论服务型政府角色定位逻辑出路

吕承文+高韩桔

摘 要： 服务型政府建设的好处在于扭转机关衙门作风，从而推进行政体制改革，但是它的难题在于其中的政府角色定位。服务型政府角色定位的逻辑出路在于准确把握与深刻认识服务的前提、内涵及实施，促使各类行政行为（執法、管理、调控）逐渐纳入服务范畴。

关键词： 服务型政府； 角色定位； 逻辑出路

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.008

文章编号： 1673-9973（2017）01-0047-05

一、服务型政府角色定位的理论回顾

服务型政府在中国的产生，最早应追溯到我党关于“全心全意为人民服务”的政治理念上，这是我国政府作为服务型政府的理论标志。国内学界对服务型政府角色定位的理论研究主要有三大类：第一类是服务型政府的角色定位在于服务职能；如凌恩蓉（2002）、罗德刚（2007）、朱光磊（2008）等人认为服务型政府角色定位的本质在于服务本身；第二类是服务型政府角色定位在于行政体制改革；田昭容（2006）、方世荣（2002）、林俊达（2003）、高小平（2004）等人认为行政体制管理的目标在于对服务型政府角色的准确定位；陈振明（2004）、段寒冰（2006）分别通过晋江行政改革案例而周庆行、政府雇员制度来阐释服务型政府角色定位问题；第三类是服务型政府角色定位在于管理方式转变；井敏（2006）认为要区别服务与管制之间的异同；王雁红（2005）、毛伟（2005）等人认为旨在推行服务的管理方式不仅要追求效率还要质量。张康之、程倩（2005）、郑新立（2006）等人认为这还是一个提升政府能力的活动。董幼鸿（2004）则表示服务型政府角色定位还须要服务流程再造。

国外关于服务型政府研究的热点则在于行政听证会（Colin Knox， Zhang Qun：Building public service-oriented government in China，2007）、政治参与及政府规模（Neda Samiei，Mohammad Reza Jalilvand：The Political Participation and Government Size，2012）、政府信息再利用（An，etc.：Meta-synthetic support frameworks for reuse of government information resources on city travel and traffic，2012）等方面。

所谓“角色定位”是通过在政府与社会、企业及其他国家机关之间联系中的功能和作用区别中界定的，[1]它的特征有：（1）政府角色定位体现着社会资源汲取与分配的实现方式和手段；（2）角色定位也能够对行政效率有个很好的反映；（3）角色定位还能够昭示社会经济发展的现状。政府角色定位是为了公共利益而服务。从内涵上来看政府角色定位包含了静态和动态两个方面；较之于静态的角色形态，动态的角色定位是一种关于这种静态角色的动态把握；所以它本身是一个动态联系的过程。首先，如果政府角色得到合理定位，那么也就意味着行政体制内有了明确合理的权限划分；其次，政府职能重心、方式手段及权能关系的转型势必引发政府角色的再定位；最后，政府的行动领域的变化也会很大程度上体现为角色内容变化。

服务型政府角色定位问题是学界一直以来的研究热点，也是现实中制度建设的难点。这关系到中国政府的现代转型及职能转变，而且行政体制改革能否深化展开也有赖于此。对于服务型政府角色定位而言，制度建设通过行政体制改革来实现成为其根本措施。因此，关于服务型政府研究既不能停留于空洞的概念解释，也不能为了纯粹的实证研究，不然都会有穿凿附会之嫌疑。

二、服务型政府角色定位的现实分析

改革开放三十余年来，市场经济的快速发展催赶着中国政府为了实现快速城镇化而不惜采取暴力执法方式，不仅恶化了政民互动关系，还激化了社会矛盾。不过，中国政府在长期的行政实践过程中逐渐意识到这个矛盾问题。加之，进入新世纪以来近十余年的服务行政理念的浸礼，中国政府开始把行政活动的效率与质量放到并重的位置。当下，服务型政府建设所遇到的难题是如何使服务型政府建设由“务虚”转为“务实”，这就需要明确与强化服务型政府角色定位。在此，我们需要拷问如下三大问题：

1. 从暴力执法到下跪执法，是进步还是倒退？

在服务型政府构建过程中，政府角色定位困境主要表现在政府与公众对公共服务的认识上。对政府而言，它应该明白自己“自己该做什么”和“不能做什么”，而不是自由地抉择“做些什么”。“法无规定政府不得作为”，政府只有严格依据法律的责任而无肆意妄为的自由。而公众虽对政府有一定的角色期望，却又无法通过制度化手段去控制政府，结果便造成了政府实际行为正在背离角色期望的局面。一些政府在执行公务时，为达目的不择手段，反而导致它们在公共目标的反方向上做功，结果损害了公众的合法权益。近些年来，城管大队的暴力执法和拆迁便是个重要引证。

