论重大工程决策中的知识民主

陈万球，任彧婵

(长沙理工大学 社会治理创新研究中心；湖南 长沙 410004)

论重大工程决策中的知识民主

陈万球，任彧婵

(长沙理工大学 社会治理创新研究中心；湖南 长沙 410004)

在科学的基础上建立民主机制，保证民主的同时保证科学，以期重大工程最终符合伦理道德规范，是值得探讨的课题。文章从当下重大工程民主决策现状入手，分析民主决策产生问题的原因，以及知识民主在重大工程决策中的必要性，并尝试探索科学的民主机制，为重大工程中的民主决策提供一定的理论依据和改善参考。

重大工程；知识民主；决策

重大工程是指投资规模巨大、技术复杂，建设周期长、面临问题复杂，其决策正确与否将对一个国家或地区的经济社会发展、生态环境甚至政治军事都将产生深远影响，是一个国家为回应重大挑战而行使最高行政权利，动员全社会资源而组织实施的战略性工程[1]。重大工程决策是工程管理活动中不可或缺的重要一环。重大工程具有投资大、一次性、风险高、周期长的特点，在一定时期内，对一个国家和经济社会产生巨大影响。如何提高工程决策水平，实现经济效益、社会效益和生态效益的最大化，其关键在于建立完善的工程决策体系。而在这个体系中，民主决策是非常重要的组成部分。

一、重大工程决策中民主决策的必要性

重大工程不同于普通工程，重大工程决策也与一般工程决策有较大的差异，主要表现在：首先，重大工程决策往往是国家战略意志的体现[2]。重大工程决策消耗资源巨大，往往对国家整体战略起到举足轻重的作用，充分体现国家的战略意图。其次，政府对重大工程决策的把控力强，发挥的作用强大。重大工程本身的特点，决定着它不能单凭个人或者民间社会团体力量进行决策，往往服从政府的统一调度，统一安排。最后，公众舆论力量强大。重大工程往往因为其规模和社会效益为人们所熟知和关注，其与人民群众生活息息相关的特性决定了其必将经常占据公众舆论的中心话题。

重大工程决策的过程需要多元决策思维，对整体进行综合评估，需要协调人和自然、经济、社会之间的关系，也需考虑多方面的投入和产出，短期利益和长远利益，从宏观到微观层面每个环节都必须接受审慎的评估和考量，正所谓“千里之堤，溃于蚁穴”，重大工程的决策无论在其决策过程中，还是决策实施中，都不容许出现偏差。因此，决策过程中的民主就显得尤为重要，民主能够广开言路，提供多层次、多角度的思维和办法，促进决策科学化。

重大工程民主决策需要知识民主参与。知识民主，其原义是指“知识交流的平等普及与民主作风”[3]。通俗来说，就是每个人都能平等的获取和分享知识。在古代，知识与民主无关，甚至是背道而驰，知识属于精英阶层，他们拥有更宽广的视野，掌握更多的资源，这个时期的知识高于民主，与普通公众无关[4]。柏拉图甚至认为，知识和社会公众无关，“哲学王”管理整个社会，其他人不能染指，“知识与民主之间有着不可调和的矛盾”[5]。因此，他认为民主是政治堕落的一种表现。

然而，在20世纪60、70年代，情况开始有所变化。科学型知识的完全确定和实证主义的兴起，使得知识开始从个体精神走向现实领域，服务于人的工作和社会生产，知识逐渐成为个体成功和社会发展的关键要素。随着国家教育事业蓬勃发展和人民受教育程度的普遍提高，以及各种学习渠道的开放和完善，越来越多的学术性知识走下高台，为大众接受熟知。封闭的传统大学开始渐渐关注社会的现实需求，同时它们也保持着自己对社会的理性批判。知识不再掌握在少数人手中，知识民主化的时代到来了。这一浪潮也改变了传统社会人们对知识的普遍认识，知识不再是高深的代名词。能否被更多人接纳，能否更接地气，更加“民主”，成为更符合当下社会环境与经济发展的知识和文化标准，而不再仅仅是要求具有高贵的品格和精神内涵，越来越多的人逐渐开始从民主的角度看待知识文化[4]。

