道德、行政与法治高压下的党政干部生态分析※——以为官不为为视角

●涂小雨

道德、行政与法治高压下的党政干部生态分析※
——以为官不为为视角

●涂小雨

当前，有部分党政干部握着公权，占着位子，却无所作为。现实中，这种“为官不为”的干部，不仅引起广大群众的不满，也引起党中央的高度重视。究其原因，主要是党政干部面临道德高压、行政高压及法治高压等三重高压的影响。凝聚改革共识，整合改革力量，必须正确应对三重高压的影响，营造良好的政治生态环境。

党政干部生态；为官不为；从严治党

一、道德高压是执政党占据道德制高点、取信于民、巩固执政合法性的精神资源

道德高压要求改革的执行者——政府官员拥有和保持道德上的优势，并把道德提升到政治的高度，把官员的道德操守与官员的政治立场联结起来，这其实是在个人的道德层面给官员提出了更高的要求，即不能把自己的道德操守混同于一般老百姓，尤其是领导干部的道德操守更不能等同于一般党员干部、主要领导干部不能混同于一般领导干部。

1.巩固密切联系群众的政治优势

中国古代历来注重施政以德，注重为政的道德标准和精神引领。如孔子提出：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”[1]意思是说统治者如果能够在道德上居于优越地位，就会受到各方力量的支持与拥护，就具有了强大的执政合法性。新中国成立以来涌现出的雷锋、王进喜、任长霞、焦裕禄、谷文昌、杨善洲、郭明义等先进典型，无不闪耀着迷人的道德光芒，并且成为执政党用来教育党员和广大人民群众的精神品牌。在新的历史时期，持续强化道德高压，进一步增强党员意识、公仆意识、奉献意识，仍具有重大的现实意义。中国共产党能在艰难困苦的条件下夺取政权，实现全面执政，靠的就是自身道德的感召力，在“三大纪律、八项注意”的影响下，中国共产党人的光辉形象在新民主主义革命时期感动了亿万人民群众，得到了他们最无私、最彻底的支持和拥护。为了人民群众，从人民群众中出发，最终仍然要把党的追求落脚到人民利益的实现上。

党和人民关系的实质是党是实现人民利益的工具，党的存在的唯一价值就是为了实现最广大人民群众的根本利益。我们经常讲的“密切联系群众”的最大优势和“脱离群众”的最大危险，都是从道德的角度来认识的。现在的问题是如何能够在纷繁复杂的利益链中重新找准执政党的准确定位，使党员干部的行为不至于和人民的利益相冲突，不至于把市场交换的原则延伸到党内，导致党的腐化变质。如果有一天失去了道德上的优势和感召力，共产党就要面临不可避免的失败。能否维护好这个优势，需要对全党强化道德高压，唤醒党的意识和为民意识，使全心全意为人民服务的立党宗旨能够真正体现在党的执政全过程。

2.重建道德优势

道德上的优势仍然是中国共产党执政的重要资源，推进全面深化改革进程，仍然要倚重道德上的自觉性和影响力，体现出卓越先锋队昂扬向上的精神状态。现在的问题是，有些官员丢掉了道德上的这种优势，有些甚至滑向反面。十八大以来查处的许多官员的道德水准确实令人难以接受，已经跌破了基本的做人底线。生活腐化堕落者有之，理想信念不坚定者有之，随波逐流者有之，政治上变质者有之，精神颓废萎靡不振者有之，特权思想严重者有之，这些都与共产党人的先锋队形象和为人民服务宗旨严重背离。充斥官场的这种不良风气正在侵蚀着共产党人的道德优势，瓦解着人民群众追随共产党人实现中华民族伟大复兴的信心，应在执政层面引起高度重视。在全面深化改革的新阶段，应该把道德高压提升到“重建道德优势”的高度来看待，整肃官德，教化党员干部，重新确立共产党人的道德优势，巩固全面深化改革的动力基础。应该树立官员尤其是主要领导干部必须接受组织上严格管理、严格监督的观念。

