论我国食品标签健康说明信息反馈机制的立法完善

涂永前，王晓天

(辽宁大学 法学院， 沈阳 110036)



论我国食品标签健康说明信息反馈机制的立法完善

涂永前，王晓天

(辽宁大学 法学院， 沈阳 110036)

随着食品科技的不断发展和新技术的广泛应用，消费者对成分日益复杂的食品的相关信息的获取能力愈发不足，从而导致消费者掌握的食品相关信息与食品生产者能够提供的食品信息相距甚远。我国《消费者权益保护法》第八条规定的“知悉真情权”有可能无法得到充分保障。因而，作为展示食品有关信息的最主要载体之一——食品标签，应当受到立法机关的重点关注。通过制定相应的强制性规范和非强制性规范(如行业规章、行业标准等)，规范从生产到销售流通各环节相关主体与食品标签相关的行为，从而确保食品标签能够充分展示消费者有权获取的信息，消除信息不完全、不对称问题。通过对部分发达国家食品标签中健康说明的立法考察，尤其是美国先进的健康说明法律制度，借鉴其信息反馈机制的制度设计，为目前我国存在的健康说明信息共享、交流的立法不完善等问题提供解决方案，以保证消费者、第三方组织以及行政机构在我国食品标签健康说明的适用中发挥各自的积极作用。

食品标签；健康说明；信息反馈机制

食品标签是指食品包装容器上或附着于食品包装容器上的一切附签、吊牌、文字、图形、符号等说明物。此处所说的食品是指预包装食品。预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料或者容器中的食品。就预包装食品而言，直观展现在消费者面前的一般不是食品本身，而是包装或容器上的各种标识。食品生产企业通过食品上的标识向消费者传达食品本身的信息，这就给食品生产者在食品标签上大作手脚以牟取不法利益提供了契机，从而极有可能导致标注缺失或不规范、夸大宣传、虚假陈述等问题的出现。2008年的“三鹿奶粉”事件、2012年“徐福记在食品中添加禁用抗氧化剂”事件以及2014年“蒙牛将调制乳标注为‘牛奶’”事件等都突出了完善我国食品标签的法律规范的重要性。

在食品标签中，营养标签所展示的营养信息看不见、摸不着，与其他诸如食品名称、净含量、生产日期、保质期等信息相比，更具有抽象性和模糊性。对于消费者而言，食品中营养素的作用在购买、消费以及之后的一段时间内都很难直观地表现出来，潜伏性损害的发现难度以及在受到损害时消费者的维权难度过大，事后监管效果不明显，因此更需要加强事先的风险预防。对于生产者而言，在营养标签上展现食品的营养价值以及对人体健康的作用，可以提高食品的竞争力，但一些不法分子过分夸大或虚假标示其不具有的营养价值或疾病预防和治疗功效，从而对消费者的购买和消费行为产生误导。因此，对于营养标签的规范需要重点关注。世界权威机构——联合国粮农组织和世界卫生组织(FAO/WHO)下属的国际食品法典委员会(CAC)专门设立的国际食品标签法典委员会(Codex Committee on Food Labeling，CCFL)将食品营养标签划分为营养成分(nutrition)标识和健康说明(health claim)两部分内容*See CAC/GL 23-1997 Guidelines for Use of Nutrition and Health Claims(Adopted in 1997. Revised in 2004. Amended in 2001, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 and 2013. Annex adopted 2009.)国际食品法典委员会(Codex Alimentarius Commission，CAC)专门设立了国际食品标签法典委员会(CCFL)，该专业委员会每隔两年专门开会研究所有标签条款的制(修)定和有关食品的广告问题。其制定的《预包装食品标签通用标准》为各国食品贸易所遵循。许多国家的食品生产厂商都不敢轻易在标签上弄虚作假，也不敢缺少或违背标签法规上规定的内容。否则，这些厂商要受到法律上的严厉惩罚，甚至倒闭。另外可参见何梅，何月欣：“各国营养标签实施方案的分析”，载《国外医学(卫生学分册)》2008年第2期，第114页。。结合我国现有对健康说明的研究，我们发现，与健康说明相关的研究数量较少，仅有的几篇相关研究更多地是对各国健康说明的立法现状的概述，很少有文章对健康说明具体制度设计进行论述*通过中国知网(CNKI)以关键词“健康说明”进行检索，得到的结果为“0”；以关键词“健康声明/健康声称”检索到2篇相关论文：陈鸿基，梁茜琪:“欧洲药草类制品市场之探讨”，载《中华中医药杂志》2009年第7期；庄荣玉，励建荣:“欧洲药示的有关膳食脂肪与冠心病关系的健康说明及对中国出口食品的指导意义”, 载《食品与发酵工业》1999年第1期。这2篇文章都是对一些基本常识的介绍，并且都非常浅显。以英文关键词“health claim”检索到25篇论文，其中以食品科学人员撰写的论文居多，对CAC及国外有关食品健康说明的介绍居多，从法律角度阐述该制度重要性的论文几乎没有。。由此可见，作为食品标签的重要组成部分，健康说明是国际组织普遍认可的科学概念，在符合系统规则的基础上，使消费者获得真实、科学、完整的健康说明信息，从而可以充分保障和充实消费者的知情权。鉴于健康说明在食品标签法律制度中的重要性及我国法学界对该领域所涉及的法律问题研究之不足，对其展开深入研究实有必要。

