省域系统性腐败现象的全景透视——基于山西“塌方式腐败”的案例研究

陈科霖

（浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058）

一、系统性腐败：腐败现象的高级形态

党的十八大以来，随着反腐败斗争形势的进一步深入，以系统性腐败、塌方式腐败等为代表的一系列腐败现象的高级形态逐步显现。“系统性腐败”与“塌方式腐败”是同一类腐败现象的两种描述方式，前者更侧重于学术表达，而后者在描述上更为形象。因而塌方式腐败在本质上也是一种系统性腐败。一般来说，系统性腐败具有四个核心特征，即：腐败主体的群体性、腐败群体的关联性、利益关系的复杂性以及腐败行为的系统性。[1]由此不难看出，系统性腐败有别于一般的腐败形式，是腐败现象中的高级形态。

关于系统性腐败的成因，陈国权等指出，地方政府执法权的选择性运用引发了经济社会领域的非法治化竞争，进而诱发系统性腐败的现象[2]；而在人民论坛问卷调查中心的问卷调查中，受访者普遍认为，“塌方式腐败”的主要动机是上级有保护或上级贪腐，其主要表现形式是“官商勾结”和“权力寻租”；进一步地，受访民众希望通过强化政府和社会多元监督的模式来避免塌方式腐败的产生。[3]杨波指出，治理塌方式腐败需要营造良好政治生态，综合施策，加强党风廉政建设，并将权力关进制度的笼子里，从而形成良好的政治生态。[4]纪亚光认为，根治“塌方式腐败”需要通过健全完善监察制度加以遏制。[5]臧志军指出，塌方式腐败的出现是局部政治失控的后果，因而要推进选举民主与协商民主的相互补充，通过发挥中国特色社会主义民主政治遏制此类腐败现象的发生。[6]徐双敏等则提出了通过加强反腐败执行力的方式防治塌方式腐败的策略。王传利就建构系统性治理腐败的行动方略给出了建议，即系统综合并提升中国古代和西方的反腐经验、建构国家与社会双重治理腐败体系、从权力与资本相结合的视角将权力关进制度的笼子里、法纪与规矩相互配合、政策和法纪相互兼顾、改革方案与治理腐败方略相配套、技术层面和体制组织层面相互契合，并需要在维护国家安全的基础上加强国际反腐合作。[7]

在实证研究方面，山西行政学院课题组针对山西部分领导干部开展了问卷调查，指出山西这一特殊省份出现塌方式腐败的必然性及官商结合与资源型地区的核心特点；小圈子、买官卖官和任人唯亲现象严重以及监督制度执行力度较差、主动反腐的意识不够等因素都促成了塌方式腐败现象的形成与蔓延。[8]

可以看出，目前既有的研究虽然在理论层面上建构了系统性腐败现象的内在机制，但相关假说未得到案例的充分验证。而针对具体案例的调查分析，由于缺乏对一手数据与案例的整理，其论证的信度和效度有待进一步的检验。为此，本研究在既有研究基础上，通过对山西省“塌方式腐败”的案例进行定量化与案例化的双维度解剖，力图进一步论证省域系统性腐败现象的内在机制，并寻求其治理策略。

二、山西“塌方式腐败”的概况描述与基本特征

由于山西“塌方式腐败”案例样本具有极高的典型性，本研究以山西省纪委网站公布的主要落马官员（山西省省管干部）为样本，从2013年6月泽州县县长常广智到2016年7月运城市垣曲县委书记史凯，共计126人。样本涵盖了绝大多数中纪委和山西省纪委披露的违法违纪案例，其中包含时任或曾任山西省副省级职位的官员8人，正厅级干部16人。

（一）腐败呈现出明显的系统性

通过对中纪委和山西省纪委监察部网站公布的126名官员的任职经历、违法违纪罪名及其事由的分析梳理，可以发现，这些案件之间存在较强的相关性。案件与案件之间勾连、人物与人物之间关系相互交错，腐败涉及的部门、领域广泛且集中，总体上呈现出的系统性特征可归纳为：聚集式发展、撕裂式破坏、裂变式扩散。为了更直观地表述这种系统性特征，我们对126名落马官员关系进行细致的分析并绘制了关联图（见图1）。

