官员贪腐的制度生态原因及其治理

焦连志

（上海电力学院 马克思主义学院，上海 201300）

十八大以来，中央在反腐问题上频出重拳，坚持“老虎苍蝇一起打”，在大力“治标”的同时积极推出“治本”之策，不断加强的反腐力度向社会展示了中央反腐的决心，在治理腐败方面取得显著成效。但总体来看，虽然反腐败斗争取得阶段性重大成果，但反腐败斗争依然任重道远。中共中央总书记习近平在十八届中纪委三次全会上用三个“依然”来形容当前的严峻的反腐败斗争，即“腐败现象依然多发，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败斗争形势依然严峻复杂”[1]。因而，鉴于腐败现象的复杂性、严峻性，反腐败斗争是我们党在今后相当长的一段时期面临的重大任务。从目前媒体披露的很多案件来看，当前的官员贪腐现象呈现一些新的特点，反腐生态也呈现一些新的变化。

一、当前官员贪腐的趋势特征

官员的贪腐行为与官场文化生态、制度生态以及整个的经济社会生态都紧密相关，在改革开放深入推进和官场生态的不断发展变化的当下，官员贪腐行为也呈现出与之相应的许多新的特点与趋势：

（一）贪腐金额呈攀升态势

如今查处的贪腐官员贪腐数百万早已是家常便饭，而贪腐金额数千万也无法像过去一样触动社会公众的神经，因为媒体曝出的太多的贪腐案件贪腐金额动辄都在千万以上甚至是达到亿元级的规模。如据媒体透露，原军委副主席徐才厚家中查获现金就达到1吨多、解放军原总后勤部副部长谷俊山涉案总额200亿余元、天津市原公安局局长武长顺涉案总额70多亿元、能源局煤炭司原副司长魏鹏远家中仅发现的现金就达2.3亿元，等等。甚至出现了“小官巨贪”现象，不少涉案人员职务虽低但涉案金额却同样达到惊人的数千万甚至是上亿元，如秦皇岛北戴河区供水总公司原总经理涉案现金1.2亿元，房产68套以及黄金37公斤，[2]以致于有舆论感慨官员贪腐已进入“亿元时代”。巨额化的贪腐数字频频刺激着社会公众的神经，严重败坏了党的形象，严重腐蚀着人们群众对党的信任。习近平在十八届中央纪委二次全会上告诫全党：“如果不坚决纠正不良风气，任其发展下去，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量。”[3]这番话发人深省，值得全党高度警惕。贪官之所以敢胆大妄为、“小蛀虫”能够变成“硕鼠”，反映了权力监管的缺失、贪腐手段的翻新与反贪腐机制建设的滞后，也折射了中国经济快速发展背景下贪腐现象的新趋势。

（二）官员贪腐指向的“多向化”

通常对于腐败的界定是利用公共权力谋取个人私利，这种个人私利在大多数情况下都指向金钱，不管是权钱交易、权色交易以及其它各种违法乱纪行为，皆是如此。据中国人民大学危机管理研究中心发布的《官员形象危机2012报告中指出，官员贪腐主要目的是谋取金钱，经济问题是官员贪腐的核心问题。但是我们也应注意到当前不少落马的贪腐官员的贪腐对象虽然也主要指向金钱，但是透过一些具有典型意义的案件我们也可以看到，官员贪腐的对象呈“多向性”发展趋势。有的贪腐官员试图谋求其它社会地位，如铁道部运输局局长、副总工程师张曙光供述其受贿的部分钱财用于参评院士；有的贪腐官员则试图通过组织非正式组织活动谋取更高的政治地位，这或许是出于某种政治野心，也或许是为了进一步增加自己的“安全感”，这是值得警惕的新趋势。当然，不管贪腐官员贪腐对象指向金钱，美色、社会荣誉或是更高的政治权力，这依然符合贪腐的定义，即“以权谋私，利用公权非法地或不合道德地谋求个人私利的行为”[4]。苏联最终走向解体的重要根源之一就在于贪腐分子为了保护自己的既得腐败利益，在积极谋求更高权力的同时，积极地利用手中的权力推动着苏联的“自我演变”，最终导致苏共亡党亡国，可谓殷鉴不远。