知识不能由少数人控制，生产什么样的知识，由谁生产知识，为谁的利益生产知识，结果如何，这些问题是很有必要考虑的。传播学中的“知沟理论”，也许正好能够反映这些问题的本质，这是一个关于大众传播与信息社会中的阶层分化的理论。具体来说，由于社会经济地位高者通常能比社会经济地位低者更快地获得信息[6]，因此，大众媒介传送的信息越多，这两者之间的知识鸿沟也就越有扩大的趋势。这也表明，当下的经济结构决定了贫富分化的产生，而贫富分化，又决定了信息社会中必然存在两个阶层，即信息富有阶层和信息贫困阶层。经济贫困者由于其在经济上的劣势，导致受教育方面的劣势，这种劣势进而扩大到社交层面和信息获取层面，从而又导致获得最新传播技术等方面的劣势。随着时间推移他们与富有者之间的信息格差必然越来越大，而信息格差,最后将以知识格差的形态凸显出来。由此可见，大众传播越普及，传达的信息越海量，两个阶层之间的信息、知识和社会地位上的差距也就越大。这跟我们之前所说的信息时代，知识走向民主化是背道而驰的，“知沟”在信息时代是客观存在的。不过，现代社会由于存在多种认识和认识方法，知识以多种形式形成和表达，又是强化民主的重要工具，因此，知识民主化是一种趋势。知识民主是社会治理的理想模式，其关键环节便是公共知识，知识民主便是缩小“知沟”的关键所在。

知识民主也有其要素。首先，承认多种认识论或认识方法，其中包括一些边缘化的知识，一些亚文化和一些底层知识。这个要素的前提是要有一个相对稳定的社会环境。在中国当前改革进入深水区的情况下，知识民主还不具备到达实践层面的条件。但是，我们可以对其进行理论的研究和孵化，一旦时机成熟，就能自然的运用到社会实践中去。其次，知识以多种形式形成和表达。这其中不仅包括基本的文字、图像、数字，还包括各类艺术形式，如音乐、戏剧、诗歌等等。这个要素是当前已经具备的，知识形式的多种多样，甚至已经到了一种夸张的程度，比如这些年流行起来的Emoji表情图案，现在已然成了一种图像文化，有人要把它拍成电影。再次，知识是强化民主的有力工具。比起别的方式，用知识强化民主更加公平，更加健康，也更符合民主的本意。

像知识民主这样的复合概念，并不是在所有事件的所有阶段都适用的，必须在有条件的情况下才能发挥出作用。各个领域的知识民主化进程大致经历四个阶段：即各个领域的专家学者主导；政治家主导；专家学者和政治精英共谋；公众非制度性参与。这四个阶段也并不是一蹴而就的，中间可能是几年，甚至几十年。

以重大工程决策为例。在以往的决策中，出现过因为知识匮乏，信息不对等所导致的决策失误，知识和信息的缺乏使得民主主体对决策总体把握不太深入，导致判断出现偏差。以黄河三门峡工程为例：虽然当初修的时候考虑了黄河泥沙问题，但由于估计失误，没想到黄河的泥沙会那么多，最后水库库区淤积的严重程度超出预期，河床被抬高，让渭河流域成了洪涝重灾区。这属于工程后的次生灾害，下游的问题解决了，但上游又泛滥了，这个问题直到小浪底工程竣工，才获得改善。还有现在依旧争议不断的三峡工程，像三峡这样的大工程，是完全可以改变区域内的生态环境和小范围气候的。三峡大坝蓄水后，长江河床发生沉降形成倒灌，洞庭湖流域面积变小，湘江流域出现干旱。三峡工程的实施决策是通过了全国人民代表大会的民主决策决定下来的，如果当时进行表决的人们并未能够清醒认识到三峡工程将可能带来的种种影响，那么就会使得其民主决策不具备民主性。

