法治政府视阈下城管执法规范化探究

杨月斌

（南通大学 管理学院，江苏 南通 226019）

一、法治政府的基本内涵及主要特征

“法治政府”是近些年来党和国家为全面推进依法治国与依法行政基本方略而提出的必然要求和全新理念。其内涵包括两方面：一方面，要求各级政府部门要严格依法依规行政，各类行政机构设置与运行要依据法律法规，立法和执法等活动亦要严守法律法规，以期实现各级政府组织及其具体行政行为的合法化；另一方面，要求所有政府机构及其行政活动要充分彰显“法治价值理念”，亦即反映“民意与民主、公平与正义、权利保障与权力约束”等价值理念。根据党中央、国务院发布与印发的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》）、《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《法治政府纲要》）、《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《依法行政纲要》）等明确提出的法治政府建设目标与要求，法治政府具有以下主要特征：

（一）执政为民

法治政府首先应是一个反映民意、服务民众的政府，亦即一个“执（行）政为民”的政府。一方面，新时期中国特色社会主义法律理应体现最广大人民的意志，广大人民的意志主要通过中国特色社会主义法治来实现；依法治国即根据广大民众的意愿来治理国家，依法行政亦应是政府（行政机关）按照广大民众的意愿来行政和从事相关公共管理活动。为此，各级政府及其行政机构务必按照广大人民的意志和意愿来行政，履行其权力和义务；不管是抽象还是具体行政行为，都须按照是否符合最广大人民的根本利益与意志意愿为价值取向和基本标准。同时，把对政府机构行政行为的评价和监督权利交由人民群众行使，广大民众对人民政府满意与否是评判政府行为是否正当合法的根本标尺；法治政府建设的宗旨是利于促进各级政府依法履行职责，规范约束其行政权力，确保人民群众依法依规享有相关权益，使“执（行）政为民”真正落到实处。另一方面，法治政府就是为民服务的政府，全心全意为民服务是服务型政府存续与拓展的宗旨所在，同时也是谋求最大化的社会公共利益的重要途径；公共服务职能乃服务型政府所着重强调的，其服务范围大至国家安全、社会稳定、良好市场经济秩序、公平正义的维护、良好社会福利体系的创设以及社保制度的健全等，小至推动放权简政、减少审批事项、匹配财权事权、优化服务职能、提升办事效率以及基层综合执法等，终使广大人民的权益和自由得到更好、更充分地实现。

（二）诚信守法

法治政府的前提条件是诚信守法。诚信政府是建构整个诚信社会体系的基石，起着示范和引领作用；政府机构及其工作人员诚实守信应以相关法律法规为依据，此乃法治政府题中之义。诚信原则是各级政府行使行政管理权力必须遵循的，不论在行政立法、执法还是司法活动中，这一原则皆具指导价值和约束效力。具体言之：其一，行政行为必须符合真实、善良以及稳定性要求。真实性要求行政行为真实可靠、披露信息全面准确；善良性要求行政行为出于善良动机、符合公众利益、合情合理合法；稳定性要求行政决定及其行为具有科学性、规范性和相对稳定性，政府所制定的各项路线、方针、政策以及实施的相关法规、规章、文件要保持连续性、稳定性、可预期性，不得朝令夕改、出尔反尔，行政行为一经做出，即具有确定性，非因法定事由、不经法定程序，不得擅自更改、随意撤销或无故废止。其二，政府机构务必遵循信赖保护原则。信赖保护与诚信政府彼此依存、相辅相成，前者催生后者，而后者必须遵循前者。此项原则对行政行为提出更高要求：政府机构必须恪守信用、遵守诺言，做到言必信、行必果；行政决定不得轻易取消，如果决定违法，或为维护公共利益予以取消，必经严格法定程序，并对行政相对人由此遭受的损失依法依规予以足额补偿。其三，诚信政府还须阳光透明。“阳光是最好的防腐剂”，公开透明原则贯穿于防治腐败的重要制度设计之中；各级政府必须“阳光施政”，实行政府信息公开，做到及时快捷、客观真实、全面准确，不得误导甚或欺骗公众；政府若要取信于民，还须公开透明、打造“透明政府”，唯有如此才能赢得民心、获得信赖。试想如果连法律都不能遵守的政府就勿谈是法治政府，必须强调各级各类国家行政机关及其工作人员，应当严格按照国家有关法律法规行事，“法无授权不可为”，更不得超越甚或滥用职权，坚持做到令行禁止。