一、食品标签中的健康说明：含义及其适用范围

健康说明是指在食品标签或标识上以明示或者暗示的形式表明食品所含物质和疾病或其他健康效应之间关系的一种说明性文字*21 C.F.R. § 101.14(a)(1).。健康效应是指食品对人体产生以下一种或多种健康作用或影响，具体包括：(1)生化过程或结果；(2)生理过程或结果；(3)功能性过程或结果；(3)生长发育；(4)身体活动能力；(5)心理表现；(6)对疾病、失调状态的改善。我国《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》(GB28050—2011)对营养标签有如下规定：“2.1营养标签：预包装食品标签上向消费者提供食品营养信息和特性的说明，包括营养成分表、营养说明和营养成分功能说明。”其中营养成分表是标有食品营养成分名称、含量和占营养素参考值(NRV)百分比的规范性表格。营养说明是对食品营养特性的描述和说明，如能量水平、蛋白质含量水平。营养成分功能说明是某营养成分可以维持人体正常生长、发育和正常生理功能等作用的说明。

参考美国、欧洲、澳大利亚等国家的相关规定，我们可以发现，澳大利亚将健康说明分为一般健康说明和高级健康说明。高级健康说明是指对一种严重疾病或严重疾病的生物标记物(biomarker)的健康说明，而一般健康说明是指除高级健康说明外的健康说明，如“钙是维持正常的牙和骨骼所必需的”；“胆碱，有助于维持正常的脂肪代谢”；“生物素，有助于维持正常的神经系统功能”等[1]。在欧洲，健康说明分为促进功能说明与降低疾病风险说明，两者之间的区分往往是通过科学证据的等级、标志物与疾病关联程度的不同来界定的。此外，欧洲对健康说明与医药说明也进行了区分，前者强调的是导致疾病因素的多样性和膳食的复杂性，后者强调的是治疗和预防疾病[2]。虽然表述不一，但澳大利亚和欧洲关于健康说明的分类都表明，健康说明通常会涉及到食物是否具有促进机体功能和降低疾病风险两种功能的表述。

与澳大利亚和欧洲有所不同，美国健康说明将促进机体功能的说明排除在外，在营养标签项下将其独立为“强化功能的说明”，美国将其称之为“结构功能性说明”(structure-function claims)。结构功能性说明在法律上是与健康有关的说明，但并不属于健康说明。结构功能性说明描述的是食物中所含物质作用于机体，并使机体的常态结构和功能增强的效果。与健康说明最关键的区别在于常态与病态。比如，钙使骨骼更加强壮是关于常态的骨骼发展的结构功能性说明，如果提及到骨质疏松或与之相关的其他病症，那就属于健康说明。结构功能性说明不需要美国食品药品监督管理局(Food and Drug Administration，FDA)任何正式的审查和预先的批准就可以放在食品和营养补充剂的标签上，适用一般性食品标签的规定*FDA, CFSAN/Office of Nutritional Products,Labeling, and Dietary Supplements, Discussion of a Conceptual Framework for Structure and Function Claims For Conventional Foods, Meeting Summary (Feb. 16-17, 2000), available at http://www.cfsan.fda.gov/ ?dms/labstru2.html (last accessed in Mar. 14, 2008).。当这种说明用在食品上时，说明必须基于食品的营养价值而作出。但是FDA没有对“营养价值”予以定义。美国1994年颁布的《膳食补充剂健康教育法》(Dietary Supplement Health and Education Act，DSHEA)在膳食补充剂说明方面的法律程序比较严格，具有如下的特色：如果膳食补充剂标签作出“结构功能性说明”，那就必须包括一项对FDA未评估通过的说明作出的免责说明，同时也必须明确表述：膳食补充剂其功能不旨在诊断、治疗、康复和预防任何疾病。作出结构功能说明的膳食补充剂的生产者必须在自销售附带有“结构功能性说明”的膳食补充剂起30日内向FDA提供通告。而我国的“强化功能的说明”主要涉及“加强生理、心理功能的说明”，如免疫调节、调节血脂、改善胃肠功能、改善性功能、美容等[3]。在我国，前述“结构功能性说明”已经得到了借鉴和应用，但仍存在不系统、不全面等问题，因此在推进健康说明法律制度完善与发展的过程中，我们可以考虑将“结构功能性说明”纳入健康说明法律规制的范畴之中，并参照健康说明相应的标准和规范予以适用。

