全面从严治党背景下党内问责程序研究——以《中国共产党问责条例》为视角

杨 杰，庞 鹏

(重庆行政学院 法学教研部， 重庆 400041)



全面从严治党背景下党内问责程序研究
——以《中国共产党问责条例》为视角

杨 杰，庞 鹏

(重庆行政学院 法学教研部， 重庆 400041)

党内问责程序是指在党组织内部，上级党组织在对下级党组织、党员的不当行为进行责任追究时应该遵循的程序规则与机制。党内问责程序应该坚持程序公开、程序参与和程序平等的基本原则。《中国共产党问责条例》为党内问责程序奠定了基础。但是，实践中仍然存在启动和受理机制不明确、参与和公开程序不完善、回避和时限缺乏、保障和救济措施不足等诸多问题。故而，需要有针对性地明确党内问责的启动和受理程序，细化党内问责的参与和公开程序，增加党内问责的回避和时限程序，引入党内问责的司法救济程序等。

全面从严治党；党内问责；程序；条例；参与；救济

党内问责是全面从严治党的关键组成部分，也是当前我国推进党风廉政建设和反腐败工作的重要抓手。随着党内问责逐步向系统化、精细化和法治化方向发展，其程序化构建势在必行。正如习近平总书记所说：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”*习近平总书记2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话。2016年7月8日发布的《中国共产党问责条例》(以下简称《条例》)为党内问责提供了基本依据和准则。但是，如何有效贯彻执行《条例》的精神和思想，如何在“问责”权威与党员权利之间保持平衡，如何从机制上防止“有责不问”“问责泛滥”等不正常现象，都是需要我们正视并深入探讨的问题。

一、 党内问责程序的概念辨析

笔者通过CNKI进行检索发现，学界的研究主要集中于“行政问责”“行政问责程序”和“党内问责”等盖然性方面；对于“党内问责程序”的研究仅仅是在上述话题中简略提及，而鲜有专门性和精确性研究。故而，本研究需要首先厘清党内问责程序的概念。

“程序的意义在于过程之中，程序有其独立的价值，其在实现形式公正和保障个人尊严方面有特殊的价值。”[1]党内问责程序除了具备权责对等、民主公平和委托代理等实体价值外，还体现了“从严治党”的基本要求和“规范有序”的法律价值。在理论界，有的学者认为：“党内问责是在中国共产党内部要求党的领导机关和领导干部对其职责履行情况进行说明与解释，并对其违反职责要求的行为承担党内责任的制度。”[2]有的学者认为：“党内问责是在执政党内部，有权部门要求党的相应机关或党员领导干部对其履行职责和个人廉洁情况做出说明与解释，并对其违反党内法规要求的行为承担党内责任的制度。”[3]也有学者认为：“党内问责是指作为执政的中国共产党按照党章和其他党内法规制度的要求，对党的各级组织及党员尤其是党员领导干部在行使党内权力和公共权力的过程中，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行党的执政宗旨和法定职责，以致影响执政秩序和执政效率,损害党员和民众的合法权益，给党和国家造成不良影响和后果的行为,进行内部监督和责任追究的制度。”[4]由此可见，关于“党内问责”的要素可以包括以下几个方面：在目标上，是警示、教育广大党员干部，提升党员干部的责任意识和履职能力(正如《条例》第二条所规定*第二条：党的问责工作以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕协调推进“四个全面”战略布局，坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，做到有权必有责、有责要担当、失责必追究，落实党组织管党治党政治责任，督促党的领导干部践行忠诚干净担当。)；在主体与对象上，一般表现为上级党委、党组织或纪委来问责下级党组织、纪委或党员领导干部(正如《条例》第四条规定*第四条：党的问责工作是由党组织按照职责权限，追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。问责对象是各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员，各级纪委(纪检组)及其领导成员，重点是主要负责人。)，而非由领导者个人的主观意志决定；在范围上，体现为中国共产党内部对违反职责要求、党内纪律和政治规矩的行为，进行质询与责任追究的同体问责，而排除“异体问责”*异体问责是指行政主体以外的其他主体对行政主体及其工作人员因不履行法定义务或者未承担相应行政责任进行监督，并要求其承担相应的处理结果。因此， 异体问责主要是涉宪主体(政党、政府、立法代议机关、司法机关、民众)之间的问责。(正如《条例》第六条的规定)；在问责方式上，分为两类，对于党组织包括检查、通报、改组，对于领导干部包括通报、诫勉、组织调整或者纪律处分(对此《条例》第七条也作了明确规定)。此外，在《现代汉语词典》中，“问”是动词、追究之意，“责”是名词、责任之意，“问责”，顾名思义，就是“追究责任”[5]。“程序”在计算机应用上是指为解决特定问题而编写的命令序列集合，在日常生活中，是为进行某项活动而必经的途径和阶段；而从法律分析的角度，“程序”可以理解为“按照一定的顺序、方法和步骤来作出法律决定的过程”[6]。作为限定词的“党内”，是特指中国共产党组织的内部(涵盖中央到地方的纵向行政系统和横向各个部门、企事业单位、自治组织等内部的党组织)。