没有知识民主，便谈不上真正意义上的民主。没有知识，民主极有可能被人利用，最终导致可怕的后果，英国公投脱欧，就是一个典型的案例：尽管超过90%的经济学家和几乎100%的权威机构(国内、国际)都不支持英国退欧[7]，但公投还是投出了令人瞠目结舌的结果。在全球化的今天，英国脱离欧盟的举动不仅给其本国，还给许多其他国家和地区带来了消极影响。但是与此同时，大约有一半的英国选民，因受误导或信息不全而不知道退欧将会带来的风险，他们依旧参与到了民主决策当中，并对决策起到了作用[7]，在这一场知识缺席的民主决策当中，民主并没有起到积极的作用。

在这个互联网时代，意见领袖所带领的社会舆论往往能够更加轻易的左右决策方向，这并不利于决策的科学性。知识的缺失和局限，导致了人们的非理性盲从，在这种情况下的民主，徒有民主的表象，在某种程度上甚至会阻碍民主的发展。基于这样的情况，重大工程进行民主决策还远远不够，必须要引入“知识民主”的概念，方可实现真正意义上的民主。

二、知识民主决策的要素及模式

重大工程中所体现的决策质量，在主客观层面都会受到影响。决策者一般作为有限理性人，在认识和思想上存在一定局限性。客观上来说，自改革开放以来，我国的经济体制一直处在变革当中，而当下更是步入了改革的深水区，再加上我国经济快速发展和腾飞，这期间产生了一系列制度衔接不上的问题，重大工程的决策程序、决策方法还存在一定的漏洞，这些漏洞使得原本有一定局限性的决策主体更加难以形成科学民主的决策。

从工程伦理角度来说，一个重大工程的质量好坏并不是评价重大工程好坏的唯一标准，任何事物的价值判断，其评价标准都不应该是单一的。以三峡工程为例，三峡工程带来的影响，说到底跟它的工程质量并没有关系。可以毫不夸张的说，它的工程质量是一流的。但它究竟是不是个好工程，还存在一定的争议，也许这样的争议会一直持续下去。

如何让重大工程成为伟大的工程，技术层面的科学合理只是一个方面，另一方面，还需要其符合伦理道德规范。重大工程是否符合伦理要求，就是体现知识民主的一个方面。而在评价过程中所引入的所有评价标准，也都涉及知识民主，这些评价标准应该量化公开，以便利益相关者参与评判，这正是当前重大工程决策所急需的。评价标准量化公开，但普通公众看不懂，不能做到真正意义上的理解参与，也是不行的，所以这些评价标准应该变成公共知识。

重大工程决策中的伦理问题可归纳为以下几个部分：该重大工程的目的是否以人民的利益为核心；该重大工程的目标实现的可能性是否合理；该重大工程受益是否具有合理性；该重大工程是否有利于可持续发展；该重大工程与公众的健康和安全的关系如何；该重大工程对环境生态的平衡的影响。每个部分都应当有明确量化的评判标准供人参考，并且重大工程所产生的与之相关的数据统计需要公开透明，这才是重大工程民主决策应有的题中之意(重大工程决策模式流程[8]，见图1)。

一般来说，重大工程的决策主体，是在重大工程决策活动中，主观意志能力的体现者、决策活动的主动发起者[9]。它通常在决策活动中处于主导、控制地位，其职能和地位一般在国家的法律法规中予以规定。然而在现代社会，决策主体不仅包括那些拥有最后抉择权的个人、团体、机构，如行政主管、政府各部委、政策研究专门机构等，还包括那些对工程决策性质、方向、内容、范围和进程实际发生影响的个人、团体和机构，如公民、社会团体、新闻媒体等。重大工程决策主体的多元化，既是民主化发展的本质要求，也是现代社会专业分工的必然要求。固然，在决策机制和决策过程中，行政主管、政府各部委、政策研究专门机构居于主导性主体地位，但就民主化的本质而言，要求工程决策对于涉及的利益相关者，必须自己直接或间接地决定自己的前途命运，而不是由其他的组织或个人包办代替，他们处在决策机制和决策过程中的参与性主体地位[10]。在这之中，知识民主的重要性毋庸置疑，只有信息对称，才能使得这些参与决策者保持自己的理性判断和思考，做出具有自我意志的决策。