图1 山西“塌方式腐败”的关系网络图

（二）腐败呈现出明显的裂变式扩散

随着层级的下沉，官员的数量也呈指数性扩大，查处的数量随之增多，因此普通的案件数据不能有力地证明腐败裂变式扩散的逻辑。但我们梳理的126名官员的案例，因其呈现出极强的相关性，我们通过对其数量关系和扩散范围进行分析，进一步推断出腐败扩散呈现出裂变式发展的态势。

从数量关系上看，2014年2月到2016年7月期间，落马的省部级官员为8人，省级部门一把手（含副厅级部门一把手）12人，省级部门副职（含处级干部）14人，地市级党政一把手（含县级）25人，地方其他干部67人，腐败数量与层级呈指数增长（见图2）。

图2 各级干部落马人数指数型分布图（数量-层级）

从扩散范围看，原省委常委、省委秘书长聂春玉落马牵连出吕梁腐败窝案，涉及吕梁市原市长丁雪峰、交口县原县委书记郑明珠、离石区原区委书记闫刚平、孝义市原书记李良森、孝义市原市长王建国等人；连任晋城市、朔州市、运城市三任市委书记的王茂设，牵连出高平市三任市长谢克敏、秦孝建、杨晓波、夏县县委书记葛作民、垣曲县县委书记史凯等人。山西省大同市原市委书记丰立祥2014年10月15日落马后，同年11月17日到28日之间，大同市交通局原局长许栋、地税局原局长宣艮、广灵县原县长李立平、阳高县原县委书记解先文、左云县原县委书记徐尚红等人先后落马，据山西省纪委网站显示，大同市先后共计10位县处级干部在丰立祥后落马。

（三）党政部门腐败突出且聚集，腐败类型交错

一是党政部门腐败尤为突出。126名山西落马官员涉及党委（包括纪委、宣传、统战）、政府、人大、政协、政法、国企等多个部门（见图3）。统计显示，政府部门所占比例最高，为49%，党委部门次之，为31%，二者总占比80%。

图3 各级腐败官员任职机构分布

政府部门内部腐败也呈现出极强的聚集性，以揭开山西“塌方式”腐败大幕的山西交通系统腐败案为例，其因高速公路招投标及建设工程腐败而牵出窝案，全案涉及党政机关事业单位干部170余人，涉及各类企业人员60余人，省交通部门先后有8名官员落马，包括先后任交通厅厅长的王晓林和段建国，两者均被控玩忽职守和利用职务之便收受贿赂。

二是腐败类型交错。我们对其中明确公布违纪违法事实的98名官员进行分类，发现，涉及政治领域22人，经济领域90人，作风领域12人，同时涉及政治领域和经济领域的有17人，三个领域均涉及的有7人（见图4），呈交叉状态。

图4落马官员腐败类型分布

（四）官商勾结、买官卖官问题严重

从山西126名腐败干部主要违纪事项通报看，受贿99人，官商勾结41人，贪污37人，索贿28人，插手人事25人（含卖官鬻爵），渎职25人，通奸23人，跑官要官23人，对抗欺骗组织20人，为亲属牟利19人，奢靡10人（见图5）。

图5 全部落马官员违纪事由

我们对政治领域腐败涉案人员级别进行细分，发现集中在厅级以上。其中厅级以上干部占比71%，分别为副厅级29%。正厅级26%，副省级16%（见图6），且政治、经济领域腐败伴生。政治领域腐败的违法违纪事实主要集中在买官卖官，涉及卖官的有3人，插手人事选拔任用或为他人职务晋升提供便利的有20人。（政治领域腐败包括卖官、插手人事、对抗组织等，经济领域腐败包括官商勾结、利用职务牟利、违规办企业等，作风领域腐败包括通奸、生活奢靡等）

