进出口食品安全监管“新常态”及应对探析

刘 涛，田 鑫

(1.中国人民大学 公共管理学院， 北京 100872； 2.中国人民大学 国际学院， 江苏 苏州 215123)



进出口食品安全监管“新常态”及应对探析

刘 涛1，田 鑫2

(1.中国人民大学 公共管理学院， 北京 100872； 2.中国人民大学 国际学院， 江苏 苏州 215123)

随着全球化加剧和食品进出口贸易的扩大，我国经济发展和对外贸易进入了一个新的转型期，进出口食品安全监管日益呈现出五大“新常态”特征。作为人口和国际贸易大国，为有效应对进出口食品安全监管出现的新问题和新情况，切实保障国家经济安全和人民群众的切身利益，我国相关政府部门必须加快进出口食品安全监管业务的现代化、国际化建设进程。结合国际经验及我国当前国情，梳理并提出“新常态”下我国进出口食品安全监管需要坚持的五个理念，以期为国家决策提供参考。

新常态；食品安全监管；理念；进出口食品

加入世贸组织10多年来，我国食品企业逐步走向国际市场，与国际先进的食品安全标准和管理接轨，经历了不断升级的各种国内外质量监管和认证要求，在与国外食品企业的激烈竞争中，我国食品企业在产品质量和管理水平等方面都已经实现了质的飞跃。同时，我国食品市场也积极融入国际市场，各类国际食品品牌纷纷涌入，食品直接进口规模大幅增加，人民群众日益增长的食品需求得到了有效满足。但与此同时，不能忽视的是，随着世界食品贸易量持续增长，进口食品类型和来源地日益多样化，食品产业链日趋复杂与延长，加之全球环境污染和气候变化加剧，食源性疾病不断增长，世界范围内食品安全事件的数量和影响规模均呈现出显著的上升趋势，影响我国食品安全的风险因素显著增加。

面对上述形势，我国进出口食品安全监管在总结成绩的同时，也面临着新的挑战，既要保护进口食品的安全性，保护消费者的健康，又要加强对出口商品的监管，减少贸易摩擦和贸易损失，增强国际综合竞争力。2015年新修订的《食品安全法》被认为是史上最严格的食品安全法，其中单列两章专门探讨进出口食品的监督管理，充分表明了进出口食品安全的重要性和做好相关监管工作的紧迫性。随着我国经济进入新的转型期，在复杂的经济贸易环境下，进出口食品安全监管呈现出“新常态”特征。因此，非常有必要在总结已往监管经验的基础上，借鉴发达国家的先进管理模式，提出我国进出口食品安全新的监管战略和思路。

一、进出口食品安全监管的“新常态”

当前进出口食品安全监管日益呈现出五大“新常态”：

(一)全球食品供应链从本地化转向全球化

全球食品供应链是一个从食品的初级生产者到消费者、涉及多个利益主体的有机整体，是一个涵盖了农业生产资料供应商、农民或农业企业、储存运输商、加工商、分销商、零售商和消费者的完整复杂的供需网络[1]。在传统的国内食品市场供应链中，消费者购买食物的来源主要是零售商和农户，大量分散、规模不一的食品供给主体给政府部门带来了巨大的监管成本，监管工作相比发达国家更为困难。此外，市场机制和法律法规的不成熟、不完善也是造成食品安全事件多发的重要原因。换言之，传统的本地化食品供应链面临的主要问题是监管成本过高和监管法律法规体系不健全、不完善。但是，食品监管对象和责任主体毕竟都在国内，通过调整监管运作模式和完善法律法规的方式，监管水平可以得到有效提高。

然而，进入现代化的全球供应链层面后，监管对象和责任主体明显超越了国界。当前食品供应链的国际化程度已经达到了空前水平，食品原料生产、加工、运输、销售、食用等环节可能分布于不同国家或地区的每一个角落，同时加工类食品的规模和工艺复杂程度也在不断增强。此外，全球运输技术、通讯技术、物流技术的发展，也导致进出口食品的流通速度和流通规模激增，相关责任主体更加庞大和多样化，进出口食品安全涉及的潜在风险点日益增多，监管环节更加复杂，实现国际层面食品安全共治责任分配和有效监管面临着更多不确定、不可控因素，急需新的制度设计和管理安排。

