中国信访制度困境与治理创新探讨

龙湘元

(湘南学院，湖南 郴州 423043)

中国信访制度困境与治理创新探讨

龙湘元

(湘南学院，湖南 郴州 423043)

在当今国家深化改革的大环境下，信访制度作为国家基础性的治理制度，不仅缓冲了国家在社会转型时期产生的诸多社会矛盾，更是对人民群众生活产生了深刻的影响。我国信访制度和其他国家的公民申诉制度相接近，在法制化建设的过程中，国外公民申诉制度形成了一定的特色。从中国信访的法治困境、治理困境、创新思路等方面入手，并将中国的信访制度与国外公民申诉制度进行比较研究，再从中国本土国情出发，分析外国公民申诉制度的先进成果和成功经验，以期为中国信访治理提供有益的理论参照。

信访制度；公民申诉；宪法；权利

我国的信访制度有其特定的概念，是指公民、法人或者其他组织以询问、信函、走访等方式依法向国家行政机关、社会团体、政法机关反映情况，提出建议、意见并由有关组织处理的制度(参见《国务院信访条例》第二条规定)。就其处理方式而言，我国信访制度主要分为通过行政手段加以解决的行政信访与通过法律途径解决的涉诉信访。最近几年，有关信访制度存废和改革的研究成果不断增多，从中国信访的理论、治理、创新等诸多方面，学者们都展开了深度辩论，在国家治理的总体要求下，如何破除信访制度的治理困境是我们面临的重要课题。目前我国的信访率一直还处在居高不下的态势，原因是深层次和多元化的。仅从最近几年的全国两会的最高人民法院工作报告中，我们可以看到，2011年到2013年之间，全国各级法院共接待信访群众高达79万人次、60.1万人次和53.9万人次[1]。2014年和2015年涉诉信访的人数在最高人民法院工作报告没有公布，但最高人民检察院检察院工作报告公布的2014、2015年接收涉法涉诉信访为112万和114.8万件次[2]。据统计，涉诉信访一般占信访总量的70%以上[3]，由此可推算2014、2015年涉诉信访数量并没有显著减少，这对一直处于改革和存废讨论中的信访制度无疑又是一个挑战。

一 我国现行信访制度的原初设计及现状

(一)我国信访制度的渊源

信访在各个时期都有着重要的意义，它实质上承受了社会治理方面的低效，缓冲了社会矛盾，被公认为是法律之外的又一种救济方式。对于信访权的权利属性，国内学界争论颇多。按照我国现行的《信访条例》第2条第1款对信访的定义以及第3条第1款的规定，信访是民众监督和申请救济的一种途径。信访制度的目的是为了打造一个简便高效的畅通渠道，方便当事人通过信访机构对行政行为提出建议或投诉，上级机关据以监督和了解下级行政机关的工作情况。

信访工作是化解社会矛盾的重要举措之一，作为中国共产党的政治传统， 在成立之初就被给予行政性救济的职责。新中国成立前后，中央书记处政治秘书室、中央人民政府委员会办公厅等部门是处理群众来信来访工作的专门机构。但标志信访制度正式确立的是1951年《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的颁布(1957年11月国务院又颁布了《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，指出各级领导要亲自接待、阅批人民来信来访制度)， 1958年至1978年间，由于历史原因，信访制度基本上处于停滞状态。1972年开始，信访工作在周恩来总理的关注下才逐步恢复。1979年至2002年间，信访制度得以重建和发展[4]。八十年代初，信访工作的原则是分级负责、归口管理、依法办信访。《信访条例》在1995年才得以正式颁布。2005年把《信访条例》中的信访原则改为属地管辖和分级管理。以《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》为代表的一系列文件陆续出台。党的十八大报告中特别提到信访制度应该坚持以人民调解、行政调解、司法调解的“大调解”为主。处理好涉诉信访工作、化解社会矛盾，成为各级人民政府和人民法院必须解决的课题。

(二)我国信访制度的特点及现状

当前我国处于社会改革时期，各阶层之间的利益冲突加剧。实践证明，在市场化、城镇化的过程中，涌现了大量旧城改造导致的拆迁补偿、劳动争议、民间借贷纠纷、医疗纠纷、房地产纠纷等，这些案件通常涉及人员多、部门多、法规多的情况，处理中稍有不慎，就会引起当事人上访或群体性事件。有些问题处于法律制度的空白，处理有难度，如果当事人对处理不满，日后也会上访。另一方面，个别部门为了追求政绩、维护形象，侵害上访人权益，而这些侵害往往又激化矛盾，引来更激烈的上访。总地说来，信访主要有以下几个特点：