科学的工程决策，显然不应单凭良好的愿望，由管理者说了算，也不应推崇技术主义，由专家说了算，而是要跳出工程师决策还是管理者决策的狭隘圈子，让利益相关者都参与决策，推行公众决策[11]。决策主体多元化，强调在工程决策的复杂动态过程中，政府、执行者、公众、咨询者彼此间相互制约，保持平衡，共同发挥作用。决策科学化首先要求民主化，没有充分的民主，就不能广开言路。而没有知识民主，所谓的民主只是一具空壳，真正的民主，应该以知识民主为前提。

在进行重大工程民主决策过程中，需要考虑的问题有：(1)认识问题。只有弄清楚存在的问题，才能按照合乎逻辑的方向去解决问题。(2)明确目标。在重大工程中，多目标之间往往是矛盾的、冲突的，例如：政府更加注重社会效益，承包方看重利润，这就要求对各目标之间的关系进行充分的分析和平衡的考量，从而选择最优方案。(3)收集和分析数据。工程前期准备和施工过程中所产生的数据，直接影响决策结果。因此需要考虑和分析工程本身、国家政策、市场调研、技术发展趋势、原料和能源供应等具体情况。(4)拟定备选方案。在工程准备阶段，应提出多套方案备选，并进行筛选优化，排除敏感和缺乏可行性的方案。(5)确定判断方案优劣的准则。对于方案的选择，要有明确的衡量准则，做到有理可依，有据可查，对于工程投入产出要进行仔细评估。(6)预测未来环境。对工程动工后，未来的情况进行预估和判断，尽可能多的考虑到突发情况，以防措手不及。(7)预估方案的后果。对于方案带来的后果，要从多方面进行分析，不仅要看到工程所带来的好的方面，也应当充分考虑工程带来的消极影响，提前预防，提前想好解决方案，降低风险。(8)选择最佳的方案。选择最适合的方案，并在工程开展过程中不断进行完善和补充。

对于重大工程决策的后续，同样值得关注。首先，是决策问责制度。重大工程决策影响的深远性，注定了重大工程决策是一个长期的过程，它不一定只是一个决策，很可能是由多个决策组成的。在整个工程项目的实施过程当中，随着实际情况的变化，决策也会有所调整。在重大工程决策问责阶段中，知识民主也包括：公众有权知晓工程各阶段责任主体，包括工程咨询，投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位；公众也有权知晓，重大工程决策中，影响决策和工程实施的一系列相关的程序和制度。其次，重大工程的民主决策需要完善监督机制，这其中，我们可以引入公众听证制度，让公众了解重大工程决策和实施过程中的各个细节，从公众的角度来考察工程决策的合理性。再者，在重大工程进行知识民主决策的过程中，还有一个问题值得关注，即公众参与积极性的问题。在实际情况中，一些公众参与民主决策积极性不高，究其原因：一是公众对于自己作为利益相关者的认识不够，并未意识到这是与自己强烈相关的大事，没有找到参与决策的意义。二是公众对决策内容了解并不清晰，所以认为参不参与没有差别。三是公众认为即使有民主决策过程，也只是流于形式，并不会作为最后实施的决策，对官方决策主体缺乏信任。

针对这些情况，首先需要观念的转变，强化公众主动参与意识，要让公众意识到，他们对于重大工程实施的意见将会影响他们自身以及子孙后代，他们的意见和决策会被慎重对待。其次，为公众的参与提供足够的便利，建立起有效的公众参与渠道，建立科学的民意调查制度，以减少公众参与决策的成本。再次，加强公众参与的制度保障，制定合理的程序进行操作，保障每一位参与者的合法权益不受侵害，并制定适当的鼓励政策。