(二)食品安全技术性标准和食品安全问题成为新型技术性贸易壁垒，且呈持续蔓延趋势

全球化和贸易自由化是世界经济发展的必然趋势，各国客观上需要通过食品进出口贸易来满足国民日益增长的多元化食品需求，以优化资源配置、增进国民福利。因此，削减非必要性食品安全监管造成的技术性贸易壁垒成为正在商谈的新型区域贸易协定如RCEP、TPP和TTIP的主要内容之一[2]。但事实上，实行以健康保护为理由的贸易保护策略已经从发达国家逐渐扩展到发展中国家，我国以“出口市场多元化”为规避手段的传统贸易策略受到严重限制[3]，技术性贸易措施已成为制约我国食品出口的第一大非关税贸易壁垒。受全球经济复苏疲软、各国居民收入普遍下降、消费市场低迷、原材料成本持续增加、失业率显著提高等因素影响，各国贸易保护主义盛行。诸多研究表明，美国与欧洲是全球化中心，但同时也是“反全球化”中心。在美国，偏好孤立与保护主义的特朗普当选总统，并在就职当日即宣布美国退出TPP谈判；在欧洲，英国脱欧，主张民族主义的政党在多国当选为执政党。降低国内失业率、振兴本土企业、赢得本国选民支持，成为欧美许多国家领导人或政党采取贸易保护主义政策主张的主要动机。越来越多的国家采用健康和安全标准作为新的贸易保护手段，与食品安全相关的贸易摩擦进入多发期。

与此同时，当前经济滞胀和原材料价格上涨的国际大背景直接导致全球范围内一些食品生产企业不得不减少质量管理投入以维持价格优势和经营利润，进出口食品安全监管的外部形势更加严峻。国家质检总局发布的《2016年进出口商品质量安全白皮书》显示，2012年至2016年全国进口食品接触产品批次不合格率由不到4%上升至近10%，呈逐年升高趋势*王优玲. 近五年全国进口食品接触产品批次不合格率上升至近10%，新华社电，2017-05-18.。

(三)我国食品贸易结构从出口为主转为进口为主

我国食品进出口量和贸易额均呈现显著增长趋势。近20年来，食品进口贸易额增长速度显著高于出口贸易额增长速度，年均增长速度达到12%，且近5年(2011—2015)来有加速趋势，达到年均15%左右的增速。2015年食品及主要供食用的活动物进口额高达505亿美元，是2000年进口额的10.6倍，是2011年进口额的1.75倍。进出口贸易差正在缩小，从长期趋势看，我国正在由食品净出口国向净进口国转变。西班牙企业管理高级研究所和美国德勤研究所的一项研究报告指出，我国已经取代美国成为对食品和饮料出口最具吸引力的国家*王露.西媒：中国已取代美国成为全球最大食品进口国，参考消息网，2016-05-24.。

国家质量监督检验检疫总局的统计数据表明，2016年全国出入境检验检疫机构共对 151 563 批、4.69亿美元进口食品接触产品实施检验监管，批次同比增长45.4%，货值下降2.1%。2012年至2016年，全国食品接触产品进口量由1.5万批猛增到15万批，而平均每批货值则由1.6万美元下降到0.3万美元，进口食品接触产品日益呈现出小批量化、零散化趋势*张文礼.2016年度全国进口食品接触产品质量状况白皮书发布，中国质量报，2017-06-10.。数据显示，我国进口食品的种类十分齐全，几乎涵盖了全球各类食品，排名靠前的种类依次是：油脂类、乳制品类、水产及制品类、肉类、粮食类、酒类、糖类等。这很大程度上与国民收入显著增长、需求多样化、电子商务平台的快速发展成熟有关。个人或其他非常规经销商数量显著增加，海外个人或中小企业成为进口食品销售主体的规模也在增长。上述因素直接导致食品安全的责任主体更加分散，食品来源不明，相关食品安全标准更加难以有效执行，责任主体识别难度大，法律责任难以界定和监管，违法违规的机会成本低。生产者、经销商、进口商的机会主义倾向更加强烈，消费者监督和维权的可行性显著降低[4]。