概言之，党内问责程序，是指在党组织内部，上级党组织对于下级组织、党员的不当行为进行责任追究时应该遵循的程序规则与机制。同时，党内问责程序还应该体现以下要素：方式，是行为实施的方法及表现形式，例如：问责决定是否要经过党内会议讨论，是口头还是书面形式；步骤，是行为实施所需要经过的阶段；顺序，是进行问责程序的先后顺序，包括：“启动—调查—执行”3个阶段；时限，是问责所需要经历的时间跨度等。

二、党内问责程序的基本原则

根据科学、有效、正当的问责要求，问责制度的构建和实施都应该秉持一定的基本原则。同时，党内问责程序的基本原则必须结合党发展的历史阶段、党所处的社会状况以及党员的综合素质等因素进行综合考量。

(一)程序公开原则

程序公开要求在规则设置中，程序的每一个步骤和阶段都应该以参与者和社会公众看得见的方式进行。作为实现程序正义不可或缺的要素之一， 程序公开应该包含以下几个方面：首先，程序制定的预先公开，包括两个方面，一方面是程序必须事前制定，并向社会公开，同时程序不能对其生效之前的行为产生溯及力，这与我国《刑法》坚持的罪行法定原则和法不溯及既往原则具有相似性，而党内问责遵照程序规定也是依规治党的必要环节。另一方面是程序具有稳定性，程序制定之后不得随意进行修改，更不能由问责双方“协商”修改和“选择”适用，这与行政法学中的公定力、公信力是同样的道理。其次，程序的启动公开，就是权力主体决定启动问责程序之后，应该向相对人或社会公开，这样可以避免问责的随意启动、秘密启动，不仅有利于保障被问责者的合法权利，而且也是遵循党务公开制度、完善党内监督的有效路径。再次，过程的公开，是指问责过程中的调查、讯问和证据收集都应该坚持合法、合理的原则，杜绝和减少“暗箱操作”的非正当性行为。但是，涉及国家和政党秘密、个人隐私等方面的内容，应当遵守法律关于公开时机、范围与方式的规定。最后，结果的公开是指对于问责最后形成的定论和定性，应该向相对人或社会公开。结果的公开同样应该坚持辩证的思维，明确公开的范围与方式，避免无辜者受到不利影响，这有利于客观公正地对待被问责对象，也有利于教育广大党员干部和社会群众。

