，各级政府要根据实际情况做好政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算与一般公共预算的衔接工作，充分发挥财政在政府治理中的基础和重要支柱作用。

3.建立跨年度预算平衡机制。各级政府应该按照“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、收支平衡、讲求绩效”要求实施预算管理，并通过建立跨年度预算平衡机制，坚持“依法征收、应收尽收、不收过头税”和强化支出刚性约束的收支管理原则，实现周期性预算平衡目标，避免预算收支大起大落对经济社会发展的负面影响。

同时，《预算法》中有关地方政府债务管理、转移支付等规定对县级预算管理也提出新的要求。

（二）《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》明确了县级预算管理的内容和重点

按照党的十八届三中全会的战略部署，结合中央政治局2014年6月30日审议通过的《深化财税体制改革总体方案》的工作要求，同年国务院颁发《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）。该决定明确了预算管理制度改革的总体方向，细化了建立跨年度预算平衡机制和改进预算管理与控制的操作办法，强调了财政收入管理的具体要求，规范了地方政府债务管理防范化解财政风险等，指明了当前及今后县级预算管理改革的重点内容。

1.完善政府预算体系，强化预算约束。明确四大预算的收支范围，强化各自定位和分工安排，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度；发挥支出标准在预算管理中的基础支撑作用；推进预决算公开，强化预算监督与约束。

2.优化财政支出结构，加强结余资金管理。控制楼堂馆所建设、财政供养人员和“三公”经费，规范政府购买服务管理，建立结转结余资金定期清理机制，控制新增结转结余资金数量。

3.加强预算执行管理，提高财政支出绩效。及时批复部门预算，硬化预算约束；规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率；健全预算绩效管理机制，完善财政政策，优化财政支出结构，科学安排预算资金，提高资金使用效益，发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

4.严肃财经纪律，规范理财行为。坚持依法理财，提高政府理财透明度，主动接受监督，让财政资金在阳光下运行；健全预算编制、预算执行、预算监督于一体的全程管理制度，规范政府理财行为；严肃财经纪律，强化责任追究。

（三）国家对地方政府债务的严管给县级预算管理上了“紧箍咒”

党的十八届三中全会以来，为防范财政风险，确保财政可持续发展，国务院对地方政府债务开启了严管模式，先后颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《地方政府性债务风险应急处置预案》。根据国务院相关精神，财政部也分别出台了《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务管理办法》，对债务规模、非债券形式债务纳入预算、监督管理等内容均做出了明确规定。

国家加强地方政府债务管理的一系列文件和办法的出台，无疑对相当一部分本来运行较为困难的县级预算带来新的挑战。

（四）中央与地方财政事权和支出责任划分的意见为县级预算管理指明了改革方向

党的十八届三中全会明确提出，要通过深化预算管理制度改革、税制改革、中央与地方事权和支出责任划分三大改革，发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

三年多来，预算管理制度改革已经取得了一系列实质性进展，税收制度改革也取得了初步成果，“营改增”全面推进，环境保护税将于2018年1月1日正式实施，房地产税、个人所得税修订等受到社会广泛关注，而中央与地方事权和支出责任划分改革则迈出了一大步。2016年8月，国务院颁发了《关于推进中央与地方财政事权划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）（下称“49号文”），推动了事权和支出责任划分的改革进程。

针对地方拿着约55%的财力却承担了大致85%的支出情况，49号文明确了按照“体现基本公共服务受益范围”、“兼顾政府职能和行政效率”、“权、责、利相统一”、“激励地方政府主动作为”和“支出责任与财政事权相适应”原则构建中央领导、合理授权，依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式，适度加强中央的财政事权，切实保障地方履行财政事权，合理控制和规范中央与地方共同事权，根据经济社会发展变化趋势建立财政事权动态调整机制，发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

49号文是对中央与地方财政事权和支出责任进行划分，同时也要求加快省以下财政事权和支出责任划分的进程，从而对县级预算管理制度改革以及合理划分县乡财政事权与支出责任指明了方向。

二、当前县级预算管理制度运行中存在的问题

（一）县级预算编制内容不够完整

为确保预算的完整性，《预算法》第四条规定，政府的全部收入和支出都应该纳入预算管理。但实际工作中，受下任领导不担上任政府留下的责、上下级预算衔接时滞、经济发展水平差异以及财政部门管理干部理解的影响，不少县级地方预算仅编制一般公共预算和社会保险基金预算而未编报国有资本经营预算和政府性基金预算；有的虽然编制了政府性基金预算，却没有将政府性基金项目全部纳入预算管理范围；在一般公共预算中，有的县没有把上级提前下达的转移支付资金纳入预算进行统筹安排；有的县认为政府采购规模小或者零散，就没有按照要求编制政府采购预算，等等。

