PPP项目中公共代理机构对私人部门控制的构念与结构维度

杜亚灵　赵欣　马辉

摘要：基于扎根理论，通过访谈及文本分析获取研究资料，借助NVivo 10软件对资料进行编码，得到PPP项目中控制的结构维度，其3个副核心范畴为产出控制、行为控制和偏差控制。通过分析其与一般工程项目中发包人对承包人控制的区别，得出PPP项目控制的构念及概念模型。针对研究结论，从更加“重产出、轻行为”、侧重通过机制设计实现私人部门的“自我控制”及完善PPP项目相关立法三方面对实践部门提出具体的管理启示。

关键词：PPP项目；控制；扎根理论；合同；公共代理机构

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2017.01.28

中图分类号：F283；F224 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2017）01-0130-06

Abstract： Based on Grounded theory， this paper explored the dimensions of control， and coded the research materials obtained through interviews and document analysis by the software of NVivo 10. These are three subcore categories of the control， including output control， behavior control and deviation control. Furthermore， it obtained the construct and conceptual model after analyzing the difference between the control in PPP projects and of the employer to the contractor in common engineering projects. Based on these， it proposed three management suggestions to practical departments in the end， including paying more attention to output control than behavior control， making the private sector “selfcontrol” through more mechanism design and establishing laws about PPP.

Key words：PPP projects； control； Grounded theory； contract； public agency

作为PPP项目的核心参与方，公共代理机构和私人部门的绩效目标迥异：公共代理机构追求的是公共设施效用的最大化，而私人部门则期望从项目中获得较高利润[1]。私人部门作为项目的实施者，具有明显的信息及专业优势，为实现其绩效目标，可能采取机会主义行为从而威胁到公共部门绩效目标的实现，因此，公共代理机构需要对私人部门的行为进行规范与引导，即本研究中所指的交易关系中的控制。相关研究表明，公共代理机构对私人部门实施适当程度的控制是PPP项目成功的关键因素之一[2]。

1研究方法和资料收集

11研究方法

现有研究中尚未发现关于PPP项目中公共代理机构对私人部门控制的构念建立或量表开发的相关文献，而在

实践中，我国自20世纪80年代至今積累了大量的PPP项目经验，公共代理机构对私人部门的控制存在于每个PPP项目中。由此可见，本研究具有理论基础较为匮乏而实践经验丰富的特点，在管理科学领域，解决此类问题常用扎根理论方法。它可以分为资料收集和编码两个阶段，其中资料通常通过访谈、文本分析及民族志等方式获得，而随着研究工作的深入，依次通过开放性编码、主轴编码和选择性编码进行资料的编码工作[3]。

研究者对资料进行编码是件费时费力的工作，且编码结果的准确性容易受到研究者教育背景、工作经历等因素的影响[4]，为提高其效率及客观性，本研究宜使用NVivo 10软件辅助文本资料的管理及编码工作。该软件提供了两种编码方法：①“自上而下”，即当研究者已对研究主题有一定认知并提出维度划分的假设时，可先根据假设构建节点框架，再将资料内容编码到相应节点中；②“自下而上”，即在没有研究假设的情况下，研究者直接通过浏览资料进行细致的编码，然后合并相同或相似节点以将其分组，重复上述工作最终形成节点框架。扎根理论提倡研究者不带任何假设进入研究现场，因此本研究采用第二种编码方法。

12资料收集及整理

扎根理论强调资料来源的多重性，本研究依次采用访谈和文本分析两种方式收集资料。

①根据“国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见”（发改投资[2014]2724号），PPP项目分为前期、建设期、运营期及移交期。

（1）访谈。访谈要求受访者具有丰富的PPP项目实践经验或理论知识，因此研究者联系了若干从事PPP项目的咨询公司及科研机构，最终确定的4名受访者包括：来自国内知名PPP咨询公司项目总监2人、来自高等院校从事PPP项目研究并承担过PPP咨询服务的科研工作者2人。进行访谈时先请受访者回忆其参与过的若干PPP项目，而后围绕以下两个话题展开：①政府部门（即理论上的公共代理机构）在项目的每个阶段①