(二)程序参与原则

虽然程序参与大多体现在诉讼过程和行政问责中*章剑生教授在《行政程序中行政相对人参与权界说》中指出：“行政相对人的程序参与包括：一、获得通知权，指行政相对人在符合参与行政程序的法定条件下，有要求行政主体通知其何时、以何种方式参与行政程序的权利；二、陈述权，是指行政相对人就行政案件所涉及到的事实向行政主体作陈述的权利；三、抗辩权，是指行政相对人针对行政主体提出的不利指控，依据其掌握的事实和法律向行政主体提出反驳，旨在法律上消灭或者减轻行政主体对其提出的不利指控的权利；四、申请权，是指行政相对人请求行政主体启动行政程序的权利。”，但是鉴于我国政治中“党主导”的特殊性以及党纪处分的严厉性，在党内问责中引入参与程序显得十分必要。“(程序)其普遍形态是：按照标准和条件整理争论点,公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。”[7]党内问责的程序参与原则体现为：第一，通知权，是指问责对象及相关人有权就被问责的依据、方式、时间、地点等内容进行了解，以获得内心信服和相对救济。第二，陈述与申辩权，是指问责对象在被问责过程中有权进行陈述，对于权利受到损害的情况，可以进行申诉救济；陈述与申辩的形式既可以是书面形式也可以是口头形式；对此相关部门应当依据《党章》《党员权利保障条例》予以记录和保障。第三，建议与监督权，是指问责参与主体及其以外的党员干部、群众，如果发现问责程序存在问题，可以进行建议和监督，但是应该通过法定的时间、地点、方式与渠道进行，而不得干扰正常问责程序的进行，更不得歪曲事实、捏造陷害和打击报复。总之，党内问责旨在通过质询、处分等手段，促使责任者对问题进行思考和检讨(也就是《条例》中所说的“惩前毖后、治病救人”的原则)，这样也就形成了问责主体与对象之间的双向互动。特别是在可能给予问责对象纪律处分的情况下，参与程序显得更加重要和迫切。

(三)程序平等原则

程序平等原则是指任何组织和个人违法违规都应该被平等地追究法律责任，不存在“法外特权”，正如《党员权利保障条例》的规定*《中国共产党党员权利保障条例》第三条：坚持在党的纪律面前人人平等，不允许任何党员享有特权。。理论上，程序平等原则包括权利平等、机会平等和结果平等3个方面，不仅体现在我国的宪法和法律中，而且体现在党章和党规党纪中。程序平等原则是程序正义的重要内容，否则问责的意义与权威将面临挑战。具体而言，党内问责程序应该包括3个方面：首先，问责主体的平等，即问责权力主体在问责过程中平等地享有法律法规和党内法规赋予的权力，任何组织和个人都不能“法外授权”，更不得随意剥夺问责对象的合法权利，因为以违法的形式侵犯合法的利益同样是一种违法行为；其次，问责对象的平等，即所有的问责对象，一旦出现法定情形，都应该被问责，不能因其地位高低、官阶大小和财富多寡而有所不同；最后，责任承担的平等，即对于党组织和党员的纪律处分，应该严格依照条例规定的种类和措施进行，问责主体要在自由裁量权的范围内坚持合法、依规的原则，综合考虑相关主客观因素，尽可能作到错责一致，不得选择性适用、避重就轻和打击报复。