（二）县级预算自主权较弱

在国内外经济大环境相对低迷的情况下，有相当部分县经济发展水平不高，自有可支配财力相对较少，加上现行财政管理体制财权上收而事权下放，而且民生投入的压力不断加大和个别领导政绩工程、面子工程意识较强，往往需要依托上级转移支付来维持政府机构运转和经济社会发展，由于上下级资金调度的实际困难，在一定程度上削弱了县级预算的自主权。

（三）预算编制过于粗放

虽然我国自20世纪90年代末期就启动部门预算改革，但由于县级财力水平低而事权过多且散乱等方面的原因，不少县在安排各部门各单位的预算时，没有充分考虑有关部门和单位的工作量和工作要求，用惯性思维、传统工作经验加上增长比例设计一个经费标准予以安排资金，甚至没有按照《预算法》规定中支出预算从功能角度应细化到“类”、“款”、“项”和从经济分类角度应细化到“类”、“款”的要求，部分预算支出仅列到款而没有到项，导致预算执行中出现资金再分配的不合理现象。

（四）县级政府债务包袱影响县级财政的正常运转

在县级财力弱化、事权不断扩大和市政建设、交通运输投入、土地收储加快的情况下，各县通过银行借款、城投公司之类的融资平台、土地融资等方式举借债务，导致县级政府债务规模不断扩大。

2014年底财政部受国务院委托向全国人大常委会作关于加强政府债务管理情况的报告时说，同年末全国地方政府债务率达86%，而且以市县级举债为主。虽然债务水平处于风险可控范围，但由于经济下行导致财力增长放缓，加上房地产市场出现动荡而使土地出让金收入下滑，地方偿债能力弱化，个别地方甚至通过举债发放干部职工工资和养老金，尤其是一些“现任举债下任还”或者“新官不理旧账”的情况下，地方财政容易出现风险。

（五）县级预算绩效评价管理有待增强

《预算法》第十二条规定，各级预算应遵循讲求绩效原则；第五十七条要求各级政府、各部门和各单位对预算支出情况开展绩效评价。国务院在深化预算管理制度改革的决定中也明确要求，加强预算执行管理，提高财政资金使用绩效。

对于预算绩效管理的要求，各级政府积极贯彻落实。不过，有相当一部分县是为完成报送预算绩效评价报告而开展绩效评价，没有在预算安排时考虑资金使用的效果，仅通过政府采购服务方式聘请中介机构围绕绩效评价指标体系和评价标准出一份评价报告，预算执行绩效无法真正提高。

三、进一步深化县级预算管理制度改革的对策和建议

（一）明确界定县级财政事权和支出责任范围

在国务院《关于中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的基础上，加快推进省以下财政事权和支出责任的划分，合理界定县级财政事权和支出责任，化解“上面千条线，下面一根针”的局面，各县级行政区负责维持本级政府运转、保证辖区内机关干部工资足额发放和解决属于自身工作职责范围内的资金安排，对属于上级应承担的、跨区域的、普惠性的项目，建议由上级通过均衡财力性转移支付补助或者不需要配套的专项转移支付补助解决。

（二）落实全口径预算管理要求，提升预算管理的完整性

坚持按照《预算法》的有关要求，督促县级政府、各部门和各单位对照地方经济社会发展的实际情况，将所有的收入项目纳入收入预算，其中包括政府及各部门组织的各项收入、上级提前下达的各种转移支付补助、上年结转结余资金和预算稳定调节资金调入数额等；运用“巧做少米之炊”理财模式，按照“保工资、保运转、保民生、促发展”的资金顺序编实、编准支出预算，结合各部门（单位）的工作特点及任务、项目库的实际情况合理谋划年度支出结构和规模，将支出预算具体到部门、细化到项目，努力保障重点支出的资金需要。

（三）加大经济建设的扶持力度，不断增强县级预算的自主权

结合各县资源禀赋、经济发展特色等优势布局，在“保工资、保运转、保民生”的基础上，抢抓“一带一路”战略机遇，适度加大经济建设的扶持力度，调整优化财政支出结构，积极探索扶持工业集群发展，优势农业、特色旅游、电商等新业态、新经济发展模式，不断做大“经济蛋糕”，夯实财政增收基础。