采取何种措施约束社会资本（即理论上的私人部门）；②社会资本做过的违反合同约定的事情以及建议政府部门采取的措施。为保证记录内容的完整性，在征得受访者同意后对访谈过程进行录音[5]；访谈结束后研究者及时将录音资料整理成电脑文本，整理过程逐字逐句完全忠实于录音资料，以保证研究过程的严谨性和研究结论的可靠性。

（2）文本分析。

进行文本分析的最佳资料是实践中具体PPP项目的合同，但由于其涉及商业机密而不易获得。本研究退而求其次，以“国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见”（发改投资[2014]2724号）和“关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知”（财金[2014]156号）附件中的PPP项目合同指南作为文本分析的资料，这两个合同指南是有丰富PPP项目经验的实践工作者和知名学者经过讨论形成初稿、并经过多轮征求意见及修改后出台的，因此能够反映PPP项目合同的共性且相对先进。以前期对于PPP项目中控制的文献分析结果及访谈的初步结论为指导来进行文本分析可有效提高其效率，研究者通篇反复研读两合同指南，将符合下列条件的条款摘录形成电脑文本：①在访谈中受访者提及的相关内容对应的段落（或条款）；②根据文献对于控制的界定，经研究小组讨论后一致认为可以对私人部门起到约束作用以实现项目目标的段落（或条款）。将上述段落（或条款）摘录完成后与访谈文本一起导入NVivo 10中进行下一步的编码工作。

2范畴挖掘与提炼

21开放性编码

进行资料分析的第一步是开放性编码。在NVivo 10中，具体步骤如下：①仔细浏览文本资料，逐字逐行进行分析，将类似条款及受访者语句编码到相同的一级节点（即概念）下；②将相似或相关一级节点合并形成二级节点（即副范畴）；③使用该软件中的“查询”功能模块中“复合”检验是否有遗漏编码。为保证编码结果的可靠性，本研究只保留具有2个及其以上參考点的概念，通过开放性编码，最终获得123个概念、28个副范畴，因概念较多无法一一列出，在此仅给出每个副范畴的概念个数，如表1所示。

22主轴编码

资料分析的第二步为主轴编码，本过程最初使用NVivo 10中“聚类分析”功能模块对开放性编码形成的28个副范畴进行归类，但得到的结果经研究小组讨论后认为偏差较大，其原因在于：软件通常根据材料来源的相同性（即聚类依据为“编码相似性”）或节点名称的相似性（即聚类依据为“单词相似性”）进行聚类，而副范畴的材料来源无法反映其间的关联性，且研究小组在对副范畴进行命名时，考虑到编码结果的准确性，多以原始资料的语句为名称，致使名称之间的差别较大。有鉴于此，主轴编码采用人工编码方式，主要通过以下3个步骤进行：①研究小组成员对开放性编码得到的28个副范畴进行内部讨论，将表述意思相近的内容归为一类，并根据其反映的性质进行适当命名；②将归类结果反馈至受访者并向其征询意见；③研究小组就受访者的意见再次进行讨论、修改，最终得出研究小组和受访者均较为认可的归类结果。通过主轴编码共得到11个主范畴，如表2第三、四列所示。

23选择性编码

资料分析的第三步是选择性编码，本研究选择性编码的具体过程为：①运用NVivo 10“聚类分析”功能模块对主轴编码得到的11个主范畴按照单词相似性进行聚类；②鉴于聚类分析结果的规律较为模糊，经过文献分析及研究小组内部讨论后得出“控制”一词的本源含义是施控者通过事先确立的标准对受控者的行为进行衡量与评价，并在出现偏差时进行纠正，交易关系中控制的本质亦是如此，故本研究将副核心范畴确定为产出控制、行为控制和偏差控制；③研究小组对聚类分析结果进行内部讨论及向受访者征询意见后对其进行调整，将11个主范畴归入3个副核心范畴中，并最终提炼出“PPP项目中公共代理机构对私人部门的控制”这一核心范畴，如表2第一、二列所示。

24编码的信度检验

本研究对编码的结果进行了信度的检验，即比较不同研究者对资料的编码一致性[6]。在NVivo 10中，研究小组两名成员背对背对资料进行编码，其中节点名称在编码前即给定两名研究者，然后使用该软件“查询”功能模块中的“编码比较”进行比较，得出产出控制（0863）、行为控制（0817）、偏差控制（0758）的kappa系数均大于07，由此说明研究者对文本资料编码的一致程度是可以接受的。

