从产城分离走向产城融合

夏永祥

从狭义上讲，产城关系的本质是指工业化与城市化的关系，“产”主要指二三产业以及整个经济发展水平，“城”则指人口以及住房等生活设施规模。如果没有工业化和整个城市经济的发展，就不可能创造出就业岗位以吸引农村人口流入，即使流入，也不能安居乐业，最终要么重新返回农村，要么留在城市成为贫困人口，演变为“城市病”。这样的城市化，不管大楼多么漂亮，道路多么宽阔，但因缺乏人气，只能是“空城计”，违背了城市化的初衷。相反，如果工业化没有城市化的外在形式，也不能实现空间集中，而只能零星地分布在乡间村舍，从而造成土地、资金、人力等资源浪费以及环境污染等问题，这样也违背了工业化的真谛，阻碍了产业结构和农村社会向城市社会的转变进程。

产城关系是任何一个国家在工业化和城市化进程中都必须解决好的重大问题。改革开放以来，我国的工业化和城市化取得了巨大成绩，但对产城关系的处理仍有不尽恰当之处，存在着不同形式的产城分离现象。而在新型城镇化过程中，从产城分离走向产城融合是大势所趋。

产城分离是怎么来的

产城分离问题，主要表现为以下几点：

第一，由于限制人口流入导致的“城”滞后于“产”。从“一五计划”开始，就开启了大规模的工业化，但由于农业落后所导致的农产品供应不足以及对“城市病”的担心，国家通过城乡户口划分，严格限制农村人口流入城市。“文革”期间的城市知识青年“上山下乡”运动和“三线建设”期间的“山、散、洞”布局，更是逆城市化的体现。

即使在改革开放初期的乡镇企业发展过程中，一些人仍囿于陈旧观念，要求农民“离土不离乡，进厂不进城”，大量乡镇企业呈现“满天星”式的布局，散落在村间民舍，结果造成城市化滞后于工业化的现象，浪费了一些资源，并造成了工业化中一定程度的环境污染。这种产城分离延续了半个世纪，对经济社会所造成的负面影响不可小觑。

第二，由于快速城镇化导致的“产”滞后于“城”。鉴于上述城市化滞后于工业化的弊病，2002年中共十六大后，国家把大力推进城镇化作为经济社会发展的重要战略。然而，一些地方政府从一个极端走向另一个极端，有的为了显示本地的城镇化成绩，提高城镇化率，动员甚至强迫农民进城，其中有的农民进城后没有工作和收入，又失去了农村的土地和房，生活陷入困境；有的地方则因为缺乏二三产业的支撑，财政过分依赖变卖土地和发展房地产，形成房地产泡沫，造成畸形发展。

第三，由于资源枯竭导致的“产”滞后于“城”。在过去的工业化和城市化过程中，兴建了一大批资源型企业和城市，例如煤炭、石油、钢铁、有色金属、森林工业等企业和城市，其成长轨迹一般为：因资源而兴企业，因企业而兴城市。这些企业和城市的命运都过分系于资源，由于产业单一，当资源丰裕时，企业兴旺发达，城市欣欣向荣，居民就业和收入情况良好，产城高度融合。

然而，一些自然资源是不可再生的，经过几十年的大规模开发后，从上世纪90年代开始，便陆续有一大批企业和城市进入资源开发后期。由于资源渐渐枯竭，越来越多的企业陷入停产，如果转型不成功，没有替代产业，就只能关门倒闭，部分工人失业，陷入困境。失去了产业的支撑，这些城市就难以维持往昔的辉煌和繁荣。

第四，由于职住分离导致的产城分离。职住空间布局是城市规划中的一大难题。顾名思义，“职”是指工作地点，即产业所在地，“住”是指生活地点，即居民居住区。二者如果在空间上统一，优点在于可以减少居民上下班的时间和费用，缓解交通压力，但缺点在于工作地点一般污染较重，会导致生活环境和质量的下降。

相反，二者如果在空间上分离，优点在于居住和生活环境好，但会延长居民的上下班时间，增加交通成本，加剧城市交通负荷，例如有些大城市居民的上下班往返时间可达三四个小时。为此，一些大城市便在城市外围建设一些“卫星城”或居民小区，而居民的原有工作地点不变，结果反倒加剧了交通压力。这些“卫星城”和小区仅仅只有晚间睡觉的功能，成为名副其实的“睡城”。