一个时期以来出现的种种道德滑坡现象，与没有从严管理有着直接关系。在宽、松、软的政治环境下，很难保证共产党人能够继续保持共产党成立时期的奋斗精神，很难保证共产党人在长期执政条件下对人民群众的赤子之心。习近平总书记在纪念中国共产党成立九十五周年大会上的讲话中就强调了这一点，即共产党人不能丢了初心，这个初心主要就是从道德和精神层面讲的。失去了道德上的优势，共产党的执政形象将一落千丈，没有了精神上的引领作用，共产党的改革成效将大打折扣。道德并非是一个务虚的问题，而是牵动着共产党执政地位的重大问题。作为先锋队，作为卓越的政治组织，共产党把自身的道德形象看得高于一切，也决不允许党内出现解构共产党道德形象的负面问题。“精神可以变物质”，对于共产党人来说是一个颠扑不破的真理，是共产党凝聚力、号召力的源泉，有了崇高的精神形象和道德操守，就能影响人心向背，创造出骄人的业绩。

3.正确对待道德高压

对于共产党的各级领导干部而言，道德高压具有两方面的影响。如果能够正确对待这种道德高压，就会转化为改革的强大动力，如果不能正确对待甚至排斥抗拒这种道德高压，也会产生严重的道德风险。改革的执行者本身也是有着自身利益诉求的具体个体，但是在道德上他们被赋予了较高的期待和标准，他们的行为的关注度更高。基本上是时时处处受到监督，甚至平常的人情往来、人际关系包括一般被理解为属于私人空间的家庭关系、社会关系都被纳入到了监督的范围。十八大以来中央出台的八项规定就是对官员日常工作生活中的基本要求和规范，在细节上重新塑造共产党人的道德形象。如群众反映比较强烈的脱离群众的官僚主义、铺张浪费的奢靡之风、高高在上的特权思想、不切实际的形式主义等，都受到了严格监督和严厉整肃。这会让很多人不习惯、不自在，而不习惯、不自在的原因正是有些人的道德要求在下降，道德水平在下滑，道德形象不断坍塌。这是一个漫长的、渐进的过程，甚至是不知不觉地改变着官员的日常行为，会让很多人觉得理所应当，毫无敬畏之心，甚至不以为耻、反以为荣。

习近平总书记代表中央郑重提出，要求全党做到的，政治局要首先做到，这是真正的以上率下，也让我们为重塑党的道德形象看到了希望。在中国这样一个人情社会，如果没有道德高压的约束，很多道德上的要求就成为一张废纸，各种不正之风时刻都存在着反弹的危险，因为官员掌握着权力。道德高压必须是持续高压，一刻都不能放松，如有反弹，必将是前功尽弃，甚至会造成党风政风的整体败坏。形象就是力量，形象就是战斗力。在道德的制高点上，共产党人才有资格领导中华民族伟大复兴的伟大事业，才有推进全面深化改革的真正话语权。

二、行政高压是中国共产党提升发展绩效、打造勤政为民良好形象的重要手段

行政高压，即官员在具体的公共服务、社会管理过程中，必须遵循行政伦理的一般要求，行政过程要接受法律、社会、新闻舆论的监督，接受人民群众的持续性检验。既不能由于躲避责任而懒政怠政，更不能为了所谓的发展目标而肆意妄为，越过行政伦理的底线。

1.避免行政不作为

有人称中国的官员受到的压力之中最突出的是行政高压，因为道德高压有其表面化的特点，有时难以真正量化和评价，甚至也会潜藏虚饰的成分。而法治高压在一个长期缺乏对权力制约、法治观念淡漠的中国社会更多地被理解为一种工具性的价值，一种姿态，或是一种手段，其发展阶段和进程被认为是刚刚起步。这里所说的行政高压包括政治上的压力，也包括行政绩效上的压力，即事务上的压力。习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中指出：“综合各方面反映，当前‘为官不为’主要有3种情况：一是能力不足而‘不能为’，二是动力不足而‘不想为’，三是担当不足而‘不敢为’。”[2]