三、党内问责程序的现状与不足

党内问责程序并非新生的制度类型，而是随着党历史的发展、党章的修改及问责制度的完善而逐步发展起来的。从1922年的《党章》*1922年7月通过的《中国共产党章程》第四章就是关于“纪律”的规定。第十九条规定：“下级机关须完全执行上级机关之命令；不执行时，上级机关得取消改组之。”到1927年党内问责程序的出现*1927年《中国共产党第三次修正章程决案》第十一条规定：“凡开除党员须经隶属支部大会及省监察委员会决议及得省委员会之批准方能生效，并将其开除的理由刊布在党用刊物；在省委未批准以前得停止其一切权利及工作。”第七十条规定：“对于违反党的纪律的行为，须经党的委员会，党员大会，或监察委员会，依合法手续审查之。”再到1945年党内问责救济机制的建立*1945年6月11日党的“七大”通过的《中国共产党章程》第六十六条规定：“对党的组织及党员个人给予处分，须将处分的理由通知被处分者。凡被处分后不服者，均可进行辩护，并可要求复议及向上级机关申诉。各级党委对于任何党员的申诉书，须迅速转递，不得扣压。”，这一段时间是党内问责程序的初步建立时期。建国后到改革开放前，是党内问责程序逐步完善时期。改革开放之后到2003年，是党内问责程序的调整适应时期*1987年，中纪委制定了《中共中央纪律检查委员会关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》；1988年，中纪委制定了《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》等；1990 年，中纪委制定了《中共中央纪律检查委员会关于共产党员在经济方面违法违纪党纪处分的若干规定(试行)》；1993 年，中纪委、中组部、监察部制定了《关于党政机关县(处)以上领导干部廉洁自律“五条规定”的实施意见》；1995年，中共中央印发了《中国共产党党员权利保障条例(试行)》和《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》；1997 年 2 月 27 日，中共中央印发了《中国共产党纪律处分条例(试行)》等。。2003年到现在，是党内问责制度不断发展成熟时期*2013年5月27日，《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》发布；2015年6月，中共中央出台了《中国共产党党组工作条例》；2015年10月，中共中央印发了《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》；2016年6月28日，中共中央政治局审议通过了《中国共产党问责条例》；2016年10月通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》等。。但是，整体而言，《条例》仅仅是作为党内问责的纲领性文件，对于程序中涉及的诸多细节仍需进一步完善。

(一)党内问责的参与主体确定、启动和受理机制不明确

《条例》第四条规定，问责主体是“具有职责权限的党组织”。对此，新颁布的《党内监督条例》分别对党的中央组织、党委(党组)、党的纪律检查委员会、党的基层组织和党员等的监督责任作了明确规定。另外，需要注意的是，问责主体只是党组织的“代表人”“委托人”，而非权力所有者，党内授权和问责建立在“党员(党代表)—党代会—党委会”的链条之上。问责对象不仅包括各级党组(党委)、党的工作部门及领导成员，还包括各级纪委(纪检组)及领导成员，其中最重要的就是“领导成员”。这就解决了长期以来“由谁来问责”和“问责谁”的问题。但是，对于问责如何启动(是依职权还是依申请)，《条例》中缺乏明确规定。如果依职权启动，那么，在何种情况下必须启动，如果不启动救济措施是什么。如果可以依申请启动，那么其受理条件又是什么，申请人是否必须为利害关系人，被申请机关是否必须为问责主体，问责启动与受理的关系如何衔接等问题亦未确定。同时，实践中存在一种现象：如果事件受社会关注度较高，则问责从快从严；如果事件未吸引公众“眼球”，则容易“大事化小，小事化无”。对此，如何从问责启动和受理机制上减少权力操纵和舆论的影响也是值得关注的问题。

(二)党内问责的法定情形确定，参与和公开程序不完善

《条例》第六条规定了应当予以问责的6种情形，其中前五条是实质内容，第六条是兜底条款。与《关于党政领导干部问责的暂行规定》相比较，《条例》的问责范围更加“扩大化”和“精细化”。同时，《条例》还兼顾了概括性与可操作性特征。这一方面是为了回应实践中发生的诸多失职失责的行为，例如“背离中央精神”“决策失误”“党委不作为”“任人唯亲”“边腐边升”“小团体主义”等；另一方面，也是党在经济、政治、文化、生活、思想、生态方面对领导干部这个“关键少数”进行从严要求的表现。但是，《条例》未对党内问责中的参与和公开程序进行明确规定。对于相对人而言，党内问责轻则通报、重则纪律处分，可谓影响甚大。问责过程中，如果问责对象及相关人员没有获得通知、没有给予陈述与辩护的权利，则问责不仅违背了程序正义的精神，也容易使问责成为个别人打击报复的工具。另外，问责决定的公开方式、媒介和范围分别是什么，问责过程中的调查、讯问和证据收集应该遵守什么样的规定等内容也缺乏明确规定。对于问责过程的规范，同时也是回应某些人盲目揣度、恶意诋毁党组织的需要。

