城市房屋征收行政权力滥用及限制※

●陈洪娇

城市房屋征收行政权力滥用及限制※

●陈洪娇

城市房屋征收中，行政权力不当扩张和滥用，表现为，信息公开不充分、补偿标准裁量权过大、征收程序不规范、甚至产生征收权力“蛀虫”。对此，应明确房屋征收与补偿行为的性质、充分信息公开、合理全面补偿被征收人及推行“自主拆迁”等，以限制行政权力，平衡征收中的“权力-权利”关系。

权力限制；城市房屋征收；补偿

一、城市房屋征收中的行政权力

城市房屋征收中的行政权力的宪法依据是《中华人民共和国宪法》（2004年修正）第十三条第三款的规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这一条成为宪法第十三条第一款“公民的合法的私有财产不受侵犯”的特例条款。在这一条款规定下，取代《城市房屋拆迁管理条例》的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年施行）运用概括加列举的方式，具体规定了市、县级人民政府在为了国防、外交、能源、交通、科技、教育等公共利益需要的情况下，有作出房屋征收决定的行政权力，这一规定进一步赋予代行国家权力的行政机关实施严厉剥夺和限制公民私有房屋所有权的行政大权。

二、行政征收权力利己扩张、滥用的表现及后果

合理范围内的利己性往往是行政行为的内在驱动力，但政府利己性的膨胀则会极大扭曲行政行为，削弱政府能力，影响政府形象和政府与人民的关系。[1]征收权力利己扩张和滥用，表现为城市房屋征收中，作为行政权力行使一方的征收人不当扩张征收权力，运用权力压制被征收人，不尊重被征收人权利，过度限制被征收人权利，甚至减损或侵害被征收人应有利益。

1.征收信息不充分公开，侵害被征收人知情权

尽管《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定了市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告的规定，一定程度上保障了被征收人的知情权，但是公告的期限及公告方式并没有明确规定，致使公告方式不一，征收实践中难以保证被征收人的知情权。[2]有的公告方式和公告时间的安排导致被征收人没有注意到公告信息，或者无法得知全面完整的征收信息。有的征收人仅在某个网页上、报纸上公告，而被征收人可能因年老、工作忙等原因没有看到公告信息，有的征收人仅以口头会议形式公告重要征收内容，更是导致征收人知情权出现瑕疵。同时，也有因为公告期限过短，仅仅公告3日或者4日，而导致被征收人错过征收公告的情况。更有甚者，对关乎被征收人重大利益的信息进行缺项公告，比如只公告房屋评估的面积和价格和拟置换房屋的面积、价格和质量等，却不清晰阐明评估计算标准。这种侵害被征收人知情权的行为，导致征收双方缺乏信任，矛盾重重，诉争不断。

2.与民争利的征收补偿安置标准

被征收房屋价值的补偿价格，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿价格，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿价格等，因各个省、自治区、直辖市人民政府的规定“因地制宜”，而各地不一，征收人一方有较大的自由裁量权。另外，《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值，据此，除评估方式确定产权调换房屋的市场价值外，政府还可对产权调换房屋的价值进行特别规定，这种“特别”规定里，也存在着自由裁量的空间，行政权力在裁量中可能因其自利性走向与民争利的一端，导致申诉、上访等事件。

3.“先上车，后补票”程序违法

有些行政机关工作人员法律意识淡薄，为了追求地方发展的政绩等，违反程序进行征收房屋。他们“未批先用”、“越权审批”、在征收决定做出前未征求社会意见，决定做出后没有及时公告，直接自行选任评估机构，甚至未做补偿决定直接强制拆迁，利用暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。

4.征收中产生权力“蛀虫”

在房屋征收过程中，握有行政权力的行政机关及其工作人员，利用职务之便，做出了挪用、截留、贪污、诈骗征地补偿款，与被征收人串通或者接受被征人贿赂，为被征收人违法虚增补偿面积等行为。比如，2006年，A省政府批准征地800余亩用于发电厂建设。在M市政府上报并经省政府批准的征地方案中，征地补偿费用标准为每亩8万元。区政府接到这笔资金后，开始以每亩征地补偿标准7万元向乡政府拨付，乡政府按每亩6万元向村集体支付补偿款。其中的差额，被区和乡两级政府以征地工作经费为由截留，案发后查明截留款大部分被截留人私用。[3]