我国对健康说明的两种分类在一定程度上均有所规范。我国《食品营养标签管理规范》对食品营养标签上使用的营养成分功能说明条件和标准化用语进行了规定，并且规定只能使用营养成分功能说明这一种健康说明，降低疾病风险的健康说明暂不被允许。此外，《食品安全法》第七十一条明确规定，食品和食品添加剂的标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能。《食品安全法》第七十八条规定了保健食品的标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能。另外，我国《食品标识管理规定》第十八条规定：“食品标识不得标注下列内容：(一)明示或者暗示具有预防、治疗疾病作用的；(二)非保健食品明示或者暗示具有保健作用的。”上述规则表明我国保健食品的“保健作用”并没有包含其具有降低某种疾病的患病风险的功能，而且对于非保健食品，其标签上也不能出现与健康有关功能的表述。与之相反，美国的健康说明不仅可以用于常规食品(traditional food)，还可以用于膳食补充剂。这种覆盖范围上的差异性是源于美国对食品标签监管的科学性和精确性，从而使得食品标签上的健康说明能够真实、科学和充分地表达与健康相关的信息。从本质上来讲，虽然健康说明禁止展示食品具有治疗和预防疾病的功能，但是有必要明确该食品与疾病或其他健康效应之间的相关性。如果说明内容表述不恰当，就极易涉及疾病预防和治疗功能，从而违反我国现行法律规定。鉴于此，我们需要制定规范、严密的制度体系以发挥健康说明规范在保障食品安全方面的积极作用。

关于食品标签中健康说明的适用范围，各国规定有所不同。在欧洲，展示健康说明的食品也应当具有与健康说明中表述的同等健康功能。因此，“欧洲功能食品科学研究项目”(FUFOSE)于1999年提出了功能食品的草案定义，其中功能食品是指：“对机体能够产生有益功能的食品，这种功能应超越食品所具有的普通营养价值，能起到促进健康和/或降低疾病风险的作用。”[2]所谓功能食品，最早源自于日本，在法规上用“特定健康食品”(foods for specified health uses，FOSHU)的概念来描述。根据日本的法规，每个FOSHU 产品标签上必须标注“健康说明”(health claim)[4]。澳大利亚健康说明法律制度的不同之处在于，其对健康说明的规范是根据相关疾病的严重程度而定的。澳大利亚将健康说明分为一般健康说明和高级健康说明，并采用名单制管理，对于不在名单内的健康说明，需启动修订名单程序进行审批。在美国，1990年的《营养标签和教育法案》(NutritionalLabelingandEducationAct，NLEA)明确FDA在一定条件下可以允许在常规食品和膳食补充剂上使用健康声明。其中，膳食补充剂一般以维生素、矿物质及构效关系相对明确的提取物为主要原料，通过口服等方式补充人体必需的营养素和生物活性物质，从而达到提高机体健康水平和降低疾病风险的目的，一般以片剂或胶囊剂等浓缩形态存在。因此，膳食补充剂具有保健的功能，属于功能食品的一种。

二、健康说明信息反馈机制在我国食品标签立法中适用的必要性

第一，相对于营养成分标识的专业性和复杂性，健康说明更易于信息的有效传达。根据《预包装食品营养标签通则》规定，预包装食品必须标注其营养成分，不标或标识不合格的产品不得销售。基本上所有的食品都已贴上了营养成分标签，但标签形式各异、专业性太强。据消费者的普遍反映，由于不能理解或者不愿多看相关食品的营养成分标识，消费者在购买食品时基本忽略了营养成分标识，导致营养标识“形同虚设”[5]。因此，在健康说明中对食品所具有的健康成分进行通俗易懂的表达，才能保证食品标签在食品销售过程中起到传达健康信息的作用。

第二，健康说明信息反馈机制的建立是政府、企业以及第三方组织等社会主体进行食品信息披露的重要组成部分。食品安全信息披露是食品安全工作的一项重要内容。信息的来源不仅可以由政府提供，还可以由食品生产经营者、第三方组织以及更广范围的主体提供。食品安全信息披露对于指导消费者、确保饮食安全、构建和谐社会有着极其深远的影响。目前，我国在政府监管层面存在不同部门之间信息分散、信息通报不及时或沟通不畅等问题，没有规定正规的监管信息披露途径，导致披露信息的真实性和权威性无法保证；在食品企业层面，食品标签特别是与人民健康息息相关的健康说明等内容不按照法定标准和规定进行标注，导致消费者无法获得真实、科学、有效的食品安全信息；在第三方组织层面，具有内部信息优势的食品行业协会的法律地位没有得到明确，行业规章的效力没有受到国家的充分认可，以至于行业协会在食品标签的信息披露方面的参与程度和效果大打折扣[6]。

食品安全信息披露是一个复杂的过程，而食品标签中的健康说明及其信息反馈机制是食品信息披露过程中极其重要的一环，它可以有效解决消费者获取食品健康信息不充分的问题，有助于消费者结合自身健康情况，选择符合自身营养健康需要的食品，以保证合理的健康膳食，维持或增强自身的身体健康状态。