（三）职权有限

法治政府的职权有限体现在两方面：一是有限职能。各级各类政府部门进行行政管理的基础在于其职能，亦是各自行管权力涉及的范围。根据《依法行政纲要》规定精神：自然人、法人以及其他社会组织可以自行解决的、社会主义市场竞争机制可以自主调节的、行业组织与中介机构通过自律可以处理的事项，除法律法规另有规定外，各级行政机关不必通过行管方式去加以解决；唯有在社会与市场不能解决，亦或相比政府解决的成本高时，政府方可介入。由此可见，在中国特色社会主义市场经济与法治条件下，各级政府机构的行管职能是受到限制的；比如行政审批制度的改革，目的是使得政府的职能更加科学。“现在的政府职能强调宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护，这五项职能是法治政府必须具备的职能，脱离这五项职能，就不能实现政府职能的科学配置”[1]。二是有限权力。人民政府的权力主要源自于广大人民通过法律法规的授权和委托，法治政府必须在法律法规授权的范围之内方可获得和行使相应权力；政府权力的运作必须以宪法与法律作为根本遵循，否则就是不法乃至无效，即所谓“法无明文规定即禁止”（民众权利乃其自身固有，并非政府授予或让渡，若无法律禁止皆可为之，可谓“法无明文规定即自由”）。“法治之下的政府权力必然是一种‘有限权力’，法治之下的政府也必然是一种‘有限政府’”[2]。有鉴于此，政府行政职权往往具有主动性、单方性、强制性、扩张性、腐蚀性等特性，如不对其进行有效制约，势必导致滥用甚或滋生腐败，不仅有损社会公共利益，还会侵害民众财产利益、人身自由乃至生命权利，不利于新时代城管领域反腐倡廉建设深入开展，故须对其进行科学、规范和有效的限制与约束。

（四）廉勤善优

基于前述，法治政府乃“执（行）政为民”政府，各级政府机构及其管理队伍要自始至终站在广大民众立场，把服务一方、造福百姓作为己任，将执政为民、为民用权作为准则；积极营造风清气正的良好政治生态，努力锻造文明高效的行政执法队伍，不断提升依法执政、行政能力。习近平同志在党的十九大开幕式上作出“中国特色社会主义进入了新时代”这一重大政治判断，面对纷繁复杂的国内国际形势与日益繁重的改革发展任务，政府部门及其组成部分要提升行政执法能力和管理效能，务必坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实科学发展观，尽力做到既注重廉政、勤政又要兼顾善政、优政，四者彼此关联、逐步递进、有机统一、相辅相成、不可偏废，共同构成了较为完备的党和政府执政、行政系统，只有做到这点才能真正成为廉、勤、善、优的合格人民政府与公仆。

1.廉政是前提条件。廉政是政府的责任要求和党性修养体现，乃执（行）政之基与修身立命之本，既要提升依法行政能力、又要增强拒腐防变能力；推进党务政务公开、规范行政执法行为，加大廉洁从政宣教力度、完善行政行为的自我约束体制，开展廉政文化创建活动、注重系统监管文化建设，建构廉政风险防控机制、杜绝不正之风贪腐乱象，打造“政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实”的政府机构与执法队伍。

2.勤政是基本途径。兴政为民、加速发展贵于勤，各级政府及其管理团队必须奋发进取、主动作为、追求卓越、注重实效、改革创新、勇于担当；要密切关注社会热点、焦点和难点问题，切实解决广大民众关注的民生问题，有效消除“相互扯皮推诿、办事效力低下、工作没有原则”等负面现象，积极开展“庸政、懒政、怠政”以及“不作为、慢作为、乱作为”专项整治行动，大力营造“想干事、能干事、干成事、不出事”的浓郁氛围。

