建立检察机关提起环境行政公益诉讼制度研究

闻 雯

建立检察机关提起环境行政公益诉讼制度研究

闻 雯

目前检察机关提起环境行政公益诉讼试点工作正在稳步推进。实践表明，治理环境污染需要建立检察机关提起环境行政公益诉讼制度。从法理上看，检察机关提起环境行政公益诉讼具有其合理性，但现阶段面临法律依据缺乏、主体地位不明、角色定位冲突、诉讼成本过高等困境。从明确原告主体资格、限定可诉范围、设置前置程序、分配举证责任、延长诉讼时效、强化内部保障等方面，提出了建立检察机关提起环境行政公益诉讼制度的对策。

检察机关；环境行政公益诉讼；原告资格；法律监督；制度构建

早在2014年10月，党的十八届四中全会在《关于全面推进依法治国若干问题的决定》中就明确提出：各级检察机关要积极探索提起公益诉讼制度的改革，此项改革着重从构建我国公益诉讼制度的各个环节入手，探寻建立一种相对成熟的诉讼模式，完善公益诉讼制度。近年来，各级检察机关作为原告提起环境公益诉讼的案件不断增多，虽然已经确立了环境公益诉讼制度，但在司法实践中仍存在检察机关原告资格不清、起诉方式不规范、程序规则缺失等一系列问题。2015年1月1日，新的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）正式实施。随后，最高人民法院针对环境行政公益诉讼案件适用性法律若干问题进行了相关解释。随着这些法律以及司法解释的出台，为我国环境行政公益诉讼提供了强有力的法律保障［1］。2015年7月，十二届全国人大十五次会议决定授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，该决定的作出为建立环境行政公益诉讼制度创造了有利的条件［2］。经过两年多的改革实践，试点地区的改革工作稳步推进。以安徽省为例，截至2017年4月，全省试点检察机关共发现公益诉讼案件线索441件，启动诉前程序288件，提起行政公益诉讼52件。通过诉前程序和提起公益诉讼，共督促收回被非法侵占的国有土地12.15公顷，督促整治被污染的土地24.73公顷，督促关停和整治违法排放污染物的企业81家，向污染企业和个人索赔环境损害赔偿金201.7万元。

一、检察机关提起环境行政公益诉讼的合理性分析

从法理上看，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）明确将检察机关的性质定义为法律监督机关，检察机关独立行使检察权。检察机关的监督职能，不仅包括司法监督，也包括对环境公共利益的维护。当行政机关在行政执法过程中存在违法行为或行政不作为时，造成环境污染和生态损害，检察机关有权向法院提起环境行政公益诉讼。检察机关的公诉权是检察权的重要组成部分，提起环境行政公益诉讼是行使公诉权的直接体现，符合检察机关的性质和职能。

在2004年的《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》）中，首次对公共利益进行了解释说明，但并未对公共利益进行界定。而环境资源和生态资源应当属于公共利益的范畴，因此需要重点从诉讼的角度分析环境行政公益诉讼的现实意义［3］。从传统的诉讼结构分析，社会公共利益诉讼不仅包含公益诉讼制度的各个环节，更需要从国家、社会以及公民等层面进行分析。传统观点认为，公益诉讼包括行政公益诉讼、民事公益诉讼等，这种划分的依据主要是从我国传统诉讼的诉讼结构进行的拆分。我国现有法律对涉及环境公共利益的行政诉讼缺乏规定。本文所探究的环境行政公益诉讼是行政诉讼的范畴之一，主要从行政机关违法行为的角度进行分析，重点是行政机关侵犯国家、社会利益等问题，若发生上述情况，则需要由检察机关提起相关的诉讼，并交由法院进行裁决。

二、检察机关提起环境行政公益诉讼的困境分析

（一）法律依据缺乏

法律依据缺乏是检察机关难以提起环境行政公益诉讼的重要原因之一。检察机关提起公益诉讼的实践最早体现在刑事诉讼领域，而应用到环境行政公益诉讼领域则相对较晚，目前处于试点阶段。从司法实践看，检察机关提起环境行政公益诉讼制度应该是一项具体的、可操作的制度，尤其需要明确检察机关提起环境行政公益诉讼原告资格的法律依据。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）赋予了检察机关在行政诉讼方面的各项权利，也规定了人民法院要公正审理行政案件，但是，并没有从公共利益、公民利益、社会组织合法权益的角度加以明确，尤其是没有明确赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格和提起方式。

（二）角色定位冲突

角色定位是一个较为复杂的问题。环境行政公益诉讼制度本身是为了维护环境公益，通过诉讼可以起到维护社会及公民利益的重要作用。事实上，在环境行政公益诉讼中，检察机关既是法律监督者，又作为原告参与诉讼，则会产生法律的监督者与原告两方面的定位冲突，具体表现为对“公益”与“法律”、“诉讼”与“监督”的冲突。例如，在一场足球比赛中，不能既当裁判又当球员。同理，检察机关在提起环境行政公益诉讼时，能否进行调解、和解、上诉、抗诉、审判监督等是亟待解决的问题。

（三）诉讼成本过高

在检察机关提起环境行政公益诉讼过程中，还面临传统行政诉讼中存在的“取证难”“执行难”问题，前者关系到诉讼成本问题。就环境行政公益诉讼而言，整个取证过程不仅涉及到很多环境方面的专业信息，还会涉及到区域、范围等一系列相关联的指标。在执行过程中，尽管新的《环境保护法》规定了对重大环境违法事件，无论是具体责任人还是地方政府的分管领导、环境监管部门领导均要受到行政处分，但在具体的行政责任划分中，也存在检察机关取证难的问题，这就间接影响了诉讼成本［2］。综上所述，检察机关提起环境行政公益诉讼存在诉讼成本过高是一个亟待解决的问题。