(三)党内问责的流程基本定型，但缺乏回避和时限程序

虽然，《条例》对于问责流程并无明确描述，但是实践中逐渐形成了“初核—立案—调查—决定—执行”等五大环节。初核，是问责主体在获得一定的线索之后向问责对象进行核实、了解的环节；如果可能存在问题，就要立案；立案后，通过走访、调取资料等手段进行调查；调查形成结论之后，由问责主体作出问责决定(需送达问责对象)并进行通报和备案；最后是敦促和保障执行。然而，“法律不能使人陷入长期的惶恐和担忧”，党内问责同样如此。这样，整个问责过程的时限以及每个环节的时限是多长就变得至关重要，无休止的缠问不仅浪费党的人力和经济资源，而且不利于保护问责对象的相关权益和维护党组织的权威性。另外，在问责过程中，问责主体可谓掌握了“生杀大权”，其不仅容易“重责轻问”、借助问责帮助问责对象逃避处罚，而且可能利用问责“挟私报复”，这样就难以保证问责的平等性、公平性。同时，对于“利害关系人”的判定标准是什么；如果未回避，问责决定是否有效等问题都缺乏规定。故而，问责程序中回避和时限的规定就显得十分必要。对于问责回避和时限的规范，是保证程序公正、合法的要求。

(四)党内问责的方式基本确定，保障和救济措施不足

《条例》第七条规定了党组织问责的3种方式(分别是检查、通报和改组)和对领导干部问责的4种方式(通报、诫勉、组织调整或处理、纪律处分)。在此，需要注意的是，问责与纪律处分并不是同一概念，问责具有全面性、教育性特点；而纪律处分则是针对问责处理中“严重情节”进行惩戒的环节，对此，《纪律处分条例》作了明确具体的规定。但是，长期以来，党员权利的救济保障机制没有得到完善。虽然《党章》和《党员权利保障条例》对党员的相关权利进行了规定，同时明确了党员遭受不公时的救济渠道*《党章》第四条规定党员享有以下权利：“(八)向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复。党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。”《中国共产党党员权利保障条例》第十三条： “党员在政治、工作、学习等方面遇到重要问题需要党组织帮助解决的，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出请求。党员对于党组织给予本人的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不服的，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉；党员认为党组织给予其他党员的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不当的，有权逐级向党组织直至中央提出意见。党员的合法权益受到党组织或者其他党员侵害时，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出控告。党员有权要求有关党组织对其提出的请求、申诉和控告给予负责的答复。”，但是问责的全面性、严格性与权利保障的有效性已经难以维持原有的平衡。2004年颁布的《党员权利保障条例》也无法适应当前全面从严治党的现实需求。同时，过程性救济的缺乏和结果性救济的薄弱无法有效捍卫党员的基本权利。而保障和救济措施的规定不足，不仅容易减损党员干部的工作积极性和勇于担当的精神，而且可能造成党内批评与自我批评、建议与监督等优良传统的丧失。所以，问责保障和救济机制的规定，是防止出现“冤假错案”、维护党员权利的需要。

四、党内问责程序的完善路径

党内问责是规制党内权力与保障党员权利的重要途径，也是全面从严治党的关键环节。党内问责程序的完善重点在于，通过“党内法”的“立”“改”“废”工作，将党内问责程序构建起来。在此过程中，落实“法律保留”原则，将党内问责程序确定为党内立法的基本准则，无疑具有重要意义。

(一)明确党内问责的启动和受理程序

党内问责的启动是关系到能否实现对党员干部问责的关键一步。不当启动不仅会扼杀广大党员群众的积极性，而且可能造成不必要的经济、政治损失。长期以来，我们实行的都是“自上而下”的单向性问责，问责启动权掌握在“有职责权限”的上级党组织手中，而缺乏“自下而上”的党员申请问责制度。笔者以为，引入申请问责制度，一方面可以保障党员的问责权利，实现党员与党组织问责与监督的双向互动交流；另一方面也有利于打破党员干部长期以来形成的“对上负责”的固定思维模式，逐步增强“对下负责”的责任意识。在申请问责制度中，只要党员提供了相关证据和材料，党组织就应该受理，经审查符合条件就应该启动问责，否则便涉嫌违规。