3.善政是关键环节。《尚书·大禹谟》有云“德惟善政、政在养民”，“善政就是关注民生、牢记民本，爱惜民力、维护民利、扩大民主”[3]。当下强调这一施政主张，充分彰显“以人为本”的科学发展理念，要把我国改革开放近40年来取得的丰硕成果与民共享、惠及大众，更好体现于满足民众物质文化追求和人的全面发展方面；习近平同志在十九大报告中指出：我国社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这就给党和政府工作提出许多新要求，必须适应新时代、紧扣新矛盾、瞄准新目标、开启新征程，积极回应人民对美好生活的需求，勇于直面发展不平衡不充分的问题，做到立党为公、执政为民，与民为善、乐善好施，为政之德常修、惠民之实常行，自觉履行好管理、服务职责，妥善处理不同利益群体之间的关系，竭尽所能消解新的矛盾，切实维护人民群众合法权益。

4.优政是终极目标。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。科学、民主、依法执（行）政的核心即为人民执好政、用好权，由此可见三者实属优政（执政与行政）范畴并且构成了党和政府执政、行政方式的主要架构。基本前提是科学执（行）政，主要内容是民主执（行）政，重要途径是依法执（行）政，三者相互关联，辩证统一。科学、民主、依法执（行）政理念的提出，对于当前坚持和完善党与政府的领导、管理以及执（行）政方式，具有极其重要的实践指导价值。为此，各级党和政府要善于思考和总结，把理论知识转化为实践，再将实践中的感性认识上升为真理性的理性认识，不断创新工作思路、锐意改进工作方法，要紧密切合我国实际、密切联系广大民众，敢于直面困境、勇于迎接挑战，善于化解矛盾、有效解决问题，奋力推进新时代中国特色社会主义建设事业。

（五）公正严明

认真贯彻实施国家宪法和相关法律法规乃法治政府的重要职责之一，各级各类政府机构只有依法行政才能确保其行政权力的行使在法律界限范围内，从而能够切实有效履行政府机构的行政管理职能。与此同时，公平保障人民的权益和自由乃法治政府的根本要义，政府行政权力行使的宗旨，在于平等保护每一个体行使自身合法权利时不受侵犯，亦不得损毁社会公共利益，并为公民合法权利得到充分实现创造一切公平条件和机会。法治政府又必须是严明执法的政府。诚然，严明执法言易做难，诸如是否可以身着便服查处违法行为、不带执法记录仪能否处理特别情况、制服违法嫌疑人能否使用民用交通工具、非特定场所可否实施强制传唤等等，所有这些往往涉及执法是否合规、程序是否合法、作风是否严谨等。可见，执法严明乃法治政府的内在要求，亦是法治政府的必要要件，倘若不能做到严明执法，就是妄言“法治政府”。

（六）责任担当

作为现代民主政治基本理念的“责任政府”，究其实质是一项民主控制政府公共管理的制度安排。法治政府必须是责任政府，各级政府要对广大人民和自身行为负责，主动回应社会民众的正当欲求，敢于担当、尽力而为，促使公众需求和权益得到及时有效实现；同时，对其违反政策、法律的行为，承担相应政治、伦理责任乃至行政诉讼和民事赔偿等法律责任。以往人们过分强调政府权力的行使而忽视其责任承担，即使相关法律中有关政府责任的规定也是拘泥于原则、缺乏操作、不便执行。“所谓有权必有责，政府行使管理国家和社会的职能，必须相对应地承担责任，没有对应的责任作为约束，权力便会失去控制，则无法保证其运行的最终目的——实现人民利益。”[4]《依法行政纲要》明确规定：“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”然而，我国法治政府建设中行政机关权责未能完全法定化的积弊亟须破解。对此，习近平同志指出“要以建设法治政府为目标，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。”[5]究其实质就是要求政府的权责要法定化并接受多方监督。