(四)进出口食品安全监管从解决传统食品安全问题转向解决新技术食品安全问题

新技术、新产品、新商业模式不断出现，国际贸易向产品差异化、定制化、细分化方向发展。现代生物遗传工程(如转基因)、辐照技术、微波技术、新型生物农药技术、新式食品转化毒品制剂等新技术逐渐被用于食品生产，跨境电商、自贸区等新方式日益被用于食品流通，给进出口食品安全监管带来了新问题、新情况和新挑战[5]。这些新技术的应用引起了食品供给量的增加、食品品质或口感的改善、运输距离的延伸、保质期限的延长，但也带来了很多健康和环境层面难以评估或者尚无法评估的负面影响和潜在威胁。世界卫生大会2000年通过的《食品安全决议》中明确将新技术食品安全性评估列为食品安全范畴重大课题。新的《食品安全法》中也对进口食品中尚无国家食品安全标准的食品、新食品原料生产的食品、食品添加剂新品种、食品相关产品新品种问题做出了特别监管规定。但法律法规更多体现的是国家政策导向，要落实到具体监管实践中还存在诸多困难。新技术更新的高速性、识别的困难性及风险的不确定性与监管人员知识能力自我更新的滞后性之间存在着明显的信息不对称，实际监管难度较大。

(五)食品安全监管从立法不健全向立法日益完善但执法依然困难转变

旧《食品安全法》内容相对简单宽泛，新《食品安全法》在经过全国人大常委会四次会议逐条审议并面向社会广泛征集意见建议后，已经做出了大幅调整，从落实监管体制改革和政府职能转变、强化企业主体责任落实、强化地方政府责任落实、创新监管机制方式、完善食品安全社会共治、严惩违法违规行为等6个方面作了修改、补充，增加了食品网络交易监管制度、食品安全责任强制保险制度、禁止婴幼儿配方食品委托贴牌生产等规定和责任约谈、突击性检查等监管方式。通过完善法律，明确了食品安全生产产业链和监管工作中各方的职责，为食品安全监管提供了有力的法律依据[6]。

但需要指出的是，食品安全监管需要根本大法，但同样需要配套完善的法规和标准体系，以保证法律条文能有效落实。在实际操作中，如何实现国际社会共治，如何有效识别相关责任主体，在全球食品产业链中分配相关食品安全保障责任，实现产业链中厂商、生产者均自觉遵守法律，执法部门明晰职责权利，相互协作一致，以最小的成本实现对全社会食品安全问题的教育、监督、管理，还存在许多困难。

二、“新常态”背景下进出口食品安全监管的应对

面对“新常态”，我国进出口食品安全监管工作应该以我国国情为本，密切跟进国际先进作法，从优化管理体制、完善制度设计、优化监管过程和更新监管理念等方面进行针对性的探索和改革。

(一)以国情为本继续实施中央垂直管理模式

垂直管理是我国政府管理的一项重要特征，而且作为行政体制改革中中央对地方、对关系国计民生核心领域进行有效调控的重要手段，有被不断强化的趋势。此类管理机制通常实行本领域上级主管部门和地方政府的“双重领导”，上级主管部门负责管理业务“事”权，地方政府负责管理“人、财、物”权，且纳入同级纪检部门和人大监督。与常规垂直管理相比，中央垂直管理在集权性上更进一步，它意味着脱离地方政府管理序列，不受地方政府监督机制约束，直接由中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”。进出口食品监管部门代表国家意志开展工作，对外行使主权，维护的是国家的长远利益和人民群众的生命安全，涉及国家和民族的根本利益，意义重大。在美国、欧洲、日本、韩国等主要发达国家，进出口食品监管均实行中央垂直管理模式。