首先，内容涉及面广、种类多样化。从信访的分类来看，涉诉信访所占比重增大，达到百分之七十左右；具体内容来看，在对行政机关和执法人员办案水平和公正度上反映强烈，司法行为是否存在瑕疵也是群众关注的问题。特别是在征地拆迁补偿、医疗纠纷、行政执法、权属争议和对法院判决不服等方面的申诉呈现上升趋势，要求改判或重新审理的日益增多。另外，执行难也是群众涉诉信访的一个重点问题。

其次，信访主体呈现多元化、群体性特点。信访主体包括拆迁群众、高知群体、普通群众、农民工、经商人士、孤寡老人、低保户、残疾人等各种人群。不仅有社会弱势群体，还有企业事业单位职工、房屋拆迁户等特殊群体，其中，涉诉信访主体以中老年人居多，以社会弱势群体为主。由于知识所限，对事物理解片面，对立情绪大，加上法制观念不强、法律知识匮乏，对诉讼程序、诉讼时效、举证等缺乏了解，以至于败诉后四处上访，或以过激行为企图引起公众注意和施加压力。为表达其诉求，经常采取呼朋唤友、邀约邻里聚集的方式集体上访，向有关机构施加压力。

第三，涉诉信访案件化解难度大。一般的信访案件往往是经历村委会、乡镇政府、法院等相关部门的处理，穷尽了各种救济手段，所以有的是长达几年、几十年前的历史遗留问题；有的案件则由于年代已久，证据缺失，已经很难调查取证；有的案件由于政策更改，或存在法律空白或法律冲突等特殊情况，导致难以处理，案件处理难度加大。即使耗费大量的时间精力，也难以有理想的结果。

二 我国信访制度困境及原因剖析

(一)信访制度面临的困境

困境一：法制化困境

在我国《宪法》中没有信访制度的原则性规定，《信访条例》对于信访者如何表达诉求、如何通过组织协商也没有具体的规定。信访制度原初设计的目的是建立一种新的沟通渠道，但是令人遗憾的是，《信访条例》对信访工作只有原则性规定，没有具体的操作性程序性细则，这导致信访机构在处理问题时面临缺乏法律依据的尴尬境地。其次，涉诉信访的目的在于迫使法院撤销已经生效的判决，涉诉信访制度的非程序性是对司法的程序性对抗，这种做法本身挑战了司法尊严和权威，涉诉信访当事人大多是对法院裁判结果不服而希望启动更高的司法权力以期获得对原判决的更改，这些理想结果的获得也可能是以牺牲司法独立为代价的。电影《我不是潘金莲》就体现了涉诉信访的处理一般并不强调对规范和理性的遵守，法官的正常思维往往受社会效果和政治压力的影响。在涉诉信访案件中，领导批示或者交办的文件转送到了案件承办法官的手中，其影响是众所周知的。从另一个角度来说，涉诉信访也是当今法院审判工作的晴雨表，检验着法院综合处理问题的水平，在维护稳定和社会和谐的政治压力下，法院和法官的任务都异常繁重。

困境二：制度困境

在当代信访工作中，人员群体化和极端化成为一大特色，出现了信访不信法、信上不信下的情形，群众通过信访解决问题的期待值远高度于司法程序，这直接导致信访人数历年来一直居高不下。在近几年信访制度改革过程中，为了顺应法治化的要求，明确规定了诉访分离。而在诉讼程序和信访的可行性分析和收益评估中，群众更倾向于低成本的信访手段。因为诉讼不仅程序过长，花费的时间和金钱也多于信访。司法成本过高，这也是群众在“法”和“访”中宁愿选择后者的一个主要原因。法院是社会正义的最后把关口，在司法改革的大环境下，诉讼不能无限制地使用，而信访却回避了这些风险，在愈演愈烈的高压态势下，信访消耗了巨大的社会资源。

从制度设计的初衷来看，信访制度也只是一种意见表达渠道，信访部门最重要的工作是收集社情民意，发现社会治理过程中带普遍性的问题，供同级或上级机关制定政策时参考。信访本身并没有实际权力去解决信访问题，一般情况下，仍然将来信来访反映的问题层层转交到当地政府去办理，充当第二邮局的作用，所以有的投诉信转来转去，甚至最后转到被投诉手中，上访者问题没被解决反而引来被投诉者的打击报复，形成恶性循环。

困境三：信访机构重叠，处理程序不规范

从我国现行的信访机构的设计形式来看，几乎所有的党政部门都设立了信访办公室，但是他们之间并没有隶属关系，职能上也是各自分工。另外，我国政治制度中没有监督信访机构的设计，导致信访案件的办理在非公开透明的环境下进行。在信访过程中，缓办和不办的信访案件并不是少数特例，很多问题如果在基层不能得到解决，那么用特有的方式引起高层的关注成为很多进京上访民众的首选，这是中央机关的信访量直线上升的主要原因。如果是非正常性上访还会采取过激的各种群体性事件，影响社会稳定。