二、城管综合执法特性与规范化建设层面

（一）城市管理综合执法的基本特性

近些年来，伴随我国社会主义市场经济不断发展和政府职能转变的深入进行，现代城市管理体制方面呈现一个新的行政执法形式——城市管理综合执法，简称城管执法，是在对旧城管执法体制批判吸收的基础上创造性建构了一系列新的运行机制和综合执法趋势；根据《行政处罚法》、国务院《关于贯彻实施〈行政处罚法〉的通知》以及住房城乡建设部新制定的《城市管理执法办法》（以下简称《城管执法办法》）的有关规定与要求，其含义是指一个城管执法主管部门在住建、环保、工商、食药、交管、水务等相关城管领域，依据有关法律法规规章规定，基于提升行政效能考虑，按照法定程序，遵循相对集中行政处罚权等原则，将由以往多个行政执法机构行使的有关城管领域的行政许可、处罚以及强制等行政执法职责的行为，集中于一个城管执法机构行使的执法活动（制度）。城管综合执法具有以下基本特性：

1.综合性。基于上述，当下我国城管执法活动颇具综合性特性，即在整个行政执法活动中，把原由数个不同行政主体分别行使的相关行政处罚权等进行水平上的相对集中之后，依法转由一个新的具有相对独立地位的行政执法机构行使，其他机构不再行使集中后的该项行政处罚权。鉴于我国目前城管领域已基本建立起以城管为主的小商小贩监管体制，城管成为负责对商贩监管的主要行政职能部门；因而对诸如小商小贩乱摆乱设、乱搭乱建、乱挖乱占等违法违规经营现象的监管与整治统一由城管来负责，工商、城建等其他机构不再治理。

2.直接性。鉴于现代城市整体性与集中性特征、兼顾相对集中统一行政处罚权原则，大多城管行政执法行为往往在城管执法机构与城管相对人之间直接发生。如在城市环保、交通等行政执法中，城管及其他相关部门对那些违反环境保护与交通管理法律法规规章的行为，应当实施直接处罚，而非由于部分相对人任职单位、住所地域等的差异而间接交由其所在地区、管辖机构处罚。这既符合国家有关城市行政执法一般须由相关执法机构统一进行的规定，又有利于现代城市社会管理秩序稳定。

3.边缘性。“从综合执法对象和内容来看，城管执法属于城市政府的‘边缘性治理’范畴”[6]。其一，就城管执法对象而言，大多是那些无业人员、下岗职工、低收入者以及家境贫困的所谓“弱势群体”，他们往往被主流社会、经济、人群乃至意识等漠视或较少关注。比如《人民日报》曾于2006年10月23日第13版刊登社论《城管不是打和砸》，其中引用一个摊贩的话道：“现在流传‘公安管坏人、工商管富人、城管管穷人’这种说法。”[7]其二，从城管执法内容来看，诸如“乱搭乱建，乱挖乱占，乱贴乱画、乱堆乱倒、乱吐乱扔、乱摆乱设”等多属“边缘性”事项，相较城市政府其他行管机构的招商引资、经济建设、城市创建等重要内容与活动事项，往往处于次要、从属地位。

4.公开性。现代城市中除报纸、杂志、广播、电视这四大传统媒体外，随着科学技术的迅猛发展，逐渐衍生出诸如数字杂志和报纸、数字电影和电视、数字广播、触摸媒体、移动电视、手机短信、互联网等种类繁多、形式各异的新媒体，进而成了大众信息传媒相对集中、发达的区域，加之城市居民参政议政与民主法治意识增强，对政府管理、行政执法等方面更为关注。因此，各类行政执法机构务必充分发挥现代城市大众传媒较为发达的优势，公开、及时地处理一批较为典型、影响较大的行政执法案件，尽快解决行政纠纷。不仅可以对广大市民起到直接的法制宣教作用，有利于广大民众对城市政府施以民主法制监督，还有利于城市社会的安定团结。