美国著名法理学家博登海默曾说：“规范性制度的存在以及对规范性制度的严格遵守，乃是一个社会推行法治所不可或缺的前提条件。”[8]明确党内问责的启动和受理程序，一方面可以由中央纪律检查委员会对“问责条例”作出细化解释；另一方面，可以制定专门的《问责程序实施办法》。从长远来看，党内问责需要打破问责“地方性”“随意性”现象，确立问责程序的统一性、权威性。这样，就需要在中央或省级层面出台具体的“实施办法和细则”，这也符合《党内法规制定条例》的相关规定*《党内法规制定条例》第四条：党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则；条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，称为规则、规定、办法、细则。。

(二)细化党内问责的参与和公开程序

参与的目的是防止专制与独裁。“只有从制度和工作机制上规范和保障广大党员对党的事务的参与、决定和管理的权利,才能从根本上保证党的先进性和提高党的执政能力。”[9]党内问责不仅要求问责对象的积极配合，而且需要广大党员的广泛参与。特别是在初核与立案阶段，相对人的陈述与抗辩有助于维护自身的合法权利；在调查与决定阶段，党员与相关人的参与有利于查明案件实情。另外，公开的目的是为了减少暗箱操作，规范权力运行。实践中，问责公开的方式、媒介和范围可谓参差不齐，而党内条例尚未对此作出细化规定。这同样需要在今后的党内立法中予以规定。

同时，参与和公开程序不是彼此孤立的，而是相互关联的两个方面。二者在其他制度中的应用同样关系着党内问责的成效。党内信息的“上传下达”和“下情上达”，对于党内参与的信息沟通和评议参与机制至关重要。故而，党内参与和公开程序，可以作为系统工程在党内立法中统筹推进。在党内立法中，应该尽快出台《党务公开条例》和修改《党员权利保障条例》，积极推进党内的制度建设。

(三)增加党内问责的回避和时限程序

根据自然法中的程序公正原则，“任何人都不得担任自己的法官”。增加问责回避程序有利于树立党的公信力，为问责创造公平的环境。回避程序，首先要明确需要回避的利害关系人范围，除了可以参照《民事诉讼法》的相关规定外*《民事诉讼法》第四十四条审判人员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人有权用口头或者书面方式申请他们回避：(一)是本案当事人或者当事人、诉讼代理人近亲属的；(二)与本案有利害关系的；(三)与本案当事人、诉讼代理人有其他关系，可能影响对案件公正审理的。审判人员接受当事人、诉讼代理人请客送礼，或者违反规定会见当事人、诉讼代理人的，当事人有权要求他们回避。审判人员有前款规定的行为的，应当依法追究法律责任。前三款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。，还应该考虑到党内问责的特殊性因素，例如，在同一单位、同一地域工作的直接上下级关系，具有财物与情感连接的关系等。其次，回避程序应该实行指定回避与申请回避相结合的方式，这样可以充分调动问责主体和参与人员的主观能动性。再次，回避的提出时间，应该是在问责决定作出之前，即如果在问责的初核、立案和调查阶段提出，经审查合理就要“应然回避”；如果在问责作出决定之后提出，则需要结合程序的进程、影响因素大小等方面进行综合考虑。

关于时限问题，《纪律处分条例》和《刑法》中作了相关规定。但是，它们在党内问责中并不具有广泛的适用性。笔者以为，今后的“实施细则”也应该增加对于“初核—立案—调查—决定—执行”各个阶段的时限规定，防止出现党务不作为和拖延的非正常现象；如果由于特殊情况超出了规定时限，则需要报上级申请延长。除此之外，《条例》也作了有关“终身问责”的规定①《党内问责条例》第十条：实行终身问责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。，这主要是针对某些情况可能难以在短期内显露出来，问责对象从而使得逃脱责任这一问题。但是，我们需要注意的是“终身问责”并非广泛适用，而是具有严格的条件限制，即“性质恶劣”“后果严重”等。