（三）官员贪腐手腕愈加隐蔽化

随着反腐力度的不断加大，一些官员贪腐的手腕越来越隐蔽化。有研究者指出，“腐败犯罪大多是智能型犯罪，涉及高级官员的腐败行为更加隐蔽。腐败犯罪的主体都具有较高的文化水平和社会地位，他们实施腐败犯罪总是想方设法地企图隐瞒犯罪行为以逃避法律的制裁。”[5]他们深谙反贪腐的手段和各项制度，因此更容易使自身的贪腐行为隐蔽化，导致不少贪腐官员长期腐败，甚至边腐边升。他们或是通过腐败的“期权化”，将权钱交易的环节拉长；或是通过持干股或者暗中持股分红；或是通过亲朋好友代收好处；或是通过各种带有很大欺骗性的“投资”移花接木、转移资产、搞利益输送等等，作案手段更加高明，犯罪行为带有很大的欺骗性和隐蔽性，难于被发现。而官员一旦走上贪腐的不归路，则往往欲壑难填，贪腐行为的时限被大大延长，一些贪官在案发多年以后甚至退休以后才被发现，这些都加大了反腐败的难度。

（四）贪腐分子的“结盟化”趋势

贪腐分子的结盟类型大致包括两类，一类是官商结盟，形成以贪腐官员为中心的“裙带关系”，如刘铁男与温州商人倪日涛，刘铁军与山西女商人丁书苗（丁羽心）等，他们之间形成较为紧密的官商结盟关系，权钱交易关系也较为稳定和隐蔽，相互为对方提供资源，如丁书苗曾受刘志军指使“打捞”原铁道部政治部主任何洪达，但最终被骗3000余万元。这种官商结盟关系与一般的官商勾结相比虽然也以权钱交易为主要内容，与之不同的是，他们之间形成了一种较为紧密的结盟甚至是依附关系，一荣俱荣、一损俱损，权力资本和经济资本紧密结盟，彼此为对方开路，一方面经济资本从中获得大量的获利机会，同时官员也可以利用商人的巨大经济资本来达成自己的各种目的（不仅仅是贪腐金钱）。另一类是贪腐分子之间的结盟。这些党内腐败分子出于自保而利用金钱或者各种途径构筑关系网和保护伞，彼此照应，从而使贪腐行为难以被处理，许多贪腐分子被揭发后迟迟得不到处理或者被“从轻发落”以及许多地方“塌方式”的腐败多半都是基于此；但值得警惕的还有另外一种结盟关系，就是贪腐分子相互联合以谋求更高的权力目标，其危害也是相当严重的，如以令计划为首的“西山会”、周永康背后的“石油帮”、“秘书帮”等，其特点是这些贪腐分子往往位居高位，具有把持和竞争更高政治权力的可能性。《中国纪检监察》撰文指出，周永康、令计划等人“政治野心膨胀、权欲熏心，为谋取个人职位，在政治上搞团团伙伙，进行分裂党的政治阴谋活动”[6]。“这种倾向很容易地向地位争夺和权力斗争方面发展。”[7]其危害是严重的，或者可能会导致党的分裂或者严重的党内权力斗争，一旦他们得势则有可能导致苏联共产党那样“堡垒从内部攻破”的严重后果。

二、官员贪腐持续高发的官场制度生态原因

官员的权力是一定的制度体系赋予的，官员也总是在一定的制度体系中展开活动，从制度的角度来看，制度可以从两个层面上起到制约腐败的作用，即从外在层面上形成对官员行为的制度约束，社会公众则可以依托制度对官员进行监督并借助制度形成对官员的行为期待；制度也会从内在层面上内化为官员自身的自律、信念与操守，进而形成自我约束。因此，当前贪腐行为持续高发与制度生态有着紧密的联系。

（一）“制度性腐败”的存在

腐败行为的发生一般与制度不健全有关，如目前媒体关注较多的“小官巨贪”现象即是如此：“当前的小官贪腐已经不再局限于蝇头小利，也不再明目张胆，而是充分利用了基层行政的复杂性、制度监管的漏洞、政策实施的固有缺陷来谋取巨额利益。”[8]而当下中国正处于社会转型与制度改革探索进程中，体制漏洞、制度不健全等都为腐败现象的滋生提供了成长的土壤，并由此导致腐败可能成为一种制度化的现象，有学者就此提出了“制度性腐败”的概念，“所谓制度性腐败，主要是指现有的由人创造的正式制度而非自然演化而来的非正式制度不仅不能对人们相互间的行为起到限制、规范的作用，反而在设计、变迁和约束的过程中滋生和助长了个人或集体的腐败动机从而加强了个人或集体滥用公共权力牟取私利的腐败行为”[9]。由此，腐败与正式制度如影随形，成为一种系统性的、原发性的腐败现象，在这种情况下，无论如何反腐败，也总是治标不治本，成为腐蚀制度合法性的重要因素。这种情况下，反腐败往往带有权力反腐甚至权力斗争的色彩，但是以权力的开明来治理腐败，难免落入“人治”的陷阱，总也跳不出“前腐后继”的恶性循环，甚至不少铁腕反腐的能吏到最后也蜕化成了腐败分子，这或许是权力反腐的反讽和宿命。