政治上的压力主要是指党纪对官员的约束。十八大之后对官员的管控愈来愈紧，要求标准不断抬升，一方面反映了高层对官僚体系整体的焦虑与不满，同时也反映了一个时期以来共产党纪律不彰所造成的恶果。经常被强调的担当意识、权责统一意识、奉献意识等就是共产党着力打造的一种新的共产党政治话语体系，让部分官员感觉到日子不好过了，动辄得咎，甚至噤若寒蝉。这是普通老百姓和秉持正义感的官员所乐见的，但是却导致了部分官员不作为、懒政怠政。发展绩效是衡量共产党政治合法性的重要指标，无论谁也不敢、不愿意承担发展停滞的责任。处理改革发展稳定过程中诸种复杂关系，调适好发展速度、改革力度和人民群众心理承受程度，维持中国这个超大规模社会的正常健康运转，是一项超级艰巨复杂的任务，共产党绝不会掉以轻心，必须以严格的纪律和规矩来约束全党，统一步调和意志，凝聚改革合力。

2.促进官民良性互动

在事务层面，越来越多的人意识到政府官员中除了个别人涉嫌利用权力贪腐之外，大部分政府官员还是能够做到尽职尽责。人民群众对官员的不理解，是因为部分官员严重违法违纪案件让老百姓寒心，失去了对政府的信任，在感情上疏远了共产党。而对官员来说，其委屈在于面临重重压力，面临一系列行政事务上的目标考核和任务指标，甚至需要所谓的白加黑、五加二、“夜总会”（夜里总开会）的高强度工作付出才能勉强应付复杂的行政事务。从短期来看，这是官民的互动不足产生的问题，顶多是个党群、干群关系，但从长远来看，官员对老百姓的不理解而产生的怨恨情绪，对体制约束日益显现而产生的抵触心态，会使官员干事创业的动力下降，不愿意再拼尽全力去维护和支持现行的体制，而会选择机会主义的态度，以多一事不如少一事的心态去面对工作事务。官民这种一定程度上的对立、官员与官僚体系一定意义上的冲突并非无解，解决的关键还是在于官员本身。

中国的未来发展如果不能取得突破，国际地位不能得到加强，特别是民族精神和党的凝聚力不能得到进一步巩固和升华，势必导致中华民族面临极为危险的境地。这样的可怕景象是执政团队中的每一个个体都应该不断警醒、经常思考的问题。如果仅仅是行政技术层面的问题，则可以通过制度的完善来解决，如果是政治层面的懈怠和自信不足产生的问题，则要通过进一步整肃纪律来完成，实现集中统一的领导，达致万众一心的局面。这就是在全面深化改革过程中需要解决的一项紧迫的任务，一方面要给官员以持续的行政高压，另一方面也要考虑到官僚体系的整体稳定，不断调动他们的积极性和执政热情，为党和人民的事业贡献一切。

3.确立科学的行政绩效评价标准

在用行政高压约束官员的过程中，一定要使行政绩效评价标准与行政行为相统一，不能用相互冲突的评价标准来要求官员的行政行为。比如考核官员政绩的“GDP”标准如果没有变，官员就不可能真正坚持全面、协调、可持续的科学发展观，不可能认真贯彻落实绿色、协调的发展理念。比如环境污染和环境治理，各级官员未必真的不知道现在他们坚持的发展模式正是导致环境污染的重要根源，但环境治理标准在之前并不是一个硬指标，与“GDP”相比处于“兼顾”的地位。但现在环境污染已经到了非常严重的程度，影响到了老百姓的日常生活和生命健康，已经严重影响到了“党和政府形象”。在这种背景下，中央政府又提出了环境治理的硬任务、硬指标，要求在发展过程中必须转变发展方式，决不以破坏环境为代价换取一时的发展。这使各级地方官员面对的“GDP”高压之外的又一行政高压。但经济转型谈何容易，现在的环境污染问题也绝不是短期内形成的，而是长期片面追求经济绩效甚至有意无意地放任环境污染造成的。把环境保护置于发展绩效的重要位置，甚至上升为基本国策，其实是环境污染造成的严重危害倒逼的结果。但是通过倒逼来解决问题的改革仍然是一种被动的改革。