三、城市房屋征收中限制行政权力的对策

1.明确区分房屋征收中的行政行为与民事行为

目前，房屋征收与补偿过程中，法律关系含混复杂，理论与实践对政府行为的性质多有争论。在理论上，有三种观点，第一种观点认为城市房屋拆迁行为本质上应属于民事法律行为。所以，应对现行拆迁制度进行调整，将拆迁当事人已达成拆迁补偿安置协议作为拆迁许可的法定条件，废除行政裁决制度和强制拆迁制度；[4]第二种观点是北京大学沈岿等五位学者在给全国人大常委会的意见中认为征收补偿是一种行政法律关系；第三种观点认为没有必要像北大五位学者的意见那样，认为征收补偿是一种行政法律关系并且应该由征收的决定方负责，而应该和《物权法》配套，确认征收补偿是一种民事赔偿关系。[5]实践中，政府行为的性质，也不清晰，被征收人对诸如征收补偿协议中的补偿数额等的民事诉讼，被法院或以“补偿是否合理不是法庭审理的内容”为由拒审，或者将其视为行政诉讼，结果被征收人的维权之门又被关了一扇。为了限制行政权力的不当扩张，第三种观点更有可取之处，应明确，政府在房屋征收前的规划审批行为为政府申请和审批的内部行为，政府征收决定为面向社会公众的行政行为，这种行政行为是为公共利益而为的行政管理行为，房屋补偿中的政府行为应是为征收当事人双方就民事财产权益处分达成的民事行为，对于补偿协议的签订双方都有“议价权”，任何一方违反补偿协议，非违约方有权以平等主体的身份诉请法院要求对方承担违约责任。如此，有助于理顺房屋征收与补偿关系，厘清各方当事人权力和权利的界限，在保护公益的同时，限制行政权力的不当扩张，伸张被征收人应有的寻求救济的权利。

2.合理确定征收信息公开方式，确保被征收人的知情权

在房屋征收与补偿中，作为现行法律规定的征收发起人，政府拥有压倒性的信息优势，也容易通过控制信息而单方滥用权力，侵害被拆迁人权利。因此，让行政权力在信息公开的阳光下运行是捋顺征收权力～权利关系的重要措施。尽管，法律已经规定征收决定应在拆迁范围内公告，但是信息公开的方式和时间还需进一步做出明确规定：①对于重要的全局性信息公告，不能只是象征性的在征收单位网站上公告，而应在被征收人所在的拟被征收地“多点”书面公告。②对于所有征地补偿相关信息公告，应积极利用网络技术，实行信息“点对点”公开，给每个被征收人发一个网络帐号，及时公告，确保征收信息及时全面确实送达，或者建立征收微信公众号，及时推送相关信息。③在公告时间上，重要公告时间应当至少30日，而不是短短3日或4日。④打通被征收人信息查询通道。被征收人携带身份证件和征地公告，可以去行政机关、银行等相关单位，查询土地详细规划、补偿款额到账与否等情况，或者为项目专设信息查询窗口、建立数据库、问答库等。

3.以“市场价”为补偿标准，确立“合法财产尽数合理补偿”原则

补偿标准是实践中征收双方争议较多的问题之一，牵动各方的敏感神经，因而，如何确定补偿标准是补偿难题。考虑到被征收人是“议价”的弱势方，房屋征收补偿应对其适度倾斜。首先，确立“合法财产尽数合理补偿”原则，对被征收人提出证据证明的合理赔偿要求，征收人应优先采用。其次，评估机构应当在评估报告中给出“市场价”的评估依据。最后，政府应对产权调换房屋价格的“特别规定”进行充分公告和说明。在上诉人乔振邦、王淑英因诉徐州市泉山区人民政府房屋行政补偿一案中[6]，用于安置的房屋是徐州市人民政府根据《徐州市棚户区改造实施方案》提供的定销商品房。根据徐政发[2007]24号《徐州市市区定销商品房建设管理暂行办法》的规定，定销商品房是指为妥善安置被拆迁人，由政府主导、市场化建设，以确定的销售价格、套型向被拆迁人定向销售的商品住宅。尽管，在庭审中行政机关论证了涉案安置房价格是按市场价格优惠15%确定，而被法院采信，但是产权调换房屋价格的确定应该是慎重的和严格的，价格的认定应是公开透明的。