第三，健康说明的正确、有效的表达可以降低消费者的信息搜索成本，并且可以促使消费者在购买食品时加大对此类信息的关注和认知，提升消费者对产品的好感。首先，健康说明可以使消费者对食品的态度更加积极。研究表明，如果食品标签中标注有某种人们不愿摄取的营养成分(比如，脂肪)，会降低消费者的购买态度；但如果同时还标注“适当脂肪有助人体健康”的促进功能的健康说明，则在一定程度上能够提高消费者的购买态度[7]，也就是说，健康说明本身也是一种信息形式，它能够影响消费者的健康信念和购买态度[8]。另一方面，健康说明可以降低消费者的信息搜索成本。随着现代社会患病人群的低龄化，越来越多的消费者会把“健康”作为饮食的第一标准，健康说明能够吸引消费者为了健康而购买。但如果健康说明中所包含的信息与食品标签上的其他内容相左，比如营养成分含量与健康说明所得出的结论不一致，那么消费者会增强进一步搜索信息的倾向，减少即时购买，额外增加了搜索信息的成本。因此，为保证健康说明的信息的一致性，降低消费者的矛盾态度以减少其信息搜索成本，应该对食品企业的健康说明进行严格规范，对于营养元素与健康效应之间存在争议的，不得出现在健康说明中，因为这样可以尽量减少冲突性信息，防止这类信息对消费者选购食品产生影响。

三、信息反馈机制在我国健康说明中适用所存在的法律问题

(一)健康说明的界限不清需要信息反馈机制

我国《食品安全法》第七十一条以及相关的食品标签(包括保健食品的标签)的法律法规都明确了食品标签不得涉及疾病预防、治疗的功能。在对相关食品作健康说明时，要避免出现预防和治疗疾病的表述。如果健康说明的内容涉及疾病预防或治疗，或涉及其他健康效应，此类健康说明就会触犯法律的禁止性规定。对此，食品安全法应当进行明确的列举，否则，对于具有降低疾病风险功能的健康说明在我国将会遭遇法律上的阻碍，其健康说明的合法性将难以保障。因此，需要开辟一条新的制度路径，一方面既使得健康说明符合我国《食品安全法》等相关法律法规之规定，另一方面又能充分发挥健康说明提供与疾病和健康方面相关的食品信息的独特作用。

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首先，食品作为人们日常生活所必需的和作用于人体内部的结构与功能的要素，直接地、不可避免地影响人体的健康状况。这就要求国家必须采取更为严格的标准和制度来规范食品安全行为。目前，我国相关立法的制度设计没有紧跟食品科学技术的发展，食品标签的不规范导致健康信息和疾病有关信息的规制程度不足，滥用、误用健康或疾病信息等问题频频发生，从而在立法上不敢授权疾病及其他健康效应等信息在食品标签上的适用；另一方面，食品不具备药品的特殊性，不能代替药品用于预防和治疗疾病。根据我国《药品管理法》第六条以及相关法律法规的规定，药品审批工作应由药品监督管理部门设置或确定的药品检验机构依法承担。因此，具有预防和治疗疾病功能的药品需经过特别的审批程序。包括保健食品在内的功能食品在我国并没有适当的程序予以适用，欠缺适用合法性的基础。总之，我国规定的“不得涉及疾病预防和治疗的功能”的立法目的在于保障食品消费者的知悉真情权，避免误导消费者错将附有“预防和治疗某种疾病功能”标签的食品当作药品用于疾病的预防和治疗，从而导致因未及时采取正确有效的预防和治疗措施而造成消费者的人身和财产损害。

健康说明具有合法性最重要的前提是应当遵循风险预防原则，预先控制健康说明进入食品流通领域之后可能产生的危害后果。风险预防对信息的要求十分迫切，通过信息反馈机制的建立，充分发挥相关第三方组织以及科研院所等专业机构所具有的信息优势，让食品生产企业、健康说明相关监管机构充分获取先进的科学成果和信息，使健康说明体现的与疾病和健康有关的信息在客观上体现其科学性和精确性，将潜在风险降至最低。信息的交流与反馈可以使相关行政机构在审查和评价健康说明的时候，能够获得最前沿和最完整的食品相关信息的支持，从而作出最正确的判断，保证食品标签上的健康说明真实、完整。综上所述，信息反馈机制在健康说明的审查和评价中发挥着重要作用，但我国相关立法仍存在不完善的地方，有待进一步改进。

(二)健康说明的信息反馈机制在我国立法中的不足

上文对引入信息反馈机制的必要性进行了论述，但我国现如今在信息反馈方面的立法现状仍有待提高，下面将对我国立法中涉及信息反馈机制的规范进行梳理，以探寻建立符合我国实际的信息反馈机制的进路。