（二）“制度虚置”及其“破窗效应”

“制度虚置”是指有正式制度的存在，但是在实际操作中被故意忽视；或者相关者选择性执行制度，依据自身利益来确定是否按照制度办事。在官场中，“制度虚置”与官员腐败现象紧密相关，他们为了贪腐目的选择性执行制度，或者绕开制度办事。有学者从制度文本的运行实效进行考察，发现现实中存在严重的“制度虚置”问题，[10]“所谓党内法规虚置化是指党内法规制订之后，没有得到有效落实，不能有效发挥实际作用，它是制度失灵的典型表现形式。”[11]而一旦出现对某种制度的“制度虚置”，就会衍生“破窗效应”，其它各项制度也就遭遇同等对待，由此制度失去权威和约束力，势必导致腐败大量滋生。

（三）“制度排挤”与“制度替代”

“制度排挤”与“制度替代”。这里是指正式制度存在，但是某些不成文的制度，主要是“潜规则”在实际起着支配作用，从中国官场运行的经验来看，“潜规则”在许多地方甚至比正式制度更管用，官场中的行动者对于“潜规则”有着更大的彼此心照不宣的默契性，这一方面是因为官场“潜规则”在某些时候能起到官场“润滑剂”的作用，但在更多地时候则是因为“潜规则”相对于正式制度更能维护官员利益，因而他们就心照不宣地达成了对“潜规则”的认可，从而导致“潜规则”的盛行。“潜规则”的盛行必然会影响和破坏正式制度的制度权威，导致对正式制度的“制度排挤”与“制度替代”，从而破坏官场的制度生态，导致腐败的滋生。而一旦正式制度被排挤，势必会导致前文所述的“制度虚置”现象，正式制度失去权威和约束力，非正式制度主要是“潜规则”盛行，由此也必然会滋生腐败现象。因此，，习近平在2014年5月河南省兰考县指导兰考县委常委班子专题民主生活会上明确提出，要用明规则替换潜规则：“立明规则，破潜规则，必须在党内形成弘扬正气的大气候。大气候不形成，小气候自然就会成气候”，“破除潜规则，根本之策是强化明规则，以正压邪，让潜规则在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场。全党上下，任何一级组织、任何一名党员和干部都要严格遵守党的组织制度和党的法规纪律，对党忠诚，光明磊落，公道正派。”[12]只有全党上下严格遵守制度，让明规则来支配官场运行，从而尽可能地防止出现潜规则对明规则的“制度排挤”与“制度替代”，挤压潜规则的生存空间，才能更好地遏制腐败的滋长。

由此可见，腐败与制度生态紧密相关，只有从制度层面反思腐败频发的原因并进行科学的制度设计，真正形成“不敢腐不想腐”的完善制度体系，才可能能从根本上遏制腐败高发的态势，从而形成健全的良好的官场制度生态。

三、针对制度生态原因的遏制腐败对策

（一）持续强力推进反腐，从根本上扭转和遏制腐败高发态势

腐败是政治之癌，是官僚制度的一种“并发症”，任何政体或者政治组织都很难从根本上杜绝腐败，如佛烈德里契所说，“贪腐行为可以减少，但不可能完全消灭，因为像其它乌托邦者所设定的，若欲消除贪腐，将损坏整个政治秩序，并且产生极权政治，其所造成的腐败情形将比过去更甚’”[13]。但这并不意味着要放弃反腐败的努力，纵容腐败。腐败与党的性质是根本不相容的，党的十八大报告罕见地警示腐败问题可能导致“亡党亡国”，可见党的反腐败斗争的严峻性。