然而，近来中国政府的执法方式又有新的变化，不少地方开始采取所谓的“下跪执法”①这看似是一种“柔性执法”方式，其实不然。如果政府与民众进行平等的对话与沟通，就不存在“下跪”一说，因为“下跪”是传统帝制时代基于主仆关系的旧礼法，明显不适应以共和精神为取向的现代社会。即便是政府及其公务员素有“人民公仆”之称，也不足以断定政府与民众之间是一种主仆关系。这说明中国政府在进行多年的服务型模式建设过程中仍然面临着百年共和的历史遗留问题——社会中帝制思想残余在公众脑海里根深蒂固。服务型政府建设并非政府单方面的责任，仍要在公众参与方面注重转变社会风气。

政府官员和管理者对于公民的请求不是说“是”或“不”，而是应该说，“让我们一起来解决我们应当做什么，并且使它成为可能。”[2]这种服务理念本身对社会提出了很高的要求，不仅政府要理性听从于民众的公共需求，而且民众还要理性对政府提出要求。

服务理念是一种将民主平等意识镶嵌入公共服务行动之中的文化观念集合。政府的服务理念从建国时的“全心全意为人民服务”到今天的“服务行政”，历经三十余年的政府改革背景下的文化嬗变。政府服务理念应当从两个方面来进行理解：第一是破除政府的衙門心理，第二是引入民众公共参与。现实情况是服务理念还未彻底镶嵌入政府思维之中进而导致了政府部门“踢皮球”、“打擦边球”、“官老爷心态”等官僚主义弊病之困境丛生，这不仅是政府法治化面临的重大难题，也是服务型政府构建的巨大瓶颈。什么时候政府部门彻底转变了工作作风，洗尽了官僚习气，那么服务型政府角色定位便可以在现实中找到文化依托。邓小平同志曾指出：“全党要始终把人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应作为党的一切工作的出发点和归宿点。”这给服务型政府角色定位指明了政治方向。

2. 微笑服务到底在哪？

从20世纪80年代开始中国政府就逐渐放弃了计划管理模式而适应市场经济模式，与市场相适应的微笑服务已成为政府各级机关及公务员所必须学会的首要行动技能。可是，三十余年来中国政府尚未能真正掌握这门看似简单的行动技能，“门难进，脸难看”的衙门习气在政府机关那里依然是“死而不僵”，甚至证明 “你妈是你妈” 诸如此类的荒唐现象在今天仍时有发生。

为公民提供公共服务的动机与企业雇员为顾客提供服务的动机非常相似，并且得到了再认识和相互支持以及认同。[3]因此，党中央与国务院曾针对此种机关不良风气展开了专项整治运动，如1942年延安整风、1950年整风、1957年整风、2009年以来的群众路线整风运动以及国务院八轮机关编制改革。但是，这终究由于运动治理痕迹明显，未能彻底扭转政府行政作风，还需要更加深入的行政体制改革才能实现治本性解决问题，当然行政体制改革并不仅仅是指此前开展过数次却总是反弹的编制改革。要想使“微笑服务”这种市场方式像烙印一样刻在政府身上，就必须促使服务理念深入人心。“人人懂服务”才是中国政府改变机关作风的前提与契机。

3. 服务创新到底“新”在哪里？

不少地方都在探索公共服务供给的政社合作机制，通过政府购买公共服务等方式，实现基本公共服务供给方式的多样化，NGO越来越多地参与到公共服务建设中来，发挥了较好的作用。如北京、上海、深圳、无锡、青岛、厦门等等，越来越多的地方政府尝试向社会购买公共服务，涉及的项目有环卫、城市绿地养护、城市照明、养老、扶贫、社区服务等等。[4]但是，诸如行政服务中心建设、万人评议政府、领导接待日等此类的机制创新活动尽管带来一定的社会成效，却对于服务型政府角色定位过程中所必不可缺少的制度建设成了九牛一毛。

“在很多地方的制度创新不具有复制性，也就难以制度化，因为很多举措都是把既定的制度结构撇在一边。”[5]很多地方尽管试点很成功，比如深圳的行政三分改革①、广东省以信息化助推服务型政府建设②、江苏吴江行政服务局建设、湖南省制定《湖南省行政程序规定》及其配套规章和《湖南省规范行政裁量权办法》等等，都表明了地方政府能够因地制宜，结合本地的政治经济社会发展情况来推行服务型政府建设，可是这样的试点经验要么由于地方政府级别过低缺乏行政立法权而无法有效地进入法治渠道，要么由于各地之间发展差异较大而无法从地方试点样本上升到全国普遍性的改革方案。