信息反馈就是指由控制系统把信息输送出去，又把其作用结果返送回来，把经过分析整理得到的信息化为主管人员强有力的行动，以修正原来的管理工作，使之更符合实际情况，达到管理和控制的目的[9]。将这一过程应用在食品标签上的健康说明中，并通过制定相应法律从信息的发出、反馈、分析整理到修正并予以反馈的全过程进行规范，形成长效、科学、完整的运行机制，是健康说明信息反馈机制的题中应有之义。信息反馈机制的意义在于：一方面，在科学技术和相应的管理制度不断完善和发展的情况下，国家会根据实际情况允许健康说明的逐步适用，因此建立完善的制度和发展高新技术是前提条件；另一方面，通过科学严密的论证和易于消费者理解的表述，让消费者理解客观上的食品以及食品中各营养成分与疾病之间的相互关系，从而避免主观上认为食品可以代替药品起到预防和治疗疾病的作用。与此同时，也不会影响消费者采取正规的预防和治疗措施，这符合食品安全法律法规中食品标签“不得涉及疾病预防、治疗的功能”的立法初衷，为健康说明提供合法性的依据。

我国在食品安全领域的信息交流与反馈的规范相对较少。《食品安全法》第二章“食品安全风险监测和评估”对这方面有所规定。该法第十四条规定，国务院食品药品监督管理部门和其他有关部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即核实并向国务院卫生行政部门通报。对有关部门通报的食品安全风险信息以及医疗机构报告的食源性疾病等信息，卫生行政部门应当会同国务院有关部门分析研究，认为必要的，要及时调整国家食品安全风险监测计划。该条款规定了有关行政机构在获取食品安全信息之后应当在国务院有关部门之间进行信息交流与反馈。该法第十七条规定，国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。食品安全风险评估结果由国务院卫生行政部门公布。该条规定了应当将食品安全的各方专家纳入到信息交流与反馈机制中去。该法第二十条规定，国务院卫生行政、农业行政部门之间以及省级以上人民政府卫生行政、农业行政部门之间应当及时相互通报食品、食用农产品安全风险监测信息。该法第二十三条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。

通过对以上法规的梳理可以看出，在食品安全领域，信息交流与反馈已经得到法律的规范，但该规范仍有不足。食品标签中的健康说明的审批与评价不同于其他食品标签，健康说明是一种描述性文字，具有一定的模糊性，法律的硬性标准无法满足对健康说明的科学有效的审查和评价要求，从而需要在审查和评价过程中，遵循科学、客观、及时、公开的原则，进行充分的信息交流与反馈，才能得出比较满意的结论。如果这种信息反馈机制不在法制的轨道上运行，早晚会成为行政机构自由裁量和“寻租”行为的“帮凶”。目前，我国在这方面需要进一步提高，仅仅在《食品安全法》中进行原则性规定是远远不够的，其不足主要体现在：其一，法律规定了信息反馈机制的各方主体，但没有规定他们的权利与义务，导致行政机构与其他主体之间的地位上的不对等。不平等的交流无法得到公平、有效的结果，因此需要平衡各方主体之间的法律地位，以保证平等的信息交流。其二，听证制度是进行信息交流的普遍方式之一，但是目前的听证程序缺乏创新性和灵活性，听证程序的选择、听证会公众代表的选取、听证会公众意见的采纳都不能充分反映公众的参与意愿。因此，需要建立符合健康说明审查和评价要求的信息反馈机制。其三，我国目前没有确定行业规章的法律效力，在实践中也仅作为行业内部治理的手段之一，因此需要搭建行业规章和政府决策之间的桥梁，使行业规章的专业性和技术性体现在政府的决策当中。

四、建立食品标签健康说明信息反馈机制的法律完善路径

在健康说明的审查和评价中建立信息反馈机制十分必要。一方面，健康说明所展示的内容主要关注的是安全性和有效性，但健康说明所展示的食品与健康效应之间的关系的正确性无法在短时间内得到验证，从而使消费者对食用带有健康说明的食品后会产生什么样的危害或不利后果，没有合理的心理预期。因此，健康说明要着重体现风险防范的原则。上文所述的风险预防原则强调的是对风险的事先控制。关于风险的分类，有一种是将风险分为可逆的风险和不可逆的风险，其中不可逆的风险指的是某一特殊物品在风险发生之后无法得到恢复或者恢复起来代价巨大的不确定情况[10]。食品安全，特别是功能性食品安全，关系到公众的生命健康，而且产生的后果影响十分严重、范围十分广泛。这种不可逆的风险发生后，无法通过事后对责任人的追责以及对受害人的赔偿来解决。基于成本和收益的经济分析，如果对于事后损害代价大于事先预防的成本，那么风险预防原则就具有正当性。

另一方面，风险无处不在，即便行政机构拥有良好的道德和科学技术水准，也不能完全排除风险带来的危害。有关行政机构对风险的“零容忍”做法并不可取，过度的限制会导致企业的生产成本不合理地加重，健康说明的积极作用得不到有效发挥，虽然对消费者的安全有了保证，但无法满足消费者对“健康”饮食的需求[11]。根据风险认知的二重性，通过公众参与实现监管的合法化和通过专家理性实现监管合法化，是一对矛盾体。行政监管机构既要通过民意机关，实现公众的参与权，体现公众对风险预防的价值选择，又要在目前的科学技术水平条件下，通过专家对食品安全风险展开相对全面、准确的论证，尽可能避免因对风险真实状态认知不清而导致危害后果的发生[12]。两者在一般情况下，并不完全一致，由此导致监管机构作出决策时无法全面兼顾双方利益。因此，解决方法之一就是要在专家(第三方组织等)、公众和有关行政机构之间建立起信息互通、反馈和协调的合作机制，防止由于信息偏差所导致的公众误解、专家的不充分表达以及有关行政机构错误的决策。