党的十八大以来，新一届中央领导集体在反腐败问题上采取先治标后治本的反腐新思路、新策略，即以治标为主，为治本赢得时间。通过大规模强力反腐、保持腐败高压态势来“治标”，从根本上遏制住腐败蔓延势头。从实践来看，惩处了一大批腐败分子，其中包括周永康、徐才厚、郭伯雄、苏荣、令计划5位副国级以上高官，显示了中央铁腕反腐的决心，也形成了对潜在腐败的强力威慑，腐败频发高发的态势总体上得到了遏制，“治标”取得重大进展。与此同时，作为“治本”的根本之策——各项制度也得以进一步建立健全，通过严密的制度来约束权力，从根本上铲除腐败的制度漏洞。

（二）扎密扎实制度的笼子，扫除腐败滋生的漏洞

邓小平在总结“文革”经验教训时曾经发人深省地指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[14]可见制度对于约束官员和约束权力的重要意义。不少官员并不是一开始就想腐败，而是制度的漏洞让他们经受不住各种诱惑而走上贪腐犯罪道路。每一个贪腐官员背后我们都可以找到一些制度漏洞的影子，问题不在于制度有没有漏洞，而在于发现漏洞以后是否去完善了制度。如果制度漏洞依然没有堵上，下一任官员的腐败是相当大概率的事件，河南省曾有四任交通厅厅长前后贪腐“落马”就是例子。可见反腐败工作，扎密扎实制度的笼子是第一位的。

比如我们党一贯重视作风建设，相关制度规定也不少，但是就是不够细密，导致腐败滋生。许多腐败分子就是在公款吃喝、公车私用、违规报销、接受宴请、接受逢年过节人情慰问、接受他人提供的服务或便利的过程中，慢慢尝到了甜头，最终撕开了腐败的防线，走上了腐败的道路，可见作风败坏是腐败的重要源头。十八大以来，中央八项规定的出台对于遏制公款腐败、职务消费腐败等问题起到了立竿见影的效果，“党政官员作为政治理性人，当认识到八项规定不是一阵风的运动，而是持续的高压线，从而逐渐改变认识预期，进而转向遵守规则”[15]。多少年管不住的公款吃喝等问题一下子就解决了，严密的制度对于反腐败的效果非同一般。因此，应该从这一经验出发，继续完善制度，包括目前的官员财产申报制度、离任审计制度，亲属子女经商、留学、出国定居，国际追赃追逃等相关制度，不断完善党风廉政建设和反腐败工作相关党规党纪和法律法规，从而将制度的笼子织密织实，防止“牛栏关猫”现象的发生，扫除腐败滋生的漏洞，真正形成不敢腐、不能腐、不想腐的局面。

（三）形成制度化反腐、法治化反腐机制

从中国的反腐败经验来说，反腐败有运动反腐、权力反腐、制度反腐等几种形式，从反腐败的效果来看，要实现反腐败的长效化，遏制腐败，最根本的还是要靠制度反腐。要防止“制度虚置”，不按照制度办事，再多的制度不去执行也是摆设，不少领导干部就是将制度当摆设，制度缺少权威，官员缺少制度信仰，腐败就在所难免。要将反腐败工作真正制度化，常态化，有贪必惩、有腐必治，这样官员就不会心存侥幸、以身试法，从而形成长效化的制度化的反腐败机制。

另外，反腐败也要走法治化反腐的道路，有学者指出，“党的十八大以来的反腐，法治化是鲜明而且突出的特点。从党内法规的清理到发挥制度刚性，从按先党纪后国法的程序实践，再到一批腐败分子被依法依规惩处，深刻表明我们党的反腐法治化道路十分坚定。应该由党纪处置的坚决以党纪来处置，应该移送司法机关的坚决移送司法机关，法律该怎么判决就怎么判决，一切以事实为依据，以党纪国法为准绳；腐败不腐败，腐败程度如何，最终由党纪国法说了算。因而，党的十八大以来的反腐进程，本身就是依法治国、依规治党的重大实践。”[16]法治化反腐机制的确立和完善将是今后治理腐败的重要努力方向。

[1]习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话 [EB/OL].（2013-01-22）[2017-04-22].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-01/22/c_114461056.htm.

[2]贪官敛财成绩单[EB/OL].（2016-12-16）[2017-04-22].http：//news.163.com/special/tanguanchachao_pc/.

[3]习近平：使纪律真正成为带电的高压线[EB/OL].（2014-01-14）[2017-04-22].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-01/14/c_118967450.htm.

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[12]习近平指导兰考县委常委班子专题民主生活会 [EB/OL].（2014-05-11）[2017-04-22].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-05/09/c_126482730.htm.

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