既要通过面临的严峻问题的倒逼来调整改革的步伐，也要主动去解决改革中长期存在的结构性问题。如果一切都通过问题的倒逼来推动改革，将严重削弱改革的前瞻性、针对性和协调性。随着严重污染城市的主要官员被环保部频频约谈，甚至在电视上曝光，使各级官员受到了巨大的压力。环境问题已经到了再也无法回避、必须认真解决的时候了。不少地方开展了环境整治的“大会战”，要求在短期内（一个月、两个月等）收到实效，并制定了一系列配套督查措施，包括党纪政纪处分等。短期内空气污染指数确实有了很大程度上的好转，但是这种突击式的政策措施是不可持续的。所以，如果考核官员的“GDP”标准没有根本改变，环境治理很难收到预期效果，更不能把环境污染的板子全打在各级官员身上。

三、法治高压是中国共产党实现长期可持续执政的关键抉择

法治高压要求从中央到地方，从中央领导、地方领导到单位领导、部门领导，包括党的一般干部，都必须遵循法治的路径，以法治思维和法治方式指导工作、推动实践、引导人民，绝不能把党和人民赋予的权力凌驾于宪法和法律之上，模范守法，带头执法。越过法治的界限，就必然会受到追究，这就是法治高压的当代含义。法治再也不是可有可无的治国手段，而是实现国家长治久安、社会安定团结的治本之策。

1.发扬人民民主

中国历代王朝更替，大部分是由于当权者倒行逆施引起农民起义所致。从夏商周以来，中国维持了表面上的统一和稳定，到了东周时期，国家已经面临分裂。其后便是漫长的春秋战国时期，也就是大分化、大动荡时期。秦始皇二世而亡，汉朝继起，到了东汉就又面临国家分裂，三国两晋南北朝时期又开启了中国又一个大动荡时期。特别是西晋末年永嘉之乱中原人大批南迁，标志着南北朝的开端。此后唐朝的安史之乱导致的中原人南迁、北宋末年靖康之变的中原人南迁。这三次大规模南迁就是成语“衣冠南度”的来源。南度是由于战乱而非是自愿，虽然客观上促进了南北文化的大融合，但背后却是无数人流离失所、家破人亡的悲惨景象。引起国家分裂动荡的原因很多，但从根源上却是由于人民无权，皇帝家天下，天下是皇帝的天下而不是天下人之天下。所以面对著名的黄炎培之问，毛泽东给出的答案就是人民民主，共产党靠人民民主，能够走出历史治乱兴衰的周期律，共产党人绝不会像历代封建王朝一样人亡政息。

历史发展到今天，我们发现，法治才是真正保障人民民主的主要手段，只有全面推进依法治国，才能保障中国共产党人开创的人民民主，在全面深化改革时期，传统的人治思维、革命党思维无法适应新的形势和任务，以权力维护权力是最不可靠的，这在历史上有过许多教训。只有人民有权利，只有在党的引导下、在法治的轨道上实现当家作主的权利，才能真正避免历史周期律的出现。

2.破除官本位意识

习惯于官本位的各级官员对于法治并非一无所知，而是存在着更深刻的不适应、不符合的问题。但中央政府对于建设法治国家的决心表明，全面推进依法治国已经成为执政党的必然选择，没有退路，官僚体系必须尽快调整适应这一新的形势。在现实生活中，更多的表现为官员以为老百姓不懂法、缺乏法治思维，而老百姓则认为官员是以手中的权力来推行法治，一直是权大于法、以权压法，对法治丧失信心。执政党对自己的成员提出了更高的要求，强调要带头守法、严格执法。体制、文化与行政行为是相辅相成的关系，体制是一定文化土壤中产生出来的治理模式，也许此种治理模式不一定先进，但必然有其文化上的合理性，而行政行为是在体制内的政府运作规则，深受体制的绩效设计、政策导向、高层动态的制约，存在着一定的变易性。