(一)提升行业协会、科研机构等第三方组织以及行业规章的法律地位

针对目前健康说明在我国食品标签立法中合法性的缺位，通过上述分析，我们发现建立相关行业协会、科研院所等第三方组织参与的信息反馈机制是一条可以实施的路径。

加快相关行业协会、科研院所等第三方组织参与的信息反馈机制，对于预防风险以及保证政府预先审批的科学性和合理性、促进政府与社会之间充分的信息交流，意义重大。而食品安全的信息反馈机制能够通过制度的约束，保证有关组织将其所掌握的食品与疾病相关的信息分享给政府决策机构，政府决策机构通过对信息的整合和分析，然后作出正确的决策、制定出科学的标准，保障食品健康信息能够得到充分准确地表达和展示，从而有效解决消费者面临的掌握信息不充分等问题。

我国《食品安全法》对此已有规定，但仍显不足。《食品安全法》第八条规定监督部门之间应当加强沟通、密切配合；第九条明确食品行业协会“提供食品安全信息、技术等服务”以及消费者协会和其他消费者组织“依法进行社会监督”；第十七条对于食品安全风险评估制度，明确由卫生部负责组织成立由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估；第二十条也明确了省级以上人民政府卫生行政部门、农业行政部门的信息共享机制。

但是，立法发展方向的正确并不代表法律就能够得到有效的实施。《食品安全法》第十条规定了公众享有批评建议权，但如何保障公众、第三方组织等主体提供科学有效的信息仍有待完善。由于相关法律没有规定行政机构承担反馈义务，在现实中，有关部门对公众以及第三方组织所提供的信息不予理睬或不及时反馈，从而导致政府的权威性遭到损害，阻碍了公众或第三方组织与政府之间信息交流机制的建立，不利于科学技术的发展和审批监管制度的完善。因此，政府在信息反馈制度中的职责和水平有待提高。

一方面，加强行业协会等第三方组织参与标准的制定和实施。行业协会是由单一行业的竞争者自愿组成的、介于政府与企业之间的非营利组织。相比于政府机关，行业协会等第三方组织更贴近社会，更了解社会公众的情况。在国家“简政放权”，建立“小政府，大社会”的背景下，行业协会可以发挥集中技术、人员和从业经验的优势，实现社会对监管机构的监督从“一盘散沙”到“握紧拳头”的整合[13]。一方面，需要促进行业规章在信息反馈机制中的积极作用。行业协会的自治权其中之一体现为规章制定权。行业规章具有较强的针对性和可行性，可作为对现行法律法规的有效补充。利用行业规章的灵活性特点可以降低社会成本，有利于规范行业竞争秩序和发展秩序。在美国健康说明信息反馈机制的运行中，FDA曾在饱和脂肪的界定问题上参考了大众健康服务机构的部分反馈意见，从而对相关决策进行了调整。这一点就充分说明美国食药品监管机构与第三方组织的信息交流已发挥了积极作用。

另一方面，行业协会作为对监管机构在社会监督方面的“带头人”，其在本行业的影响力遍及本行业的企业、消费者等各类主体，在一定程度上比监管机构在行业内部运作方面更具有说服力。因此，在食品安全信息反馈机制中，行业协会有助于明晰相关疑难问题，为存在盲目性和不理性的公众提供易懂、准确和完整的信息，使民主成为科学的民主，缓解风险认知上的二重性所带来的矛盾。

在强调行业协会等第三方组织参与重要性的同时，也不得不提防大型食品生产企业等利益集团对政府决策机构的俘获。由于风险具有不确定性，现实中存在一些大型食品生产企业巧妙地利用科学的确定性与不确定性混淆是非，在信息反馈机制中隐瞒有损于社会利益但对企业自身有利的信息。利益集团的游说行为可以对政府的决策或立法产生巨大的影响。因此，对行业协会参与决策制定，应当在一定程度上予以限制。目前我国的行业协会还没有达到凝聚行业力量、依法维护本行业的合法利益和促进本行业健康发展的程度，国家还需要培育和规范行业协会等第三方组织的运作，切实发挥其在食品安全信息反馈机制中的积极作用[14]74-75。在信息反馈机制中，充分发挥行业协会专业性的优势，将相对准确和科学的食品健康数据和信息公之于众，通过各行各业集思广益，运用科学知识进行决策，从而防止个人偏见和利益俘获的干扰。