产城融合乃大势所趋

以上不同形式的产城分离现象都表明了我国工业化与城镇化的步调不协调，降低了工业化与城镇化中的资源配置效率。中共十八大后，我国致力于走新型城镇化道路，纠正以前的偏差，其中，理顺产城关系，从产城分离走向产城融合应是重要内容。为此，应根据产城分离的不同原因，因城施策，对症下药。

首先，工业化和城镇化都要坚持以人为本。尽管在实际工作中，需要以GDP、工业化水平、城镇化率等指标来衡量经济和社会发展的水平和进程，但它们都只是工具和手段，而不能成为目的。以此而论，农民要不要进城、进城数量多少，应该以工业化和整个城市经济的发展能够提供多少就业岗位、是否能够增进农民福祉为根据。只有厘清这些根本层面的常识，才能让工业化和城镇化回归真谛，才能实现协调发展。

其次，确立科学合理的产城融合实现机制体制。中共十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》指出，要坚持市场对资源配置的决定性作用，处理好市场和政府的关系。这一点同样适合于产城融合。分析产城分离的现状可以发现，其中一个重要原因在于政府干预过多。

必须承认，工业化和城镇化都是人类社会和经济发展过程中的自然演进现象，它们有其自身规律，不以人的意志为转移，二者发展规模多大，如何协调，都应由各个市场主体自主决定，政府不能越俎代庖。同样以此而论，农民自己做出进城决策时，不应阻拦，而农民不愿意进城时，也不能强迫。农民自己决定出售农村住房和进城买房时，也不应左右。对工业化和城镇化的调控和引导更应顺市场之势而为，充分尊重各个市场主体的利益和愿望。

再次，资源型企业和城市要在发展转型中确立新的产城融合模式。目前，我国此类企业和城市数量多、规模大，涉及人口众多，需要投入的资金巨大，地方政府的责任和压力也很大。对于这类企业和城市，其中一部分可以通过转型发展，确立新的替代产业，继续利用原有基础设施和设备，提供新的就业岗位，走出产城融合的新路。但也必须承认，有一批企业是无法在短期内培育起新的替代产业的，这些企业只能破产重组，部分工人另谋生路。

无论哪种情况，都需要各级政府特别是中央政府的大力支持。吸取这些企业和城市从产城融合走向产城分离的教训，今后，对于新建的资源型企业和城市，在发展之初就应未雨绸缪，使产业结构多元化，以避免未来资源枯竭所带来的问题。

接着，准确把握房地产在城市、区域乃至整个国民经济中的定位。2016年底中央经济工作會议中提出的关于“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，为我们解决房地产问题提供了科学的理论依据。应该以此为起点，加大对房地产市场的调控力度与精度，以一时的阵痛换取房地产市场长久健康的发展，避免今后再发生产城分离的现象。

然后，城市规划中分类处理职住空间布局。由于职住统一与分离各有利弊，而各个城市的产业与环境条件又各不相同，因此需要因地制宜解决这一问题。对于那些产业轻型化、企业污染物排放少、环境压力小的城市，可以实行职住统一，以趋利避害。而对于那些产业重型化、企业污染物排放多、环境压力大的城市，则应实行职住分离，同样趋利避害。对于一些大城市建设“卫星城”，其方向是正确的，但应把产业疏散和人口疏散相结合，同时完善生活设施，真正发挥疏解中心城市压力的作用，避免成为“睡城”。

最后，把特色小镇作为产城融合的新载体和新平台。上世纪90年代，各地都兴建了大量的经济开发区和工业园区，以此作为产城融合的载体。这种载体较之企业的分散布局当然前进了一大步，但也有不少问题亟待解决，例如产业杂乱，管理难度大，特别是有些开发区发展后劲不足，一旦外资撤出，就容易陷入困境等。

有鉴于此，过去几年，浙江等地区大胆创新，改换思路，探索以特色小镇来弥补开发区的不足。每个小镇面积仅有几平方公里，产业选择因地制宜，互相分工，各有特色，解决了诸多问题。特色小镇为产城融合寻找到了一个新的载体，值得大力推广。不过要注意，它不能也不应该完全取代开发区与工业园区，对于一些大城市和大投资项目而言，还是应该进入开发区和工业园区。这些载体和平台可以同时并存，相得益彰。

（作者系苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员、商学院教授、博导，中国区域经济学会常务理事）