效率观是从市场经济中衍生出来的，与传统意义上的政绩高压下政府高行政率则是两码事。对于服务型政府而言，盲目追求GDP肯定不会是其中的真谛，“大多数政府机构要完成日益复杂的任务，所处的各种环境竞争性强，变化迅速，顾客要求质量和有选择余地”，[6]所有的效率行动在服务型政府情形下都应直接指向“为人民服务”而非简单地“为政绩服务”。市场经济下服务型政府构建所需要倡导的效率取向。在人本价值导向引领下的效率观需要使得政府能够意识到所谓的高效是针对公众所需要的公共服务而言的。

站在道器角度来看，各类服务机制创新只不过是器用之变，所谓“新”不过是前所未见而已，但是较之以深入人心为前提的政道而言，制度改革才能真正解决中国政府的体制弊端。这样的体制弊端主要有：一是政府责任不清晰。政府弄不清自身的角色属性，也自然难以认识到自身的责任所在；政府盲目行动就会损害到公众的合法权益。这便形成了一种责任困境。此外，与政府责任紧密相连的还有行政权力。在定位过程中，责任不清晰的明显变化表征便是政府行政权的放缩变化；并且，考察行政权力与政府角色之间的决定关系也是比较困难，行政权与政府角色是一对彼此消长的变量。在二者之间顾此失彼的后果，只会是角色定位陷入困境；二是绩效困境；由于政府角色模糊定位，政府绩效便缺乏了准确而具体的导向，从而变得十分难以考量。仅仅宏观上的“公共服务”导向对政府绩效实际考核是无济于事的。那么，政府绩效困境就会使得政府缺乏激励感，以致官僚主义及腐败现象丛生。绩效实质上是对政府行为的导向标，指导政府具体的行为和努力；但是，角色定位失效会影响到绩效的设定，进而造成政府行为不受法律与公众控制的局面；三是延续性表现为机构设置上的膨胀和臃肿；由于理论上的角色定位缺乏实效性，政府一开始为了匹配应然角色，不断地对自身行为能力进行扩充，以致行政权力不断扩张，最终使得政府机构臃肿不堪、冗员充斥。

十八届三中全会强调，“改革开发的成功实践为全面深化改革提供了重要经验，必须长期坚持”，并且“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法制政府和服务型政府。”[7]服务型政府建设中的角色定位活动应随着法治建设不断完善而稳定推进，在关键时期显得任重道远。

三、服务型政府角色定位的基本逻辑

服务型政府是以民众利益为导向的法治、民主及责任政府。我国政府突出强调服务型政府建设是人民政府建设的本质要求，也是为人民服务的根本体现。服务型政府是一种以公共服务为内容的政府行为模式，它要求政府为公众以特定的规则方式提供连续的公共服务；服务型政府强调以民为本，强调人民权利的至上性。[8]服务型政府应该以公众利益为根本，按照民意导向来不断地努力提高公共服务质量，使得公众能够获得最大的满意度。因此，服务型政府是一种与服务相适应的模式、与制度相适应的体系及与权利相适应的范式，通过规则化运作来对服务、体制及权利的合法性肯定和保障，从而体现在公共治理过程的效果和效能。

（一）服务型政府角色定位前提：服务作为指挥棒

服务型政府角色定位必须以服务本身为行动指挥棒，把执法、管理、调控等活动均纳入服务的范畴，用服务的属性来调试上述各类行政活动的中心、方式及内容。服务型政府以公共利益为目标，努力按照公众客观需求为尺度为全社会提供高质量的公共产品和公共服务。[9]

服务型政府是从传统消极模式向积极模式转变，推崇公共服务精神，提升公共服务的尊严与价值。服务型政府的治理效能产出最终要体现为公共服务，而要求政府顺应时代要求改变自身当前的行政方式，使得广大民众能够真正实在地享受公共服务。公众在公共治理过程中的作用是突出的，他们能够有效地导引地方政府的服务本位观念，确保政府始终都能够围着“为公众提供优质公共服务”的导向棒运作。服务的质量就是服务的标准。[10]而且，服务型政府是在管理效率层面上，要向社会提供高速、优质、便捷、有效率的公共服务。服务型政府要求服务意识强、服务态度好、服务质量高、服务效率高。

（二）服务型政府角色定位导向：服务的内涵认可

在服务型政府语境下，服务应是政府力所能及的同时民众欣然接受的行政活动。如果是政府单向提供的行政活动，而忽略民众的需求与满意，那么这只能是计划而非服务。如果民众的公民素质尚不能认识服务内涵，如老太（大妈）砸银行①，也会导致服务变异。服务的内涵应是尊重，既非政府的恩赐心态，且非民众的奴仆心理。