我国最基本的国情是处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是我国实施进出口食品安全监管的政治基础。实行中央垂直管理模式符合中国国情，符合保证进出口食品安全的现实需要。我国虽是农业大国，但并不是农业强国，农业基础薄弱，经营规模小，生产粗放，农药使用量高，生产效率低，缺乏产地质量监控意识和相关支撑体系，农产品安全尚未达到国内和国际市场需求。同时，政府公共管理机制不完善，无法有效确保农产品生产和流通环节的安全性，农产品疫情防控能力不高。从出口角度看，当今发达国家均已建立起完善、严格的食品安全标准和监管体系，其市场准入对象往往基于国家而非某个地区或个别出口商。换言之，个别出口商的个别产品如果出现安全质量问题，可能牵一发而动全身，严重影响到国家整个行业、产业乃至相关产业的出口贸易，甚至有可能引发整个国家被列入完全限制进口黑名单。考虑到农产品出口对于农民增收和产业结构优化升级意义巨大，因此必须坚持实施中央垂直管理模式，以保证食品监管部门能更有效地对出口农产品进行统一监管，在第一时间发现、反馈和处理突发问题。从进口角度看，随着我国经济长期快速发展、人民群众持续增收、消费需求升级，对世界各国进口农产品的需求量将持续增大，中央垂直管理模式有利于通过对“人、财、物、事”权的统一调配，统一监管标准，逐级分责，保证各项食品监管法规及措施贯彻执行和标准统一，进而有效保证进口农产品质量，维护人民群众利益。

(二)以信用监管理念梳理完善相关法律法规体系

秉承信用监管理念是新形势下提升贸易便利度、增加贸易量的客观要求。以信用为核心的进出口食品安全监管理念，即由以事中和事后监管取代事前审批，其特点是加强事中、事后监管，是以信用为基础的有限监管，是区别不同主体信用状况的分类监管，是瞄准违法失信风险的精准监管，是多部门配合联动的协同监管，也是社会力量共同参与的综合监管*刘爽. 构建以信用为核心的市场监管机制，国务院政策例行吹风会，2015-06-19.。相比于信用监管，事前审批监管模式效率低、监管效果差，制约了市场主体的出口时机和规模，尤其是农产品涉及保鲜期问题，容易给农民造成不必要的损失。同时，事前审批监管模式中存在极大的权力寻租空间，逐一检查、审批的方式也不符合重视风险管理的现代海关管理理念。

在进出口食品安全领域落实信用监管理念，必须认真梳理并完善相关法律法规和监管体系，建立完善的食品安全标准体系[7]。新《食品安全法》增加了针对网购、婴幼儿食品、保健品、转基因食品、添加剂等领域的新规定，而且对违法者设定了“安全红线”，对执法者的执法程序也制定了有效规范，被称为“史上最严的食品安全法”。然而，新《食品安全法》毕竟只是基本法，只确定了未来食品安全监管体系的法律基础和框架，与之配套的法律法规及食品安全标准体系仍不完善[8]，应该着力改革和补充以下几个方面的内容：

第一，现有80多部与食品安全相关同时又相对独立的法律、法规，并不完全是按照食品安全理念和原则制定的，甚至存在与新《食品安全法》脱节或背离的情况。第二，国家、行业、司局等不同主管部门具体的标准指南存在交叉或空白区域。存在交叉区域，说明标准在内容和严格程度上可能存在显著差异，甚至是矛盾；存在空白区域，则意味着存在监管盲区。第三，各项食品安全标准和细则有待进一步细化。例如，我国当前按照食品大类来区分农药残留的直接监管对象，然而国际研究表明，不同大类食品中农药残留程度不同，对人类的危害也有很大差异，并不能简单地以食品大类为依据。第四，各项具体标准不完善或不适用。欧盟的法典、日本的肯定列表、美国的联邦法典等都对不同食品的具体风险和危害有详细、具体的规定；对于没有规定的情况则采用谨慎性原则，日本和欧盟均采用非常严格的默认值法则。而在中国，很多时候由于具体标准的缺失，导致无法监管。第五，各项标准的更新和核定速度较慢。由于信用监管理念重在事中和事后监管，为了预先规避“柠檬市场”效应发生，必须保证相关信用信息尽早完全公开、透明，让市场主动参与监管。