5.末梢性。城管行政执法活动作为现代城市管理活动的一部分，城市管理应当前置于城管执法，各级城市政府及其行管机构首先必须切实履行好城市管理的职责。在城管活动过程中，执法权的行使一般置于行管权行使的末梢阶段，亦即当城管部门整治诸如小商小贩“乱搭乱建、占道经营”等违法违规现象之时，往往到了行政权力行使的末尾环节才启动行政执法程序。可见，就监管环节而言，城管执法活动实属城市行政管理末梢环节。只有当城市出现种种“脏、乱、差”以及违规、违章、违法经营等现象和行为时，城管部门方可履行执法职责。故人们又将城管执法称之为“末端或兜底执法”。

6.协同性。现代城市是一个系统相对完备的有机整体。市场、治安、市容和环保等的整治与管控，常常涉及工商、公安、城管与环保等多个行政机构的职责权限，有时需要几个执法机关联合作出某些处罚决定，应当彼此配合、相互关联、协同执法，以期达到理顺各方关系，减轻政府压力的目的，提高执法效能。

（二）综合执法规范化建设三个层面

在现代城市管理中，城管执法主体、对象以及环境等方面的特殊性决定了城管执法是否规范势必影响到城市治理中的城市形象乃至社会和谐等。有鉴于此，“城管执法规范化”乃是当前我国城市综合治理领域亟需研究并加以切实解决的重大理论与实践课题。所谓综合执法规范化，主要指从执法依据、执法体制、执法主体、执法权限、执法对象、执法程序、执法环境、执法行为以及执法责任等多层面、多纬度对城管综合执法行为进行规范和制约，以达到合法、公正、清廉、严格、有效的执法目的。其中执法体制、执法程序、执法行为等是城管综合执法规范化的重要层面，三者相互关联、彼此依存，“很大程度上，行为规范化以程序规范化为基础，而程序规范化以体制规范化为前提；唯有同时兼顾这三个层次的规范化，城管执法规范化方能取得实质性进展”[8]。

1.综合执法体制规范化。执法体制规范化乃城管综合执法规范化的关键所在。当下许多不规范的城管执法现象皆由较深层次的体制因素所导致，这些体制因素主要包括“管理与执法”、“条条与块块”、“条条与条条”以及“中央与地方”等的关系方面。如对商贩监管方面，应当兼顾政府部门管理与城管机构执法的关系，亦即政府源头管理与城管末端执法的相互关系，前者属“疏”、后者为‘堵’，做到疏堵结合、各负其责，避免政府许可权与城管执法权的冲突，最大限度地消除摊贩监管中政府失当管理与城管混乱执法的消极现象；处理好政府中心工作和城管边缘治理问题，防范城管、工商、城建、环保、交管等职能部门相互推诿、庸政懒政等不作为情形；协调中央政府行政审批、许可等政策制定权力与地方政府自主裁量相关事务的执行权力之间的关系，使得城管执法体制更合理、末端执法实践更规范。

2.综合执法程序规范化。规范城管执法程序乃城管执法规范化建设的重要方面，而城管执法的现实表明执法程序失范现象时常发生且较为突出。为此，倡导宣传教育先行，树立执法为民理念，确保程序公正与实体正义，杜绝“暴力执法”、“钓鱼执法”、“随意执法”、“恶意执法”、“选择执法”、“自费执法”、“运动式执法”、“不公正执法”等违规执法乱象，内强素质，外树形象；健全案件审批、执法记录、告知权利、调查取证、自由裁量、重大审核、执法监督、责任追究等制度，保障制度架构内执法权力规范运行；健全行政执法监控机制，减少权力滥用和程序违法，强化行政监察和层级监督，加强业务指导和监督检查，健全投诉举报制度，接受群众监督。