相较于人治与法治对于官僚体系的约束而言，官员更偏好于用人治的方式来推进法治，正如当年的改革明星仇和的改革思路一样，这其实仍然是一种为人治张目的冠冕堂皇的借口罢了，是不想、不能、不敢面对和实行法治的人治思维的极端表现。选择了法治，既是改革倒逼的结果，也是共产党人打破历史周期律的魔咒，真正实现人民民主的不二选择。虽然仍然具有鲜明的以政策推动法治进程的痕迹，仍然带有转型时期执政党主导社会改革方向、塑造更为强大的权威结构的政治雄心，但毕竟这是中华文明五千年来我们主动要把法治的因子植入到民族精神中的伟大尝试，其意义之重大和影响之深远不可估量。

3.准确界定党的意志和法的意志的关系

不管习惯、适应与否，官员都必须面对法治高压的约束。习近平总书记强调：“在我们这样一个大国，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公平、生态良好，必须秉持法律这个准绳，用好法治这个方式。”[3]在执政党刚刚意识到法治的重要性的时候，仅仅可能是一种理念层面上的宣示，更注重的是技术层面的内容，比如建立健全社会主义法律体系，建立健全各级司法机构，建立健全司法人员队伍等。但法治思维的形成和法治国家的建立，需要在整体上对政府权力划定明确界限。比如法院依法独立办案的问题，一个是独立，一个是依法。

独立是对外部法治环境的要求。不少县级法院都承认大多数案件都受到了当地领导的影响和干扰，甚至是直接的干预。这里面既有人情关系、领导关系，也有各种各样的潜规则。以前的“党委办案”、“政法委办案”正是现在建设法治国家必须首先予以摒弃的，党的意志不能通过直接干预案件来实现，更不能简单以党的意志来代替法律的意志。在中国的特殊政治结构中，保留政法委的职能也并非是权宜之计，但可以肯定的是绝不是为了干预司法。尽管从长远来看，党的意志和法律的意志是统一的，但毕竟党的意志和法律的意志不是一个层面的问题。党的意志通过上升为法律的具体规定来体现，但是一旦法律制定之后，党必须带头守法。因为明确的法律条文代表的是全体人民的意志，而党也只是全体人民的一部分，有义务更有责任维护法律的权威和尊严。

依法是对司法机关而言的，特别是对法院的审判实践而言的。法律是社会安全的最后一道防线，是指法律必须按照它本来面目和立法初衷来规范纷繁复杂的现实生活。体现在审判实践中，法官的审判实践代表着法律正义的源头。如果法官无法正确按照法律的内在精神或者故意通过歪曲法律的内在精神谋取个人利益，甚至枉法裁判、违法办案，那么就使法的源头受到了污染，法律的公平正义原则受到扭曲和践踏。如十八大以来查处的最高人民法院副院长奚晓明严重违纪违法问题更是表明依法办案的极端重要性。奚晓明的儿子利用其父亲的职权，开办律师事务所，通过影响、暗示、打招呼干预各级法院审判活动的方式大肆捞钱。

[1]张燕婴.中华经典藏书·论语[M].北京:中华书局，2006:12.

[2]习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2016-05-10.

[3]习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社，2014:86.

D630.3

A

1008-5947（2017）03-0010-04

2017-04-25

国家行政学院2015年度院级科研重大项目《全面深化改革背景下的政治体制创新研究》（15ZBZD003）的阶段性成果。

涂小雨，国家行政学院政治学教研部博士后，河南行政学院决策咨询部副主任、副教授，研究方向：制度领导与治理现代化。（北京 100089）

责任编辑 何周富