(三)以全过程监管理念强化监管效能

食品安全问题涉及食品生产者、经营者和消费者等多个主体，贯穿于食品生产的原料采集、加工、包装储藏、运输、食用等各个环节，每个环节都可能存在安全隐患。进出口食品安全监管部门必须在覆盖食品安全监管的全过程上下功夫，特别是针对食品生产经营的重要环节和关键节点，要学习欧盟的监管体系，从严监管、全面掌控，确保从农田到餐桌、从生产到消费的全过程监管[9]。我国在加入世贸组织后，在质量控制模式上需要实现由以质量最低标准检验把关为主转变为以全过程控制为主，这是通用的国际食品安全监管模式，也是未来的发展趋势。

实现进出口食品安全的全过程监管，提高监管效能，需要在以下几个方面着力：第一，确定新《食品安全法》的基本法核心地位。将其确立的基本原则贯穿于整个食品安全法律法规体系中，确保全过程管理的完整性、系统性和一致性。第二，按照农产品产业链思路，以“食品”为统筹，以供人食用为概念，对《食品安全法》与《农产品质量安全法》等主体基础法律进行整合，确立一部统一法典对相关标准和监管办法进行规定。第三，抓好食品安全监管源头治理。继续完善细化我国食品安全标准体系，形成全国统一可量化的类似于日本肯定列表的国家标准，同时严格准入机制，严控生产许可，紧抓食品产业链中生产、加工和流通环节的关键节点。第四，制定系统化、统一化、与国际接轨的标准和监管体系。在进口方面防止发达国家钻“法规盲区”和“标准滞后”的空子进行残次品输入；在出口方面突破发达国家技术性贸易措施壁垒。第五，逐步建立可追溯系统。确保食品生产过程和产业链条透明化，发挥广大群众的监管作用，同时形成食品安全快速反应机制，对威胁食品安全的行为形成法律和道德威慑。

(四)以风险管理理念提高当前监管效率

安全是底线，食品安全问题直接关系到人们的身体健康和生命安全。一旦发生食品安全问题，影响规模大，危险程度高，追溯和控制难度大。同时，进出口食品的巨大规模和食品生产、加工等技术的快速发展，导致监管部门无法对进出口食品逐一进行全方位的安全检查和控制。为提高监管效率，有针对性地防范系统性重大安全风险，必须重视风险管理理念。新《食品安全法》确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确了以食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。

风险管理指系统性执行一套管理程序和措施，为监管部门提供处理存在安全风险的人员和货物流动的必要信息。风险管理意味着监管部门能够根据风险管理标准、相关信息、供应链审查和物流供应商审查等多种信息来源，对贸易品进行选择性的监控以有效平衡各项监管和贸易促进职能。风险管理被国际海关组织认为是海关现代化的重要内容之一，已被为数众多的海关管理机构所采用。风险管理应该成为边境管理的核心指导原则，以实现将主要资源用于监管高风险进口食品的同时，为事先认证许可制和低风险进口提供便利[10]。但是，目前很多发展中国家，包括我国，采用的边境管理模式违背了风险管理理念，主要表现为对所有的进出口货物、运输工具、运输人员和旅客采取全面检查，导致监管成本增加、面临人员和贸易流大幅增加时整体监管强度降低、监管工作负荷过大导致出错概率增加、通关速度减慢导致出口量降低、产业链流通速度降低以及生产要素自由流通配置受阻等问题。因此，必须摒弃与风险管理理念相背离的管理模式，在战略、运营和实际操作等多个层面系统性地引入风险管理，才能确保出入境管理以最有效的方式降低人们的健康和安全风险。

(五)以自我更新理念力求实现监管信息对称

面对“新常态”的挑战，必须密切跟进国内国际食品安全监管的最新进展，落实自我更新理念。自我更新理念是进出口检验检疫系统与时俱进、适应新形势发展的内在动力。只有具备自我更新意识，我国进出口监管才能不断自觉地促进专业技术、组织结构和管理模式的创新。