图6 政治领域腐败涉案人员职级分布

（五）腐败官员之间地缘关系紧密

一是腐败地域分布明显，集中在吕梁市、忻州市、大同市、晋城市四市。分析发现，126名官员中有89名官员落马事由所在地为地级市（地方）以下，且分布在山西下辖11个市，但主要集中在吕梁市、忻州市、大同市、晋城市，其中吕梁18人，晋城、忻州分别12人，大同11人（见图7）。对比人物关系发现，这四个落马重灾区同时也存在党委或行政一把手腐败现象，如吕梁前后任市委书记的杜善学、聂春玉，大同原市委书记丰立祥、晋城原市委书记王茂设、忻州原市委书记董洪运等，其中吕梁市更是有聂春玉、丁雪峰、张中生等多名曾任或现任市委书记、副书记，市长、副市长接连落马，堪称洪泛区中的重灾区。

图7 落马官员任职地域分布

二是落马官员之间地缘关系明显。例如，以白培中为金主包括白云在内的“五台帮”，以张中生为代表的“吕梁帮”、以令政策为首的“运城帮”等本土帮派等。其中“运城帮”实力最为醒目，包括山西省原省政协副主席令政策，山西省原省委常委、副省长杜善学，山西省原省委常委、太原市委书记陈川平，太原市市委原常委、政法委书记，太原市公安局原局长柳遂记等。

建立在地缘关系上的社会关系网络是山西省腐败的一大特点，同乡腐败官员之间互相照顾、互相提拔，严重扰乱了正常政治生态。陈川平在任太钢董事长期间（2001～2008），也正是令政策主持省发改委工作（2004～2008），在此期间太钢获批了150万吨不锈钢工程，产能增加了一倍，成为具有全球竞争力的不锈钢生产企业。这个工程是陈川平任内的重要政绩，也是令政策任期内负责的重大项目之一。2014年四人先后遭到调查，继6月19日令政策、杜善学落马，8月23日，陈川平落马，8月24日，柳遂记被免职。

（六）高层腐败时间跨度长且边腐边升

我们以纪委公示、检察院起诉书为准，对其中公开可查的28例（含副省级以上干部7人）开展腐败时间跨度研究发现，腐败时间跨度在5年以内的4人，5～9年的12人，10～14年的11人，15年以上的1人（见图8），其中时间跨度在10年以上（含15年以上）的12人中，副省级以上干部6人，正厅级干部2人，副厅级干部4人。

图8 落马官员腐败时间跨度

在有据可查的7名副省级干部中，除金道铭腐败时间跨度为7年外，其余6人均在10年以上，人均14年，其中以中国科协党组原书记、常务副主席、书记处第一书记申维辰为最，其腐败时间跨度时长达22年。根据可查资料显示，其从1992年任职山西省体育运动委员会主任开始即利用职务之便为他人谋取利益收受贿赂，一路升至副省级官员。同样，山西唯一一位落马副省级女官员白云，曾任吕梁地委副书记、吕梁市委副书记、阳泉市委副书记、阳泉市市长、阳泉市委书记、山西省委常委、统战部长等职，期间均有腐败行为，不仅边腐边升，而且边被举报边升。

三、山西“塌方式腐败”的深层次原因

（一）官员之间互相勾结，形成权力共谋网络

通过对案件逻辑及关键人物之间的关系进行梳理分析，我们发现涉案官员以社会关系、地缘关系、业务关联、权利依附关系等为纽带，形成权力共谋网络。如对阳泉市官场腐败负主要监督责任的时任阳泉市纪委书记王民，曾长期任职省纪委监察室主任，是因中纪委重启白培中被窃案而落马的金道铭的直接下属，而金道铭落马牵连出其纪委系统下属杨森林、张秀萍和主政政法委期间下属苏浩等人。连任建设厅厅长、晋城市委书记、朔州市委书记、运城市委书记的王茂设，与令政策关系密切，而后者与陈川平、杜善学等人关系密切，陈川平时任太原市市委书记期间，曾包庇其下属，时任太原市公安局局长柳遂记。苏浩、李亚力、柳遂记三人前后继任太原市公安局局长，形成了“前腐后继”的现象。