3研究结果的分析

31PPP项目中的控制与一般工程项目的区别

通过扎根理论，识别出PPP项目中公共代理机构对私人部门控制的结构维度。相较于一般工程项目中发包人对承包人的控制，PPP项目中的控制主要存在以下3点差别。

（1）PPP项目中的控制由一般工程项目中的2个维度拓展成3个维度

一般工程项目中的相关研究将控制划分为产出控制和行为控制，本研究得出的PPP项目中的控制包含产出控制、行为控制及偏差控制3个维度，其中偏差控制并不是PPP项目中特有的内容，而是将一般工程项目中的违约金等内容从产出控制中分离出来，并加入PPP项目中特有的救济措施——临时接管后形成的[7]。其中，之所以将纠正偏差的相关内容从产出控制中分离，是因为在一般工程项目中发包人通过严格的行为控制可以促使承包人达到其产出目标，而在PPP项目中，为充分发挥私人部门的主观能动性，合同中对于私人部门行为的规定较为粗糙，为了抑制这种情况给PPP项目带来的风险，公共代理机构必须加强合同中的产出控制及偏差控制，使得PPP项目中关于纠正偏差相关内容较多，故而本研究将其从产出控制中分离[8]。此外，PPP项目的救济措施中涵盖了比一般项目更为丰富的内容，其主要原因为：①从法律角度讲，一般工程项目合同属于民事合同，其违约救济方式包括实际履行、损害赔偿等，而PPP项目合同是具有行政属性的特殊民事合同[9]，政府介入权作为行政合同的一种特权，应在PPP项目合同中适当采用；②提供公共产品和服务是政府部门的基本职能，PPP模式的使用不会使其转移给私人部门，无论出现任何PPP项目的异常状况，公众谴责的对象仍是政府部门，因此，政府部门必须对私人部门无法继续按照合同运营的项目实施接管以保证公共产品和服务的连续性[10]。例如，在黑龙江方正县供热项目中，2009年由于社会资本资金缺乏等问题出现供暖危机，政府经过出资帮助等一系列措施后，社会资本仍无法正常运营，在此情况下政府成立接管委员会以接管项目，保障了当地居民的正常供暖。

（2）相较于一般工程项目，PPP项目更注重产出控制而非行为控制

一般工程项目中，发包人对承包人的产出控制仅针对建设项目的成本、质量、工期三个方面，而对其具体履约行为的规定较为细致、监管更为严密，例如规定承包人每月提交进度报告，甚至使用自动摄像头监测承包人现场的履约情况[11]；本研究通过扎根理论得出的PPP项目中的产出控制包括產出说明、投融资、价格机制及时间安排，其维度增多且每个维度的内涵更为丰富，而PPP合同中对于私人部门实现产出的过程则规定较少。以大连中心城区垃圾焚烧PPP项目为例，其社会资本方表示，该项目合同对主流处理工艺进行了详细、明确的界定，使得处理效果得到保证。由此可见，PPP项目相比一般工程项目，更加注重产出控制而非行为控制，究其原因：①PPP项目涵盖前期、建设期、运营期及移交期等多个时期，涉及公共资产、公共产品或（和）服务等多种产出，与一般工程项目相比，交易时间较长且产出物呈现多样化特点，故合同中对于项目产出的规定更加丰富；②PPP不仅是政府采购模式的创新，更是转变政府职能的契机[12]，若公共代理机构过多介入公共产品或（和）服务中的微观事务，则使其负担加重的同时无法更专心地履行监管职责，而“重产出、轻行为”的控制策略有利于公共代理机构职能的转变，使其从传统的“管理者”转变为“监督者”和“合作者”[13]，确保PPP项目的高效运营。

（3）PPP项目行为控制中直接控制少，更多的是通过机制设计实现私人部门的“自我控制”