三、知识民主决策的风险和障碍

在推进重大工程知识民主决策过程中，同样存在一定的风险和障碍。首先，基于我国教育普及程度的国情，不少人的文化程度，不足以消化一些重大工程中的专业知识。如何让这些专业知识为大众所接受，把复杂的问题简单化，但又使之保持基本的严谨，是知识民主推进进程中的焦点。其次，对于重大工程中的不利条件分析和有利条件分析的比重未有明确，比重悬殊可能导致大众焦点的转移，不利于民主决策的科学化。再次，媒体宣传对知识民主亦有影响。在大多数普通民众的眼中，新闻的可信度是比较高的，兼具真实和中立的原则。但事实上，新闻的用词、排布、报道比重都会给人带来潜意识导向，甚至可以达到操纵舆论的地步。另外，专业学者作为民主主体的一部分，应不应该给予适当倾斜。专业学者对于重大工程决策的见解一般比普通公众深入，但在执行民主的过程中，专业学者所发出的声音容易被大众淹没，同样也不利于决策的科学化。若专家意见、知识精英的小范围民主占百分之五十，所有利益相关者意见占百分之五十是否会使民主的结构更为完善合理，值得探讨。

在知识民主路径上出现上述风险和障碍，原因在于：首先，学术界对学科知识的普及教育不够重视，片面强调理论高度，脱离实际，脱离群众，不具备现实意义。其次，语言不够通俗，不接地气，难以形成公众认可。一套相对完善的理论体系应该具有一个核心，这个核心应该是简洁的，容易给普通大众都留下印象的。最后，社会风气中，对知识的漠视和拜物主义，使得人们对一些常识性知识缺乏关注。同时由于制度性腐败问题，导致社会并非呈现规则至上的秩序性，而更多的迷信“关系”等旁门左道，致使人们对自身权益的忽视，决策参与意识不强，导致恶性循环。

四、结语

关于重大工程决策引入知识民主，从理论来说，是一个比较理想的状态，其可行性依旧值得探讨。谁负责普及工程相关专业知识、法律法规等相关信息？谁负责监督这些信息是否传达到位？用什么标准去衡量传达效果？信息传达者所传达的知识效用有没有被夸大或缩小？利益相关的知识精英，其知识的公开没有因为自身利益而隐瞒？利益无关的知识精英对决策主体的把握是否全面且深入？这些需要细化的问题还有很多。公开的观点在决策中需要各方兼具，且深入现实生活，如何在现实中做到这一点？投入在知识民主上的成本，体现在决策当中是否真正具有价值和意义？大部分人的利益通过民主保障之后，小部分人的利益如何处置？如何保证重大工程的民主决策不会成为大部分人对小部分人的专制？我们需要解决的问题还很多，这些问题不接触实际，就无法得到真正的答案。知识民主的推进，归根结底，光有理论是不够的，还需要运用到实际中去试验，方能知其可行性。

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Intellectual Democracy in the Decision Making of Crucial Projects

CHENWan-qiu,RENYu-chan

(SocialGovernanceInnovationResearchCenter,ChangshaUniversityofScienceandTechnology,Changsha410000,China)

This paper aims to conform crucial projects with ethical standards ultimately by establishing a democratic mechanism on the basis of science, and ensuring simultaneously its democracy and science. This article starts from the present situation of crucial projects, analyzes the causes of the democratic decision-making issues, and the necessity of democratic participation in major projects. At the same time, it tries to explore the scientific and democratic mechanism to provide some theoretical basis and reference for the improvement of democratic decision-making in major projects.

crucial project, intellectual democracy, decision-making

2017-04-21

2016 年湖南省社科基金项目 (16YBA33)

陈万球(1966-) ，男，湖南宁远人，教授，哲学博士，主要从事技术哲学、技术与工程伦理研究； 任彧婵(1994-)，女，湖南长沙人，硕士研究生，研究方向为伦理学。

C0

A

1672-934X(2017)03-0023-06

10.16573/j.cnki.1672-934x.2017.03.004