此外，需借鉴美国相关立法，加强科研院所对健康说明的知识和技术支持。在1997年美国《食品药品监管现代化法案》(FoodandDrugAdministrationModernizationAct，FDAMA)出台之前，除非FDA的授权，否则不允许企业在食品标签上使用健康说明和营养成分说明*Specifically, § § 303 and 304, which amend, respectively, § § 403(r)(3) and 403(r)(2) (21 U.S.C.§ § 343(r)(3) and (2)) of the Food, Drug, and Cosmetic Act.。这种授权的依据是由联邦政府指定的科学机构作出的权威性说明。在美国，美国国家科学院(National Academy of Sciences，NAS)、美国国家卫生研究院(National Institutes of Health，NIH)和疾病控制和预防中心(Centers for Disease Control，CDC)是联邦政府依据FDAMA指定的科学机构。FDAMA中的相关条款旨在加快健康说明制定和使用的程序。FDA与相关科学机构进行协商，并达成一致的结论，从而为行政机构对健康说明的审批和监管提供科学有效的参考依据。因此，在第三方组织方面，我国也可以通过立法明确权威机构所做出的权威性说明的适用办法，并在食品标签上注明该健康说明是依据某一权威性机构所发布的结论而制定的说明，由消费者自行判断是否采纳该观点。这一类型的健康说明可以补充官方名单目录之外的待批准的健康说明，这些健康说明由于尚未形成普遍的科学共识，因此通过适用权威性声明可以在一定程度上满足作出健康说明的条件。但是前提是必须在食品标签中充分说明健康说明作出的依据，以免对消费者产生误导。

(二)规范有关行政机构行为，保证其在信息反馈机制中合法履行职责

从有关行政机构的角度来看，健康说明的信息反馈是以有关行政机构在制定决策时的公众参与为基础。有关行政机构对公众批评建议的态度和处理直接关系到决策的行使效果。公众提出的意见可能存在认识不足或立场偏颇等问题，但有关行政机构有义务向建议者进行反馈，说明意见被采纳或不被采纳的理由。如果有关行政机构不作反馈或作出不当的反馈但没有受到法律的责罚，信息反馈机制在解决信息不对称问题方面没有发挥其应有的制度优势，公众参与也就失去了价值。为了防止决策制定之后出现失灵的情况，有必要对有关行政机构进行法律上的规范，这也是食品标签健康说明信息反馈机制最重要的制度保障。

一方面，可以为有关行政机构提供必要的激励。上文所述的利益集团对政府决策机构的俘虏，其原因往往在于信息反馈机制的设计没有为有关行政机构提供必要的激励，导致有关行政机构利用其公权力实施“寻租”行为[14]。因此，需要通过最优监管的制度设计，建立监督、考核有关行政机构的评价指标，形成激励相容的监管机制。通过制定相应的奖惩指标和制度，将监管的业绩与社会福利直接挂钩，然后根据业绩来确定奖惩方案和数额。可成立非政府性质的监管业绩评价机构，定期对有关行政机构进行评价，将评价的结果作为对监管机构奖惩的依据[15]。

另一方面，可以建立行政监督制度，即建立由上级机关监督、审计监督、监察监督等组成的行政监督体系。行政监督的方式有两种：一是对有关行政机构的活动经费进行监管。为了使有关行政机构在信息反馈机制中履行其应有的职责，在信息反馈的实施中难免会有费用的支出，由于对健康说明的监管与民生密切相关，体现了极强的公益性，所以有必要对健康说明等食品标签的决策和监管提供充足的专项财政拨付。与此同时，还应该加强对有关行政机构的审计，以保证专款能够专用。二是对有关行政机构的人事进行监管。为了保持监管机构在人员配置上能够与有关行政机构在信息反馈机制中发挥的作用相适应，避免因此而发生的决策失误，同时对行政机构中不履行或不正当履行职责的行政人员予以警告和处分，建立行政机构内部考核评价体系，从内部管理上对信息反馈机制进行完善[14]81。

借鉴美国的做法，对决策和监管部门进行具体的规范，提高食品安全审批和监管机构的信息反馈机制的运行效果。首先，在规章制定之后会集中就制定过程中公众提出的意见作出反馈，并形成通告与评论程序。该程序要求在公布通过的立法文件时，必须在法案之前附上一段对公众的通告与评论。通告与评论中要将政府部门收集到的主要几类公众意见连同政府部门对每类意见的评估和采纳与否的结果向公众反馈。其次，可以按照分类对公众意见做出反馈。行政部门不可能对提出意见的公众一一进行回复，但可以通过网络、报刊集中公布监管部门对每类意见的反馈信息。最后，做好对公众意见采纳与否的解释说明。公众意见是否被采纳需要综合权衡，最终决定权在监管部门手中，但应当向公众反馈采纳或不采纳某种意见的理由。为督促监管部门，应当在法律中明确规定食品安全监管部门对公众参与提出的意见、建议负有回应的义务和责任，凡是公众向监管部门提出的意见和建议，监管部门必须按照法定的程序和时限做出回应。监管部门怠于做出回应或无故拖延处理的，要承担相应的法律责任。