三、建立检察机关提起环境行政公益诉讼制度的对策

（一）明确主体资格

在检察机关提起环境行政公益诉讼制度构建中，首先要赋予检察机关的原告主体资格，无论是基于检察机关的职责，还是对整体行政权力的制约，均需要明确检察机关的主体资格。改革试点结束后，可通过修改立法如修订《人民检察院组织法》《行政诉讼法》和《环境保护法》等，明确检察机关作为环境行政公益诉讼原告的主体地位，并具体规定检察机关开展环境行政公益诉讼活动的诉讼规则和诉讼权利。

（二）限定可诉范围

在限定可诉范围上，可以从两方面入手：一是对环境行政公益诉讼的案件类型进行梳理，紧密联系社会公共利益，尤其是从一些典型的案例入手，由点及面，明确限定可诉范围，进而构建起环境行政公益诉讼的司法解决机制。二是从环境行政公益诉讼司法解决机制的有关环节入手限定可诉范围。在具体操作上，可以紧密结合实际的社会需求，只要是涉及到影响社会公众利益的案件，均可以纳入环境行政公益诉讼的可诉范围。

（三）设置前置程序

环境行政公益诉讼的立法趋势是将原告资格设定为多元模式，检察机关要配合其他原告主体提起诉讼。一方面，可以适当减轻检察机关提起环境行政公益诉讼的压力，使检察机关更好地履行其监督职责。另一方面，要防止滥诉和浪费司法资源。当其他原告主体认为行政机关的行为侵害了环境公共利益，提出申请、控告、举报后，检察机关提起环境行政公益诉讼前应先审查并向行政机关发出书面检查建议，阐明行政主体的违法行为或不作为，要求其限期纠正违法行政行为，监督行政机关进行整改。当行政机关无正当理由拒不答复和整改时，检察机关才能提起环境行政公益诉讼。

（四）分配举证责任

在行政诉讼中，举证责任应当包含说服责任和推进责任两个方面。从更具实质意义的角度分析，确定行政诉讼的程序规则更具有实质意义；从推进责任的角度分析，其更多是从确立行政诉讼审理方式的程序及规则角度入手［4］。从举证责任的倒置原则看，应当针对环境行政公益诉讼政策性较强的问题，从经常会遇到的专业性、技术性、复杂性问题进行倒推，并注重提高环境行政公益诉讼的质量和效率。在环境行政公益诉讼举证责任方面，应当充分发挥检察机关收集证据的绝对优势。

（五）延长诉讼时效

针对环境行政公益诉讼的特殊性，可采取延长诉讼时效的办法。一般情况下，《行政诉讼法》中所规定的诉讼时效是6个月，而特殊时效则规定有5年、20年。针对环境损害赔偿的诉讼问题，在新的《环境保护法》中规定的环境损害赔偿诉讼时效为3年，其起始点以损害赔偿的时间节点开始计算。按照这一规定，环境损害赔偿诉讼与环境行政公益诉讼存在显著的差异，且由于难以在短时间内预估，具有较大的实施难度。因此，在环境行政公益诉讼时效上，应当尽量延长，可延长至30年。尤其是一些非法环境侵害较为严重的问题，通过延长诉讼时效，从而达到一种不受诉讼时效限制的处理效果。

（六）强化内部保障

在检察机关内部建立保障机制，并应用到诉讼实践中，充分发挥检察机关提起环境行政公益诉讼的优势。具体讲，可在省或市建立专门的检察机关环境资源保护机构，配备专职人员，专门处理涉及环境资源和生态文明的环境行政公益诉讼案件。检察机关要择优选拔或录用有较高专业理论水平和较强业务能力的检察人员充实队伍，邀请知名法学专家、环境保护专家对他们进行培训。也可以安排他们去环境保护部门交流工作，了解环境保护部门的工作职责和环保人员的工作程序，为诉讼工作做好准备。

四、结语

目前，建立检察机关提起环境行政公益诉讼制度还存在一些外部环境问题，主要是在司法救济方面还有诸多限制。通过总结改革试点阶段的成功经验，从法制化、全局化的角度加以完善，最终建立起符合我国国情的环境行政公益诉讼制度。通过在立法上确认检察机关的原告资格，从而充分发挥检察机关在提起环境行政公益诉讼中的独特优势。

[1]袁本朴.检察机关提起行政公益诉讼刍议[J].人民检察，2015（3）.

[2]孙洪坤.检察机关提起环境行政公益诉讼的破局及启示[J].环境保护，2016（Z1）.

[3]王晓冬，刘亚楠.构建检察机关提起环境行政公益诉讼制度[J].中国环境管理干部学院学报，2016（2）.

[4]马明生.检察机关提起行政公益诉讼制度研究[J].中国政法大学学报，2010（6）.

（编辑：文汝）

DF83

A

1673-1999（2017）11-0022-02

闻雯（1986—），女，河海大学文天学院讲师，研究方向为环境法、行政法。

2017-07-05

安徽省教育厅人文社会科学重点项目“我国环境公益诉讼适格当事人扩张解释研究”（SK2017A0951）；河海大学文天学院人文社会科学重点项目“检察机关提起环境行政公益诉讼制度研究”（WT16027ZD）。