（二）官商之间存在共同第三方行贿人

案件之间存在共同的第三方行贿人，其在案件之间扮演重要的链接角色。如时任阳泉市市委书记的洪发科因其在任职经信委主任期间违法违纪落马，其时任经信委下属，经信委原副主任、中小企业局原局长胡荣华，经信委原总工程师杨永辉，时任太原市副市长、经信委原总工程师薛中晋先后落马；时任省纪委巡视组组长、环保厅原厅长刘向东及其时任环保厅下属，环保厅原总工程师赵义落马；查阅纪委、检察院通报和媒体报道中，发现两起案件之间存在共同第三方行贿人蓝天环保原董事长郎凤娥。

（三）监督执纪权异化撕裂官场生态，为腐败扩散创造便利

以白培中案为例，白培中家中被盗后向太原市公安局报案，自称家中被盗300万元，随后媒体接到邮件称白培中家中被盗价值超过5000万元，舆论开始发酵；时任省委副书记金道铭指示时任太原市公安局局长苏浩压缩涉案金额，并指示主办该案的时任省纪委常委张秀萍包庇白培中。后白培中被盗案件在晋中市法院低调审理，白培中仅被处以“留党察看一年，同时按规定撤销其党外职务”。半年后，张秀萍调任晋中市市委副书记。

（四）人事权腐败，使腐败扩散更具组织性

落马官员有关人事权腐败的违纪违法描述是：卖官鬻爵、违规插手人事职务调整，为他人职务调整提供便利，向他人行贿、行贿买官、跑官要官等；根据人事权力的流向，为了统计便利，我们将其归纳为：受贿卖官和行贿买官。

受贿卖官总人数为23人，占比18.3%，其中省部级8人，占比100%，地市县级党政一把手9人，占比33.3%，其中落马的时任地级市党委一把手4人（大同市原市委书记丰立祥、运城市原市委书记王茂设、忻州市原市委书记董洪运、阳泉市原市委书记洪发科）和曾任地市级党委一把手的5位副部级干部（曾任吕梁市市委书记聂春玉、杜善学，曾任阳泉市市委书记白云，曾任太原市市委书记陈川平、申维辰）均受贿卖官，占比100%。

行贿买官总人数16人，其中省部级2人（杜善学、任润厚）、地市级党政一把手4人，部门一把手5人，地方其他干部5人（见图9）。

图9 行贿买官与受贿卖官数量分布与职务关系

受贿卖官使腐败扩散更具组织性。我们梳理曾任地市县一把手的受贿卖官官员任职区域（见图10），发现和地区腐败程度基本吻合，主要集中在省级、太原、吕梁、大同、晋城和忻州市。

图10 山西落马官员数量分布与任职地区关系

（五）行贿买官与受贿卖官相结合，使腐败扩散更具侵略性

比较图14受贿卖官和行贿买官的走势，发现行贿买官层级越向下数量越呈增多趋势，且增加趋势较为平缓，受贿卖官层级越向下数量越呈减少趋势，且大幅下降。这种升降幅度，不仅侧面证明了受贿卖官与权力集中度的关系，也反映了受贿卖官在人事权腐败中的主动地位。

行贿买官的16人中，吕梁市5人，省级机关6人（含副省级干部2人）、省部级干部2人、运城市2人，朔州市2人，长治市1人（见图11）。

图11 行贿买官数量分布与任职地区关系

值得关注的案例有两个：一是离石区原区委书记闫刚平行贿案；二是任润厚、杜善学的行贿买官案。闫刚平在落马后接受采访时提及“一开始我也没有去活动活动啥的。我一直是在给别人挪位置，我也感觉到了管用的是潜规则，不在于你工作怎么样。你做工作的同时，还要不能忘了把上头的关系理顺，要处理好和上面的关系”，不仅如此，吕梁市刘广龙等人均在落马后接受采访时提及了当时官场的买官卖官风气。