3.综合执法行为规范化。对城管执法行为规范化的考量，主要基于作为城管执法主体重要力量的广大执法人员的行为举止是否符合规范，此乃对城管执法人员在上述执法程序以外的执业行为规制与职业伦理要求，旨在体现执法人员对行政法治权威的敬畏和执法对象权益的尊重。针对当前城管人员中种种执法失范行为，根据相关法律法规规章规定，城管执法人员的行为规范主要包含但不限于以下方面：应当持证上岗、统一着装、佩戴标识、仪容严整、举止端庄、文明用语、行为规范、公正执法以及尊重管理对象、主动出示证件，除法律另有规定、共同执法须两人等。

三、法治政府对执法规范化具体要求

（一）主体独立

法治政府建设明确要求城管执法主体应当独立，根据中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，城市管理体制须要进行相应改善，明确国务院住房和城乡建设部与省级政府相关主管部门分别负责全国和本行政区划内城管执法的指导监督考核协调工作，加强城市管理执法机构和队伍建设；另据国务院有关规范要求，成立城市管理监督局，各地集中行使行政处罚权的机构应作为本级政府的独立行政机关存在而非部门内（下）设机构，且由政府部门直接领导的职权履行与责任承担的独立部门，并将政策制定、监督处罚以及技术检验等项职能相互分开，从而保持行政执法的独立性、公正性。此外，按照《城管执法办法》相关规定：应当因地制宜、遵循权责清晰、事权统一、精简效能原则设置执法机构与执法队伍，谨防机构膨胀，改变多层执法，杜绝相互推诿扯皮，确保权力有效行使；直辖市、设区的市城管执法实行市或区级执法方式，直辖市、设区的市人民政府以及市辖区人民政府城管执法主管部门可向市辖区或者街道派出执法机构，从而使城管执法机构更具独立性、执法活动更加规范化。

（二）职权明确

法治政府乃职权有限政府，故而必须牢固确立行政职权界限意识这一现代行政法治的重要理念。所有政府机构权力的行使须有法律法规的明确授权，而且何种机关行使哪些职权皆须由相关法律作出明确界定和权限划分；亦即，既要明确城管综合执法的职责范围，又要界定权力行使的界限。比如综合执法机构在城管相对人拒不执行相关处罚时能否行使强制措施等。唯有从这两方面对城管执法职责与权限加以明确，才能与职权有限政府的要求相契合。即使城管综合执法机构取得诸如市政、绿化、环保、交通等相关领域行政处罚权以及地方一级政府所决定调整的城管领域其他行政处罚权，并非意味着这类职权可以随意扩展；相反，正因其所涉范围较广，与广大民众密切关联，则更应由专门法律对该项权利范围予以确定并向公众公示，旨在限制行政权力并保障个人自由。

（三）程序公正

现代法治国家的共同价值取向是“程序公正”。《依法行政纲要》规定：行政机关实施行政管理活动中，除涉及国家、商业秘密以及个人隐私外，应当公开，并注重听取执法相对人意见；要严格按照法定程序，依法保障行管相对人、利害关系人的知情、参与以及救济权利；行政机关工作人员履行职责，与行管相对人存在利害关系时，应当执行回避制度。此外，国务院《关于加强法治政府建设意见》也围绕行政执法规范化，提出一系列以推进法治政府建设为目的的要求，即行政机关及其工作人员要强化程序观念，在执法过程中必须自觉严格遵守法定程序；同时要注重程序制度建设，建构并完善诸如执法管辖、案件回避、委托执法、调查取证、卷宗归档、信息公开、文书送达以及责任追究等项制度，为程序公正提供有效保障；对待城管相对人要一视同仁，处理违法行为的手段要适当、合理，尽量避免损害相对人权益。

（四）处罚得当

法治政府中行政机关行使的权力主要源于人民的授权，切实维护人民的正当合法权益乃权力行使的终极目标，因此“行政处罚”这一限制民众权益的行为不得被肆意使用。行政处罚得当包括两个层面：其一，行政执法机构的设立及其相应权力的行使须有法律法规等作为依据；其二，“法无明文规定不处罚”，具体行政处罚行为是根据明确、公开的且被处罚人应当知悉的相关法律法规的具体规定作出的。联系到城管执法工作，就执法机构而言应当具备合法的主体资格，在法定的职权范围内，根据有关法律法规规定，对城管相对人违反法律法规的行为作出相应处罚。此外，“得当”之意蕴除了合法还应包含合理，亦即自由裁量权的行使应当符合相关法律、法规及规章，同等的情况作出同等裁决，避免执法的任意性与处罚的不当性。