自我更新理念要求进出口食品安全监管工作人员参加大量各式各样的培训活动，及时跟进国际国内经济和技术发展形势，更新知识系统，以有效应对监管工作中出现的或可能出现的问题，提出创造性的解决方案和应急预案。在所有培训方式中，系统性培训最具代表性，针对性更强，培训效果更好。系统性培训一般安排在固定时间，针对特定培训对象，选择特定培训议题，对被培训者进行系统化、针对性强、应用性强的教育和知识传输。系统性培训方式可以包括多种形式，如在职进修、选修或旁听学校正规课程、专题讲座、学位深造、专题研讨会等。由于系统性培训时间相对较长、强度较大、专业化程度高，对被培训者的知识和理念影响深远，因此在选择培训机构和培训师资方面需要谨慎对待。

各级各类进出口食品监管部门应当高度重视工作人员的自我更新，并积极创造条件，营造良好氛围，比如：用简报、电子邮件等时效性强的媒介形式取代传统信息发布式会议，更多安排讨论、合作和开放式培训；通过项目小组的形式，将不同学科背景的人员归为一组，融会不同知识领域以激发系统性的创造力和解决应用性难题的能力；为每个工作人员定制个人职业发展规划，激发其内在更新、创新机制；塑造良好的同事关系和合作共赢的工作环境，发挥集体智慧，碰撞产生更多更好的问题解决方案。

[1] 王殿华,翟璐怡.全球化背景下食品供应链管理研究——美国全球供应链的运作及对中国的启示[J].苏州大学学报(哲学社会科学版)，2013(2):109- 114.

[2] 夏薇,王黎明,谢众民.TPP协定及其不确定性对中国农产品出口的潜在影响分析[J].现代管理科学,2017(6):103-105.

[3] 徐维,贾金荣.农产品技术性贸易壁垒对中国出口的影响——基于自贸区视角的实证研究[J].经济经纬,2013(1):33-37.

[4] 费威,马跃.我国进口食品不合格率的影响因素[J].华南农业大学学报(社会科学版),2016(5):99-109.

[5] 汪立鑫,袁小音.食品生产加工新技术中的食品安全问题:外国经验借鉴与我国政策初探[J].世界经济情况,2012(11):74-80.

[6] 杨洋,殷杰,贝君,等.新《食品安全法》对进口食品安全管理的影响[J].食品安全质量检测学报,2015(9):3771-3773.

[7] 孙龙中,徐松.技术性贸易壁垒对我国农产品出口的影响与对策[J].国际贸易问题,2008(2):26-34.

[8] 谭薇.我国进出口食品安全法律和管理问题研究[J].食品研究与开发,2016(24):221-224.

[9] 沈亚平,林宝秀. 食品安全监管中政府注意力配置研究[J].内蒙古大学学报(哲学社会科学版),2017(3):43-48.

[10]罗季阳,李经津,陈志锋,等.进出口食品安全风险管理机制研究[J].食品工业科技,2011(4):327-330.

(责任编辑 冯 军)

Analysis on“New Normality” and Countermeasures of Import and Export Food Safety Supervision

LIU Tao1, TIAN Xin2

(1.School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China;2.International College, Renmin University of China, Suzhou 215123, China)

With the intensification of globalization and expansion of import and export trade, the development of China’s economy and foreign trade has stepped into a new transitional period. And the supervision of import and export food safety gradually presents five “new normality” characteristics. As a super nation of population and international trade, China should urge the relevant ministries to accelerate the modernization and internationalization of import and export food safety supervision, to effectively tackle new problems, and to practically guarantee national economic security and people’s vital interests. Chinese government should combine international experience and domestic conditions, reflect and then present five conceptions that need to be persisted in the “new normality” of import and export food safety supervision, aiming at providing a source of reference for national strategic decision-making.

new normality; food safety supervision; conception; import and export food

2017-06-27

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国食品安全法律实施研究”(15JZD009)

刘涛(1982—)，男，山东临沂人，博士研究生，中国人民大学博士后管理部主任，研究方向：公共组织管理；通讯作者：田鑫(1980—)，男，山东寿光人，讲师，博士，研究方向：企业国际化管理、战略管理。

刘涛，田鑫.进出口食品安全监管“新常态”及应对探析[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(7):119-124.

format：LIU Tao, TIAN Xin.Analysis on“New Normality” and Countermeasures of Import and Export Food Safety Supervision[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(7):119-124.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.07.016

D630;F203;F426

A

1674-8425(2017)07-0119-06