同时，按照《预算法》的要求，坚持“应收尽收，不收过头税，不违反法律法规减征、免征和缓征”原则组织收入，实现及时足额征收应征的各项预算收入和营造良好的经济发展环境，不断提高县级财力水平，增强县级预算的自主权。

（四）建立健全县级政府债务管理机制，切实防范财政风险

1.完善举债管理办法。按照《预算法》、国务院及财政部出台的地方政府债务管理规定，县级收入难以满足支出需要时，在依法批准的限额内由县政府向同级人大常委会提出举债规模，经审议确定后报省级政府按规定程序和模式举债，严禁县级以任何其他方式举债。

2.健全地方债务管理办法。将一般债务和专项债务分别纳入县级一般公共预算、政府性基金预算管理，防范混淆使用现象。

3.严格限定债务资金用途。政府举借债务筹措的资金只能用于公益性资本支出和化解存量债务，严禁用于支付政府机构运转、干部职工工资等经常性支出。

4.建立资金偿还、风险预警及化解机制。县级预算每年根据情况安排一定资金设立偿债准备基金，在有旧债时严格控制新增债务规模，同时要通过绩效考评杜绝“现任借债下任还债”、“新官不理旧账”等现象。确实出现债务高风险预警时，要积极主动向上级汇报，寻求存量债务置换模式来降低利息负担。

（五）提高预算透明度，规范预算监督、预算绩效评价工作

1.加强《预算法》宣传力度，树立公民预算理念。通过宣传《预算法》，为机关干部职工、社会公众学预算、懂预算、监督预算执行营造良好的社会氛围，不断增强预算服务于民的观念。

2.提高预算透明度，全面接受社会各方监督。按照《预算法》、国务院有关预算管理制度改革的要求，在规定的时间内通过政府网站、县级报纸、部门板报等方式公开预算情况，让各部门、各单位和老百姓知晓“政府有多少钱，钱用在哪里，谁用钱，何时用钱”，便于接受各方监督，约束政府收支行为，提升预算安排的科学性和预算执行的效益性。

3.完善预算绩效评价制度，强化预算绩效管理。按照财政部有关预算绩效管理的制度要求，合理将绩效管理理念及技术融入预算编制、执行、监督的各环节，加快健全适合县情的各类项目绩效目标评价指标体系，科学运用财政支出绩效评价方法，强化财政支出的责任和效率，建立健全“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的涵盖所有财政性资金的财政绩效管理运行机制。同时，要杜绝为评价而评价或者造表应付上级检查，对于绩效评价中发现的问题，要在下年度预算安排时核减支出数额，情节严重的要追究经济责任、行政责任甚至法律责任，切实防范支出不足与支出浪费和财政资金沉淀并存的问题，督促政府务实、高效地向社会公众提供公共产品和公共服务。

课题组成员：李顺明 杨清源 钟 涛 葛琳玲 李全枝 郑朝翰等

执笔人：李顺明 杨清源

作者单位：广西财经学院广西南宁职业技术学院

（责任编辑：董丽娟）

Research on Deepening the County-level Budget Management Reform

Guangxi Research Group on Deepening the County-level Budget Management Reform

As an important foundation of state governance,the operation of the county regime has a positive impact on the realization of China's"two one-hundred-year goals".The operation of government organs is closely related to budget management.The promulgation and implementation of the newbudget lawput forward newrequirements for county-level budget management.Influenced by the traditional concept and the level of economic development,the content of budget is not complete,the project preparation is too extensive,autonomy is weak.The heavy debt burden and the weak performance evaluation to a certain extent affected the normal operation of county government.Therefore,It must be in accordance with the central guidance on the assignment of fiscal powers and expenditure responsibilities,to define the county government's fiscal responsibility reasonably, to strengthen the integrity of budget,to distribute limited financial resources scientifically,to establish and perfect the mechanism of county government debt management and performance evaluation standard,so as to support the sustainable and healthy development of county economy and society.

Governance;Budget Management;Fiscal Responsibility;Expenditure Responsibility;Sustainable

F812

A

2096-1391（2017）07-0125-05

* 本文是2016年度广西高校中青年教师基础能力提升项目“深化县级预算管理制度改革研究（KY2016YF024）”的研究成果。