如果说闫刚平案反映出来的还是地厅级官员行贿买官的层面，那么任润厚、杜善学的案例更值得反思。在纪委和检察院公布的违法违纪事由中，二人均向他人行贿以寻求升迁，其中杜善学的检察院起诉书中写到：“杜善学在山西省委班子换届时，向令政策行贿10万欧元。”我国省部级官员属于中管干部，其任免的正常流程一般先由中组部提议、审查后交由中央政治局常委会通过。

（六）煤炭经济在腐败扩散中的催化作用

山西是个资源依赖性省份，煤炭经济一段时间内是山西经济的支柱行业，从对126名落马官员违纪违法案例分析中，不难发现，很多官员“倒在煤上”。

一是“煤优则仕，纷纷落马”。如白培中2001年至2006年担任霍州煤电集团有限责任公司董事长，2006年至2008年担任中共忻州市委常委、市政府副市长，2008年至2011年转任山西焦煤集团有限责任公司董事长。原副省长任润厚前期一直在煤炭企业工作，数次被评为“全国优秀企业家”，直至54岁那一年直接由山西潞安矿业（集团）有限责任公司董事长升任副省长。任润厚在煤炭企业任高管时，将权力下放给企业中的岗位如各矿矿长，号称“有肉一起吃”，并通过利益输送等手段聚财买官。

二是“官商勾结，俱荣俱损”。原省委常委、秘书长聂春玉曾经为了晋升省委常委在由吕梁市委书记晋升省委常委过程中，得到煤老板邢利斌资助，待成功升任后再给予邢利斌回报。据报道，邢利斌同时也是杜善学金主。

三是“地方官员与煤炭腐败紧密关联”。如产煤大市吕梁市先后两任市委书记聂春玉、杜善学，市长丁雪峰，副市长张中生，市委常委、政法委书记李良森，人大副主任郑明珠，政协副主席刘广龙，以及离石区区委书记闫刚平，柳林县县委书记王宁、孝义市市长王建国等人都被调查。另一产煤大市高平市三任市长谢克敏、秦建孝、杨晓波“前腐后继”，2014年9月被调查的晋城市委原常委、常务副市长王树新也曾在高平担任过市委书记、市长。

四是“纪检执法同流合污”。2008年7月，山西省集中开展了为期两年的煤焦领域反腐败专项斗争，金道铭正是当时的“执棒者”。其间，金道铭伙同被媒体称为“白手套”的“胡姓姐妹”大肆敛财。金落马后，山西省纪委原常务副书记杨森林、晋中市委原副书记张秀萍相继被调查。杨原为煤焦领域反腐败领导组副组长，张曾是领导组办公室副主任兼案件管理组组长。2014年11月、12月，山西省国土资源厅原厅长李建功、山西省煤炭工业厅原厅长吴永平相继被调查。此外，山西公安系统、税务系统有多人疑因经办涉煤案件从中获利而被“揪出”。

五是“国企煤炭负责人纷纷落马”。2015年8月，资产近2000亿的晋能集团总经理曹耀丰与董事长刘建中，先后被带走调查。更早以前，山西焦煤集团与山西煤炭进出口集团的负责人白培中、杜建华亦被调查。而涉嫌严重违法违纪的山西省原副省长任润厚、山西省煤炭厅原厅长吴永平也曾在潞安集团、同煤集团担任负责人。

四、“塌方式腐败”的警示与思考

十八大以来，党中央以壮士断腕的决心开展反腐败斗争，全国范围内开展巡视，全面从严治党，始终保持利剑高悬、震慑常在，始终保持对腐败的高压态势，反腐斗争压倒性态势正在形成，反腐败斗争的伟大成果有目共睹。

以史为鉴知兴替，以今为鉴明未来。山西“塌方式腐败”中暴露出的腐败由个体式向群体式，由孤立式向扩散式演变的现象，给了我们几点警示：

第一，危机意识传递不足。党的十七届四中全会对各级干部发出了“过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有”的警示。然而在实践中，山西“塌方式”腐败的现象深刻表明，某些地区、部门仍然存在温水煮青蛙、躺在功劳簿上睡大觉、坐在官轿上耍威风的现象。危机意识的传递，既需要各级政府官员正视“四大危险”、“四大挑战”，增强“四个意识”，唤醒对人民群众的敬畏之心、同情之心，也要把压力传导下去，以绩效问责的方式杜绝地方官员的“庸”、“懒”、“散”现象。