一般工程项目中，发包人通常通过直接监管承包人的履约行为以实现对其行为的控制，例如较为频繁地审查项目进度、检查发票[14]等；而在PPP项目行为控制的4个主范畴中，仅有“监管机制”为公共代理机构直接对私人部门采取的控制，其他3个主范畴均为公共代理机构通过机制设计，间接地控制私人部门的行为。例如保险制度可以使保险公司帮助公共代理机构监督私人部门的履约行为；有受访者认为，公共代理机构和私人部门共同组建SPV，使得公私双方在“一个屋檐下”工作，公共代理机构能够更快捷、真实地把握私人部门的日常运营状况，使得私人部门不会轻易违反合同；在安庆外环北路PPP项目中，考虑到运营期前期私人部门可能想通过直接违约，将项目变成BT模式从而提前收回项目成本，此段时间的违约风险较大，因此合同中将此段时间内的运营维护保函设定较高以降低其违约风险[15]。由此可见，PPP项目的行为控制相较一般工程项目，直接控制明显减少，而更多的是通过机制设计，使私人部门产生内生约束力而实现的间接控制。造成此种差别的原因为：①推行PPP的本质原因即欲借助私人部门的竞争和创新以提高效率[16]，通过在合同中设计相关机制来减少公共代理机构的直接控制，给予私人部门更多的空间，则私人部门会充分利用其专业优势进行创新，从而提高公共产品和服务的供给效率；②PPP项目中产出控制的设计也体现了上述原则，即产出标准的设计可以对私人部门产生内在约束，从而减少履约过程中的直接控制，如156号文的附件规定了关于合作期限的两种方式，即“自合同生效之日起一个固定的期限”和“分别设置独立的设计建设期间和运营期间，并规定运营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限”，在大连中心城区垃圾焚烧PPP项目中，社会资本方表示该合同中“明确约定了特许期包含了建设期，使企业自加压力推进建设进度”，因此采用此种方式时公共代理机构无需对建设期进度进行密切监管。

32PPP项目中控制的概念模型

一般工程项目中有研究将控制分为合同条款控制（contract term control）及合同履行控制（contract implementation control），本研究结论主要是通过对156号文、2724号文中的两个合同指南进行文本分析得出的，因此，只涉及合同条款控制[17]。事实上，合同条款控制是指在合同中规定的合同一方对另一方的约束，而合同履行控制是指在项目执行过程中对合同条款的实现情况，即前者是对控制的计划、后者是该控制计划的实现程度，二者呈现的强度可能存在差异，但其所涉及的内涵必然是相同的。根据质性分析的结果，本研究将PPP项目中公共代理机构对私人部门的控制定义为，公共代理机构在合同中对PPP项目的产出进行描述与量化、对合同履行过程中私人部门的履约行为设置监管措施及保障机制、对私人部门可能出现的偏差进行界定以及对已经出现的偏差约定纠偏措施的过程，具体而言包括以下三部分内容：①对于PPP项目产出的公共资产、公共产品或（和）服务的产出说明、投融资、价格机制、时间安排进行具体的约定，约定的内容包括标准的制定及其调整；②PPP项目对私人部门履约行为的控制分为两方面，通过审查、监测等方式进行的直接控制，更多的是通过机制设计使私人部门实现“自我控制”的间接控制；③一旦观察到私人部门的违约行为或证实私人部门的违约事实，根据合同约定对公共代理机构进行损害赔偿、对私人部门进行相应惩罚、对PPP项目进行必要的违约救济。综上所述，PPP项目中的控制是一个包含产出控制、行为控制及偏差控制的三维度构念体系，其概念模型如图1所示。

4管理启示

本文的研究结论对于实践部门有以下3点管理启示：

（1）相较于一般工程项目，PPP项目应“重产出、轻行为”

在实践中，部分PPP项目实施机构即本研究中的公共代理机构，“关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知”（财金[2014]113号）的附件“政府和社会资本合作模式操作指南（试行）”将其称为项目实施机构。没有认识到PPP项目和一般工程项目的区别，通常按照一般工程项目监管方式对社会资本或项目公司即本研究中的私人部门，113号文中将其称为社会资本或项目公司。的履约行为进行严密的控制，且将PPP项目仅视为一种政府采购方式，重点关注资金的筹集、套现等，而常常忽视公共产品或（和）服务的绩效等产出标准[18]。根据本研究的结论，项目实施机构不应按照一般工程项目的监管方式“重行为、轻产出”，而应转变观念，重点关注社会资本或项目公司所供给的公共资产、公共产品或（和）服务在质量、数量、交付时间、价格等方面是否符合绩效标准[2]。因此，PPP项目合同对于产出的规定应全面、细致，例如，PPP项目不应按照一般工程项目的做法，仅在合同中约定建筑物的成本、质量、工期的标准，其产出涉及公共资产、公共产品、公共服务，三种产出性质不同，因此应分别约定其产出标准；此外，不同于一般工程项目的持续时间较短且成本较容易预测，PPP项目周期较长，难以准确预测其成本与需求的变化，而合理的定价及调价机制有利于实现社会资本或项目公司“盈利不暴利”，因此也应在合同中详细约定。