信访机构重叠，但处理信访问题的责任主体不明确。新修订的《信访条例》强化信访问题的属地管理，强调及时、就地解决群众合理诉求机制，将信访工作情况作为各级领导班子和领导干部考核的内容，对有权处理信访问题责任主体的责任进行强化，起到了一定的作用。但极个别地方也出现了违规使用警力处置群体性事件，滥用强制措施或使用武器的情况；有些官员并不是真正解决问题，而是压制打击群众，长此以往，无法畅通民意表达，违反了信访制度设计的初衷。

(二)原因剖析

首先，缺乏相应的法律规制，权利滥用严重。在立法方面，没有信访秩序的规范，对于违规上访的行为没有出台可操作性的惩罚措施。中共十八大后，信访机构采用网络技术进行网上信访，对涉法涉诉信访案件均要求纳入司法程序并建立终结制度。原来三大诉讼法中对审判监督程序缺少具体以及限制性条款，客观上导致申诉和再审申请的重复性。在近年来的司法制度改革过程中，对申诉和再审出台了相应的司法解释，但是诉讼法的原则性规定没有改变。在目前多种所有制和分配方式并存的体制上，各种利益博奕所导致的社会矛盾愈加突出，上访民众在某种程度上存在着社会心理失衡和共同价值观的缺失，在多元化的今天，利益冲突到了一定程度会让常人丧失理性，对抗性利益矛盾因此还会不断产生。

其次，在全球信息化时代的今天，信访部门工作的手段和方法没有与时俱进，导致渠道不畅通，信访部门职能软化，也是大量信访问题堆积的原因之一。目前大部分信访机构在形式上还是类似群众接待室，主要是以收取信访材料和听取意见为主，只是起到一种最初的沟通渠道的作用，信件材料分转到相关部门后，没有健全的跟踪机制和全程负责机制。由于信访机构无法约束职能部门，而机关部门间也缺乏合作意识，一些本应由其他职能部门管辖的问题，最终却流入法院。信访部门工作存在瑕疵，比如政法机关在办案过程中存在论理不透、叙事不明的情况，极易诱发当事人对司法裁决公正性的怀疑，如果人数众多，事必容易引起群体性事件，这种难以服判息诉的判决一方面是归究于某些法官的职业技能和职业水平无法满足审判工作的需要；另一方面，法律不可能包罗万象，在某些法律真空地带，可以存在少数不公的情况，而司法机关人员的工作方法和工作态度简单、释法明理不足时，也易诱发涉诉信访。

三 破解我国信访制度困境及建构新的治理范式

(一)完善信访制度相关立法

1.把信访制度纳入以宪法为核心的民主法治体系。西方公民申诉制度历史悠久，其在法制化、专业队伍的建设等方面都具有相当的特色。国外公民申诉制度在不同国家有不同的称谓，以欧洲为例，大多数是采用议会制公民申诉制度，申诉机构和工作人员是由议会选举产生，他们和行政式相似，独立于政府且只对议会负责。国外公民申诉制度的宪法保障在不同的国家有不同的分类，普遍性地分为宪法惯例保障模式、成文宪法保障模式和宪法性法律保障模式三种。20 世纪中叶以后，公民申诉制度逐步成文法化，很多国家在宪法中对公民申诉权进行明确规定。1809 年，瑞典作为世界上第一个正式成立公民申诉制度的国家，其目的是监督政府机构工作人员是否正确履职并遵守法律，对行政人员违反法律规定或者采取暴力行为或者不履行行政命令的人员，追究其责任。申诉专员的主要职责在《瑞典宪法》中有明文规定，并给予了相应保障，宪法也保障了行政官员对行使公权力的人进行监督。

相比而言，我国的信访立法还处于需要不断完善的阶段。现行的《信访条例》属于行政法体系的一部分，行政机关立法的自我监督本身就是一个悖论，这种运动员和裁判合二为一的做法不利于公民诉求的表达。在公民信访权的保障方面，我国《宪法》第41条没有明确的规定，仅仅说明有言论自由的权利，这和公民申诉权有着显著区别，这一立法的疏漏会导致作为监督机制和公民权利表达机制的信访制度无法在宪法中找到依据。应使公民的申诉权在《宪法》进一步明确,纳入到以宪法为核心的法治体系当中，把公民的申诉权从普通权利升格为宪政权利，公民信访权利将直接受到权力机关和司法机关的保护。同时通过立法把《信访条例》升级,把权力关进制度的笼子，这样才能真正对行政机关起到监督和制约的作用，真正实现信访法治化。