（五）责任规制

任何组织亦或个体如果未能做好其职责范围内的事情且应当承担由此引发的相应后果，此乃“责任”一词的重要内涵。《关于推行行政执法责任制的若干意见》要求健全和施行城管行政执法责任制，加强对执法部门及其工作人员的责任约束，提高城管行政执法水平，进一步规范和监督城管行政执法活动，确保落实依法行政相关要求。可见，城管行政执法中的责任规定与制约不仅是规范和监督城管行政机构执法行动的主要路径，更是防止行政权力滥用、坚持依法行政的重要措施。法治政府强调责任担当，当有关城管执法主管部门违反前述《城市管理执法办法》有关规定，实施违法违规执法行为的，由上级城管执法主管部门或者有关机构责令改正，通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分甚至追究相应法律责任。

（六）清正廉洁

1.城管执法贪腐乱象及其严重危害。清正廉洁乃习近平同志倡导的新时代好干部应备的“五项标准”之一，亦是当下城管人员执法的法纪底线和职业伦理，然而现实情况并非尽然。孟德斯鸠曾说：“一切拥有权力的人都有滥用权力为自己谋求私利的倾向，这是万古不易的一条经验；有权力的人往往使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[9]如前所述，鉴于城管执法范围涉及住房城建、环境保护、食品药品以及工商、水务、交通等较多方面的监管，因而城管执法人员手中握有行政许可权、处罚权、自由裁量权等，于是有些人员往往利用手中这些“生杀大权”以权谋私、中饱私囊，明里暗里对所管范围不同行政许可对象与所辖区域种种严重影响城市市容、毁损公用设施、破坏城市规划的行为以及违法违规经营的小商小贩、企业商家等特定管理对象“吃、拿、卡、要”，甚或采用前述钓鱼式、运动式、自费式、选择性、暴力性、不公正等执法模式设租寻租乃至索贿受贿；而对这些特定相对人来说，许可与否、是否处罚、罚多罚少等全靠这些执法员掌控，于是这些相对人在权衡利弊后大多选择行贿方式“投其所好”以期获得许可和减免处罚等。鉴于主、客观因素，贿赂双方政商互动、权钱交易、利益输送、各取所需，通常暗中秘密交易、彼此配合默契，不能及时发案、调查取证不易、难以有效处理。这种行为实质是执法犯法、贪脏枉法、有失公允、亵渎法治，既侵害了民众的合法权益、激化了城管执法人员与相对人员之间的尖锐矛盾，导致暴力执法与抗法，又败坏了城管执法队伍形象，更损害到法律尊严、政府声誉乃至社会公信力，影响社会主义法治建设，阻碍社会经济健康发展，破坏社会和谐稳定局面。