第二，管好高级干部。山西“塌方式”腐败案例表明，高级干部管好了，一个地方、一个领域的政治生态就不会差到哪里去，高级干部没管好，一个地方、一个领域就容易出现系统性的问题。高级干部如果思想境界高、成长历练过硬，因而管住某些重点就能管住整个作风，关键在管好生活作风，尤其是奢侈消费，和对任上所在地区、领域的政治生态终身负责。

第三，正视选人用人“最后一公里”堵塞的问题。闫刚平在狱中接受采访时提到一句话“我也感受到管用的是潜规则”。选人用人上的“潜规则”凌驾于“明规矩”之上并不鲜见，根源在于“明规矩”的“最后一公里”堵塞，在于什么是“好干部”说不清道不明，大家都说是好干部的未必是好干部，也可能是老好人，单位党委说是好干部的未必是好干部，也可能是圈子里的小伙伴。这种堵塞进而造成选拔和监督的失效，滋生“说你行就行，不行也行，说你不行就不行，行也不行”的潜规则。

第四，要保护好正派的干部。一方面，山西“塌方式腐败”案例揭露了当时官场上的自由主义、机会主义、拜金主义、权色主义、享乐主义、奢靡浪费等不正之风盛行，一些干部官僚化、贵族化、集团化、老板化倾向严重，这是值得警惕的；另一方面，同时也揭露了一些原本清正廉洁，干事创业的干部在长期得不到任用提拔后，转而随波逐流腐化堕落，这是更值得深思的问题。

第五，警惕变通主义和“软阻力”。山西“塌方式腐败”反映了少数地区或部门在执行中央有关政策、要求时搞变通，形成了表面执行，暗地里不执行或故意执行不到位的“软阻力”，当前全面深化改革进入关键期，在这方面应尤为注意，加强顶层设计的量化分解、落实量化考核和监督十分迫切。

通过对山西“塌方式腐败”的分析及其影响扩散机制变量的梳理，我们发现，官员之间的权力共谋网、官商之间的利益共谋网是腐败扩散的社会基础，人事权腐败进而演化为人身依附关系，是腐败扩散呈组织式、嵌入式发展的政治基础，监督执纪权的异化和虚无，是腐败扩散裂变式发展的外部条件，过度依赖资源的经济形式，以及权力在资源配置中的核心地位，为腐败扩散剧烈发展提供催化作用。

腐败形态由个体式向群体式，由孤立式向扩散式演变，历史并非无迹可寻。以史为鉴，处于兴盛期的封建王朝，其执政者往往缺乏危机意识，纵容腐败滋生、蔓延、扩散，乃至腐蚀、动摇执政基础。以今为戒，应时刻保持党的执政危机意识、全面从严治党长抓不懈和公道正派选人用人，保证干部队伍的纯洁性先进性。

时刻保持执政的危机意识，就要时刻保持对人民群众的同情之心、关爱之心、敬畏之心；时刻保持肩负伟大历史使命的责任感和紧迫感；时刻保持对潜在挑战风险危机和自身不足的清醒认识；时刻警惕发生漠视人民疾苦、脱离人民群众、把人民推向对立面的危险；时刻警惕思想麻痹、不思进取、慵懒懈怠，时刻警惕躺在过去的成绩单上骄傲自满、颐指气使。

全面从严治党长抓不懈、公道正派选人用人，就是要坚决反对自由主义、机会主义、拜金主义、权色主义、享乐主义、奢靡浪费等不正之风，坚决反对党的领导干部官僚化、贵族化、集团化、老板化，坚决反对形式主义、官僚主义、变通主义，坚决反对山头主义、圈子文化、任人唯亲、任人唯近。

[1]胡象明.系统性腐败的现实逻辑[J].国家治理，2015（13）：15-18.

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