（2）项目实施机构应减少对社会资本或项目公司的直接控制，强调通过机制设计实现其“自我控制”

相关研究表明，政府干预是中国PPP项目失败的首要原因[19]，因此，项目实施机构应给社会资本或项目公司“松绑”，从而充分发挥其主观能动性和创新精神。然而在实践中，项目实施机构仍然主要通过检查、测試等方式对社会资本或项目公司进行直接控制。究其原因，一方面是PPP项目采购阶段的中标者（the winner）往往不是最优者（the best bidder）[20]，中标的社会资本或项目公司在项目实施过程中会倾向于采取机会主义行为以增加自身收益，从而造成“赢者诅咒”“赢者诅咒”，即在PPP项目采购阶段，由于综合能力较强的投标人可以为项目提供更有价值的服务，因此可能会比较弱的投标人的报价高，而由于公私双方信息不对称，项目实施机构并不完全了解所有投标人的实际综合能力，往往会选择价格较低的投标人（即“赢者”），使得类似于“柠檬市场”的现象出现，而中标人为提高收益，通常会在项目实施过程中采取机会主义行为，使得项目实施机构受到“诅咒”。的现象，因此项目实施机构不得不加强对社会资本或项目公司的干预；另一方面，合同中的一些机制在实践中流于形式，例如，在访谈中一位受访者甚至提到，某项目实施机构为确保PPP项目程序上的合规性且加快进程，代替社会资本或项目公司缴纳履约保函，此种现象使得履约保函没有发挥其控制社会资本或项目公司履约行为的作用。因此，项目实施机构应充分认识到PPP合同中信息披露、制度保障、组织保障等控制机制的重要性，通过机制的设计及其实际履行实现社会资本或项目公司的“自我控制”。同时，还可以在设计关于产出标准的合同条款时注入适当的柔性，以激励社会资本或项目公司进行“自我控制”；详细约定偏差控制的条款，并加入救济机制，以弥补PPP项目中行为控制较少带来的风险。

（3）健全PPP项目的相关法律，增强社会资本或项目公司的安全感

在访谈中，研究者向受访者说明本次访谈主题后，受访者表明更需要的是社会资本或项目公司对项目实施机构的控制，因为在实践中，社会资本或项目公司的很多决策都受制于项目实施机构的行政命令，但对项目实施机构的这种行为却无可奈何。究其原因，一些项目实施机构缺乏契约精神，且掌握着单方面变动“游戏规则”的权力；而对于社会资本或项目公司，由于相关法律法规的缺失，其合法权益往往得不到有力的保障。因此，应完善PPP项目相关立法以将项目实施机构的权力“关进笼子”。事实上，财政部等发布的“基础设施和公用事业特许经营管理办法”（2015年第25号令）最初是以法律的形式起草的，但最终成为“办法”，其法律效力较低，政府需出台更高级别的法律以提高社会资本的积极性。此外，实践中PPP项目的具体操作程序还有待规范化，以临时接管为例，相关法律法规中并未规定其流程，当发生临时接管的触发条件之一——社会资本或项目公司违约时，有两种接管方式，一种是发现社会资本或项目公司违约后立即接管，另一种是先给予其一定期限自行补救，若在约定期限内仍无法补救再实施接管，156号文的附件规定使用第二种方式，然而其只是推荐性文件而没有强制性，使得实践中双方可能就此问题出现纠纷。综上，有关部门应建立PPP项目的相关法律法规及规范项目的执行程序，以保障社会资本或项目公司的利益，促进PPP项目目标的实现。

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（責任编辑：石琳娜）