2.城管执法领域反腐倡廉建设策略。习近平同志强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[10]邓小平同志说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”[11]要使制度“笼子”的功用得以充分发挥，务必科学运用制度，把握制度的针对性、必要性、可行性、全局性、稳定性以及长期性等基本属性，密切联系实际，坚持问题导向，锁住关键节点。在当下全面依法治国与从严治党的大背景下，为认真贯彻落实党中央、国务院《依法治国决定》与《法治政府纲要》，有效解决城管领域种种执法乱象，防止滋生“破窗效应”，根据国办发〔2017〕14号《推行行政执法“三项制度”试点工作方案》相关要求，积极探索、勇于实践，努力建构城管执法公示制度，城管执法程序的规范、执法全程记录的制度，核查重大执法决定合法与否制度，确保城管执法合法行政，锻造透明阳光政府；旨在促进城管执法合法规范，加快法治政府建设进程，优化经济社会发展环境。在此需要指出的是，习近平同志在党的十九大报告中再次重申“全面从严治党永远在路上”[12]。此乃党和国家对管党治国复杂、艰巨以及长期性的深刻揭示，鲜明昭示党和政府的政治清醒、战略定力和坚强决心。针对当前城市管理与执法领域诸多贪腐乱象，努力建构顺应城市发展、彰显创新精神、颇具系统特色、富有实际成效的新时代城管领域党风廉政建设与反腐败斗争整体格局，侧重建构反腐倡廉教育、制度反腐预防、权力运行监控、反腐体制改革、纠风工作长效以及惩治腐败工作等方面并重的防治城管行业“吃、拿、卡、要”、设租寻租与索贿受贿等违规、违法甚或犯罪“六大”制度体系机制，尤其要强化反腐倡廉法规制度体制建设，让法治反腐的功效在城管系统充分释放。“以此集成制度成果，不断凝炼惩防架构，积极锻造协调配套的防腐制度链条，建构完善科学有效的惩防腐败体系，有力推动健全城管执法领域不敢腐、不能腐、不易腐、不想腐的惩治、预防、保障与自律等常态有效制度体制机制和风清气正良好政治生态”[13]。加快完成实现“四不”反腐倡廉基本进程和“干部清正、政府清廉、政治清明”的“廉政三清”战略目标，其中城管执法人员清正是重要基础、执法主管部门及其机构清廉是关键环节、公正透明执法运作过程是核心内容，三者彼此关联、有机结合、相辅相成，构成清正廉洁城管完整系统，此乃廉政建设目标崭新层次，力求实现清廉城管战略目标，从而不断开创新时代颇具我国城管执法领域特色的反腐倡廉建设崭新局面、取得更大成效！诚然，城管执法领域反腐倡廉建设是一项长期复杂的系统工程，“需从宏观层面，加强顶层设计，坚持科学反腐，注重制度创新，开展实践探索，做到多管齐下、综合治理、惩防并举、重在预防、标本兼治、治本为主”[14]；同时，各级城市政府、主管部门、执法机构以及纪检监察、检察审判等反腐机关密切配合、通力协作，乃至全社会共同参与，完善城管系统惩防体制，有效遏制城管领域贪腐乱象，努力开创新时代城管系统党风廉政建设崭新局面，积极推进现代城市建设事业健康发展，臻达实现依法治城乃至法治政府建设战略目标。

[1]马怀德.深刻认识法治政府的内涵和意义[EB/OL].（2017-05-08）[2017-10-10].http：//dangjian.com/djw2016sy/djw2016xxll/201705/t20170508_4228871.shtml.

[2]陈延平.法治政府建设的实践与思考[J].法制与社会，2011（18）：140-141.

[3]向辉礼.优政·勤政·善政·廉政[EB/OL].（2009-05-08）[2017-10-15].http：//www.njjw.gov.cn/content-1306-54942-0.html.

[4]唐敏施.法治政府建设背景下的城市管理综合执法规范化问题研究[D].武汉：华中师范大学，2016.

[5]习近平.在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话[EB/OL].（2014-10-24）[2017-10-10].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1024/c64094-25898158.html.

[6]孙志建.城市政府的“边缘性治理”：一项摊贩监管政策的比较研究[J].公共行政评论，2012（3）：30-58.

[7]郑立捷，曲哲涵.城管不是打和砸[N].人民日报，2006-10-23（13）.

[8]孙志建.城市管理综合执法规范化的体制困境：基于摊贩监管的考察[EB/OL].（2016-05-06）[2017-10-10].http：//www.weixinnu.com/tag_article/302413273.

[9]（法）孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].北京：商务印书馆，1997：6.

[10]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，2014：170.

[11]邓小平文选：第 2 卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[12]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017：61.

[13]杨月斌，邵德进.科学建构惩防腐败体系的制度创新与实践探索[J].广州大学学报：社会科学版，2015（11）：14-19.

[14]杨月斌.医疗领域商业贿赂犯罪及其防治方略[J].廉政文化研究，2016（6）：38-46.