(四)引入党内问责司法救济的程序

党内问责要求在查明违规事实的基础上，向相对人作出问责决定。根据《条例》规定，有的问责决定和方式具有明显的惩罚性质，因而必然会牵涉到问责对象的个体权利问题。这就要求在程序上给予被问责组织或个人以权利救济渠道：包括问责过程中的获得通知权、陈述与申辩权、参与与监督权等；对于涉及情节较为严重的纪律处分，则可以引入司法救济作为结果性救济途径。

虽然从目前来看，我们将党内处分列入司法救济确有“不妥”，但是在党领导的法治国家，有的党内处分并不亚于行政处罚的严厉性，而司法救济的中立性、公平性和最终性又是其他救济手段所不具备的。故而，随着法治建设的进步，我们并不能完全排除未来将某些党内处分列入司法救济的可能。具体而言，对于检查、通报、诫勉等相对较轻的问责方式，以党内处理的最终结果为准；对于涉及被问责者重大人身、财产关系的事项，如改组、党内处理和严重的纪律处分，则可以为其提供必要的司法救济。这样，就恰当地处理了司法权与党务管理权之间的界限问题。而在司法救济的方式上，我们可以考虑在《行政诉讼法》第十二条的受案范围中增加一项(即“认为党内问责严重侵犯人身、财产权等合法权益”的，可以提起诉讼)作为救济程序。

[1] 苏新建.主观程序正义对司法的意义[J].政法论坛，2014(4):126-133.

[2] 王一星.新时期中共党内问责的制度体[J].长白学刊,2011(1):57-61.

[3] 石磊.党内问责法治化初探[J].中共贵州省委党校学报,2015(5):39-44.

[4] 黄明哲.建立和完善党内问责制问题研究[J].重庆邮电大学学报(社会科学版)2009(5):1-6.

[5] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].北京:商务印书馆,2005:1431.

[6] 季卫东.法律的程序意义[M].北京:中国法制出版社,2011:9-11.

[7] 季卫东.法治秩序的建构[M].北京:中国政法大学出版社,1999:12.

[8] 博登海默．法理学、法律哲学与法律方法[M]．邓正来，译，北京：中国政法大学出版社，1999：239．

[9] 代金平,何宏兵.健全党内民主参与机制的若干问题[J].山东社会科学,2007(12):121-124.

(责任编辑 冯 军)

Research on the Accountability Procedure Within the Party Under the Background of Comprehensively Strengthening Party Discipline: From the Perspective ofRegulationsoftheCommunistPartyofChinaonAccountability

YANG Jie, PANG Peng

(Department of Law, Chongqing Administration Insititute, Chongqing 400041, China )

The accountability procedure within the party is a kind of rules of procedures and mechanisms with which upper organizations investigate and affix the responsibility for improper act of the lower organizations or party members in the party. The accountability procedure within the party should adhere to the basic principles of procedural openness, procedural participation and procedural equality. “Regulations” lay the foundation for the accountability procedure within the party. However, in practice, there are still some problems, such as the lack of provisions in the initiation and acceptance mechanism, the lack of provision for participation and the public procedures, the lack of regulations on withdrawal and time limit, the lack of relief measures and so on. Therefore, we need to clear the start-up and acceptance procedure of accountability procedure, refine the participation and opening procedures, increase the avoiding standards and time limit procedures, and introduce the procedures of the judicial relief, etc.

comprehensively strengthen party discipline; accountability in the party; procedure; regulations; participation; relief

2016-11-04

国家社会科学基金青年项目“习近平总书记关于‘重构政治生态’重要论述研究”(15CKS008)

杨杰(1964—)，男，重庆人，教授，重庆行政学院法学教研部副主任(主持工作)，研究方向：行政法学。

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D262.13

A

1674-8425(2017)06-0120-07