Zhuravskaya在考察了东欧国家的转型过程中发现了这些国家之所以遇到很大挫折，与政府的“攫取行为”有相当密切的关系。[11]比如在俄国改革中，由于税基扩大后的税收增额必须全部上缴到中央政府，地方官员便不能从中获益，这使得地方官员在地方上摊派及乱收费的现象非常严重，财政收入增加的同时却阻碍了市场的完善和发展。“所在城市的社会经济发展程度、公众的个体特征都在一定程度上影响公民对公共服务的总体期望和满意程度。”[12]这是因为服务型政府是以人民服务为根本宗旨的一种政府与公民互动政府服务行政模式和一种围绕着政府职能转变与重塑的制度规范框架。

服务型政府天然地以社会公平正义为理念追求，具有公共性、公平性、公益性和公开性的价值取向，而且在法治架构下才能保证政府服务行为的规范性、减少主观随意性以更好地为社会提供公共服务的服务行政有千丝万缕的联系。通俗而言，服务的内涵就是“你提供的是我想要的”。

（三）服务型政府角色定位实施：服务的方式确立

服务型政府角色定位的坐标是服务，角色实现内容也自然指向于服务，那么，角色实现方式也应是与服务相适应的行政方式。首先，这种方式不是纯粹的计划与命令的形式，而应更多的采取指导与合同的方式。其次，这种方式是与市场相适应的行政方式，需要严格遵守市场规则。最后，这种方式旨在扭转政府机关衙门作风，迫使政府须以一种平等的姿态来对待作为服务对象的民众。

在行为上中国政府从家长制的主导形态逐步转变为市场制下的对话形态。地方服务型政府的法治化需要一种顺畅的政民互动作为社会基础，也就是说政府想要把服务行为实施好就要摒弃过去的“自己点菜公众吃”的威权作风，并逐步适应新时期的“公众点菜政府做菜”的民主风格，即中央一直号召的群众路线，这真实反映了中国地方服务型政府法治化的现实特征及未来走向。市场思维即法治思维，计划是行政的手段，迫切要求政府摒弃官僚主义与专断作风。

四、结论与思考

服务型政府建设的学术研究已展开十数年，然而，关键问题在于如何对服务型政府的角色定位。把握好服务型政府角色定位问题，中国政府可以将服务型模式建设推进到深化实施阶段。单纯的机制创新并不能治本解决制度建设问题，连起码的“微笑服务”形式也未能实现好。服务型政府建设中的角色定位在理论上可以彻底扭转政府衙门作风，但不是简单的行政机制或行为创新。

一个可治理的政府就是所说的“高能量”政府，即它必须能够行动，并且能随时地、迅速地、决然地采取行动。[13]若要做好服务型政府角色定位工作，一方面必须深刻认识服务的内涵，服务不是简单的口号，而应是政府力所能及的同时民众接受认可的行政活动，另一方面，转变政府的行政活动方式，这必须从改变政府对民众居高临下的衙门心态开始，实现双方平等的对话与沟通，适应市场时代的指导与合同方式，服务型政府角色定位才能做到有效与顺畅。

参考文献：

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[2]Janet V.Denhardt and Robert B.Denhardt.The New Public Service， Serving， not Steering[M].M.E. Sharpe， New York，2003）：35.

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[4]句華.政府如何做精明的买主——以上海市民政部门购买服务为例[J].国家行政学院学报，2009，（4）.

[5]杨光斌.中国政治发展战略选择[M].北京：中国人民大学出版社，2011：105.

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[7]中国共产党十八届三中全会公报发布（全文） [DB/OL].（2013-11-14）[2016-11-12]. 新华网，http：//news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm.

[8]罗杰群.服务型政府的构建与社会阶层和谐的实现[J].中国行政管理，2007，（11）.

[9]谢庆奎.服务型政府建设的理论研究[J].学习与探索，2005，（5）.

[10]柳成洋、李涵.标准化与服务型政府建设[J].中国标准化，2012，（11）.

[11]Ekaterina V.Zhuravskaya.Incentives to Provide Local Public Goods：Fiscal Fed-eralism， Russian Style[J]. Journal of Public Economics，2000，（76）：337-368.

[12]新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究生院课题组.完善服务型政府体系，实现全面均衡发展——2012年连氏中国服务型政府调查报告[R].经济决策参考，2013，（10）.

[13]〔美〕汉密尔顿，等.联邦党人文集[M].程逢如，译.北京：商务印书馆，2004：114.

[责任编辑、校对：叶慧娟]