4.奖励征收中取得成绩、清廉办公的行政机关及其工作人员

房屋征收往往是针对多元化、不同利益诉求的群体的行政行为，征收与补偿中需要考虑各种情况，调和各方矛盾，怎样行使好行政权力，不滥用行政权力，不仅是对行政人员的考验，也是对制度设计的检验。为防止行政人员越权或滥用权力，避免其进行权力“寻租”，可以适当奖励在征收中取得成绩、清廉办公的行政部门及其工作人员。

5.处分不依法合规征收的行政机关及其工作人员

征收中，限制行政权力，不仅应体现在征收和补偿内容上，而且应体现在程序上。《国有土地上房屋征收与补偿条例》中已经明确规定了征收和补偿程序，但是有些行政机关及其工作人员，仍无视法律的规定，违反征收程序规定，这种情况，不仅法院应进行严格的司法审查，行政机关内部也应给予行政处分。

6.推行“自主征收”

拆迁中征收双方“权力-权利”不平衡，尤其体现为征收行为几乎是“不可逆”的。在诉讼中，尽管认定房屋征收与补偿中行政权力的行使是不合法的，但因为拆迁已经处于进行态势中，行政决定难以撤销，只能对被征收人进行补偿了事。这一定程度上影响司法公信力，也难以限制行政权力。而“自主征收”的征收发起人则由征收人变成了被征收人，使征收人占有信息、权利等先行优势。“自主征收”中的“自主人”是被征收人，征收人发出征收意向，由被征收人考查后主动申请征收，与征收人签订补偿协议意向，之后才由征收主管部门发出征收决定的公告。浙江省浦江县采取了这种拆迁模式，[11]取得了较好的社会效果，这种模式可以在充分完善后尝试推广。

从2001年的《城市房屋拆迁管理条例》发展到2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对“行政权力”的限制已经迈开了一大步，法治文明进一步彰显。然而，房屋征收与补偿过程中，征收人侵害被征收人权益的事件仍时有发生，可见，还需进一步平衡征收当事双方“权力-权利”关系，以顺利实现房屋征收补偿改善人民生活、发展一方经济的宗旨。

[1]曾国平等.政府的自利性及其控制——土地征用和房屋拆迁中政府行为透视[J].佛山科学技术学院学报（社会科学版），2004（11）:45-48.

[2]阮绍荣.对房屋征收拆迁协议搬迁方式的法律思考[J].中国房产，2016（7）:25-27.

[3]黄国泽.社区征地拆迁纠纷处理指南[M].重庆:西南师范大学出版社，2015:42-44.

[4]陈耀东，贾亚强.论城市房屋拆迁的法律性质及私权保护[J].淮阴师范学院学报（社会科学版），2005（2）:159-165.

[5]涂四益.从拆迁到征收——当下中国拆迁面临的问题、出路及难点[J].法学评论，2010（3）:49-61.

[6]（2015）苏行终字第00329号:上诉人乔振邦、王淑英因诉徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）房屋行政补偿一案[DB/OL]中国裁判文书网.http://wenshu.court.gov.cn/list/list.

[7]秦新安.“模拟拆迁”的浦江模式[J].中国新闻周刊，2005（1）32-34.

D922.112

A

1008-5947（2017）03-0019-03

2017-05-15

2016年河南省教育厅人文社会科学研究重点项目“公益干预下的权利限制与抗辩问题研究”（项目编号：2016-zd-095）。

陈洪娇，洛阳师范学院讲师，研究方向：公共管理。（河南 洛阳 471000）

责任编辑 何周富