2.建立以专门法和地方法为辅的保障机制。通过对比发现，欧洲一些国家基本上形成了较为完整的公民申诉法律体系，制定专门法和地方法对公民申诉予以保障，这也是国外公民申诉制度的一大特点。世界上最早制定公民申诉专门法的国家是新西兰，其制定的《议会检查官法》(后改为《申诉专员法》)对申诉专员及其职责都有具体的规定。1967年，英国也制定了《议会申诉专员法》，该法以其完善的规定对世界产生了巨大影响。到目前为止，已有56个国家制定了申诉专员法。1996年，以严格著名的日本制定了完整的公民申诉法规及相关程序，在《东京都苦情处理要纲》中对广听机构授予调查和建议权，各厅局长负责广泛听取。很显然，在信访制度的地方法方面，中国在1995年才制定了《信访条例》，这标志着中国开始重视信访制度的建设。2005年虽然对《信访条例》进行了修订，但是效果并不明显，信访制度仍然属于行政法规,位阶较低，调整的是有限的信访社会关系。与其他国家相比,我们应该不断加强信访制度建设,借鉴外国公民申诉制度模式,使信访法制的整体水平提高,进一步加强信访制度法治化。

(二)完善我国信访制度的工作机制

国外公民申诉制度通常以权力分离的原则来平衡权力分配关系，合理安排宪法框架下的职能分工，但中国的信访制度没有严格定义部门的范围。纵观域外的公民申诉制度，如果非本部门的工作范围,案件将会转移给其他责任机构处理或通知申诉人另寻途径反映诉求。因此，为了解决好信访机构和其他部门之间的衔接问题，应当对现行信访工作进行相应调整，建立科学化、规范化的信访程序。首先是保障信访程序的正当性，从立法层面对信访工作职能进行科学定位，信访机构和工作人员各司其责，遵循独立和公开的原则；其次，信访部门受理案件的范围应在立法中严格界定，建立规范的受理工作机制，减少交叉与重复处理信访问题，使问题得到公正处理；第三，通过各种宣传媒介，多渠道和多层面引导社会公众对申诉程序、规则方面的理解，指导群众正确表达诉求。

(三)运用现代司法科技手段破解信访难题

国内外一些学者对社会冲突与社会风险有系统性研究，但是涉诉信访问题的研究只有中国存在[5]，究其原因，在其他发达国家不存在把已生效的法院判决推翻的情况。为了破解涉诉信访这一难题，最高人民法院配合立案登记制开展了一系列制度性改革：推进网上申诉信访和视频接访工作、实行律师参与化解和代理涉诉信访案件、法官的案件质量终身负责制等，并且开展“智慧法院”行动。在信息社会的今天，大数据分析技术在司法领域应该成为热点。应利用现代信息技术建立涉诉信访大数据分析专家系统，并用以往大量的涉诉信访案例对数据分析系统进行训练，通过模型优化，为新的涉诉信访案件的处理提供恰当的办法，这将有利于法院选择合适法官；有利于减少法官处理案件的盲目性、提高信访案件处理成功率；也有利于使雷同的案件得到相似的处理，防止因为一件案件的处理失当，而引发大批类似的信访案例产生；还可以打消涉诉信访者过高的期待和对法官偏袒对方的疑虑，维护司法权威与社会稳定，从而减少信访的发生。

[1]最高人民法院工作报告(2011-2013年)[R].中华人民共和国最高人民法院，http://www.court.gov.cn/.

[2]最高人民法院工作报告(2014-2015年)[R].中华人民共和国最高人民法院，http://www.court.gov.cn/.

[3][5]李薇.涉诉信访制度研究[D].长沙：中南大学博士学位论文，2008.

[4]黄灵辉,聂军.当代中国信访制度[M].北京：知识产权出版社，2014.

(责任编校：简小烜)

DiscussiononChinesePetitionSystemDilemmaandItManagementInnovation

LONG Xiangyuan

(Xiangnan University, Chenzhou Hunan 423043, China)

Petition system is not only a basic management system, but also a representative of our country’s democratic system. It relaxes the social contradiction in specific period effectively. The citizen complaint system in foreign countries is similar to the petition system in our country and they have their own specialties in the experience of legal system building. Based on the analysis of the citizen complaint system, this paper investigates governance problems and innovative ideas of Chinese petition system. By learning from successful experiences and effective results of the citizen complaint system in foreign countries, this paper also provides real theoretical references for Chinese petition system.

petition system; citizen complaint; constitution; right

D632.8

A

1008-4681(2017)06-0064-05

2017-09-15

湖南省省情与决策研究项目“创新社会矛盾的预防和化解机制研究”，编号：2015ZZ117；湖南省人民检察院检察理论研究一般课题“中国涉诉信访制度与欧洲行政监察专员制度之比较研究”，编号：XJ2016C63。

龙湘元(1972— )，女，湖南祁东人，湘南学院讲师，法学博士。研究方向：国际法学、行政法学。