五、结语

食品标签是食品信息的载体，是食品内在质量最直观的体现。健康说明作为与人体疾病和其他健康效应密切相关的一种食品标签说明形式，我国目前仅在保健食品中适用促进功能作用的健康说明，对于降低疾病风险的健康说明在我国暂不允许适用。但健康说明具有其存在的必要性，因此需要建立与高速发展的科学技术相适应的健康说明制度体系。本文通过对美国食品标签立法中健康说明相关规定的分析，得出信息的交流与反馈在健康说明的制定、评价和实施过程中具有重要作用的结论。通过建立信息反馈机制，规范信息交流与反馈中各方主体的行为，从而解决健康说明未来在我国适用中已经存在或可能存在的法律问题，从而更好地保障食品消费者的知情权、安全权等合法权益。

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(责任编辑 冯 军)

The Improvement of Information Feedback Mechanism in Health Claim of Food Labeling Rules in China

TU Yongqian, WANG Xiaotian

(School of Law, Liaoning University, Shenyang 110036， China)

With the continuous development of food technology and the wide application of new technology, the consumers are increasingly feeling incapability of acquiring the complex ingredients of food information, which leads to consumers’ grasped food information far less than what the food producers could provide.Therefore, “consumers’ right to know” in Art. 8 ofChina’sConsumerProtectionLawmay not be fully guaranteed. Thus, the food labeling, as the main carrier of food information, should be the focus of the concerning legislation.Through the establishment of the corresponding mandatory standards and optional specifications (such as industry regulations, standards, etc.), regulating the behavior of subjects from production to sales circulation specification related with food labeling, could ensure that food labeling fully express the information what the consumers shall have the right to obtain, eliminate the problem of incomplete asymmetric information so as to safeguard the consumers’ right to safe, nutritious food.In some developed countries, the health claim in food labeling law shows that, especially the advanced health legal system, their design of the information feedback mechanism could be references for our country’s solutions for information sharing in health claim and imperfect legislation in communication problems so as to ensure that consumers, the third party organization and administrative authorities in our country play their correspondent positive role in application of health claim of food labeling.

food labeling; health claim; information feedback mechanism

2017-07-10

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国食品安全法律实施研究”(15JZD009)；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“基本医疗服务保障法制化研究”(14JD025)；陕西省社会科学基金重点项目“食品安全风险中的信息规制”(2014ZD11)

涂永前(1974—)，男，湖北武汉人，教授，博士，博士生导师，辽宁大学中国民生法治研究中心主任，研究方向：食品安全法。

涂永前，王晓天.论我国食品标签健康说明信息反馈机制的立法完善[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(7):96-105.

format：TU Yongqian,WANG Xiaotian.The Improvement of Information Feedback Mechanism in Health Claim of Food Labeling Rules in China[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(7):96-105.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.07.013

辽宁大学 涂永前 教授

F203；DF529

A

1674-8425(2017)07-0096-10

民生法治专题主持人语：

食品安全涉及每个人的生命和健康，因此保障民众食品安全权愈来愈受到人们的关注。随着对食品安全问题研究的不断深入，食品安全研究已经从食物的数量安全(food security)转向以健康、营养为标志的食品质量安全(food safety)。自食品行业进入工业化之后，食品安全风险一直都是各国持续关注的话题。发达国家由于经历了食品安全从乱到治的过程，其在食品安全监管立法及司法等诸多方面的成功经验值得我们借鉴。本期专题集中研讨我国食品安全治理中一些较为深入的问题。例如，涂永前教授团队所撰写的《论我国食品标签健康说明信息反馈机制的立法完善》专门探讨了国内鲜有研究的与食品标签中健康说明有关的信息反馈机制的建立问题，该研究通过考察美国等发达国家在该领域的先进制度设计，提出借鉴其信息反馈机制的制度设计，为我国健康说明信息共享、交流的立法不完善等问题提供解决方案，以保证消费者、第三方组织以及行政机构在我国食品标签健康说明的适用中发挥各自的积极作用。徐信贵教授团队所著论文《论食品安全风险评估中专家理性与公众参与的协调》则专门研讨了食品安全风险评估中专家自身具有的局限性可能会导致食品安全风险评估结果失真，而公众主体复杂性及其认识的非专业性会对食品安全风险评估产生负面效应等问题。建议从形式合理性和实质合理性入手协调专家理性与公众认知之间的关系，借公众参与克服专家评估的部分局限，借专家理性引导社会公众对食品安全风险治理的正确认知。何国忠教授团队所著论文《食品安全信息网络反馈系统构建探讨》针对我国食品交易市场信息不对称、监管漏洞多以及消费者信息反馈系统不健全等问题，提出通过多方协同监督，广泛运用大数据、云计算等手段，尽快构建多方协作的食品安全信息网络反馈系统，进而实现提高食品安全性的目标。刘涛博士在《进出口食品安全监管“新常态”及应对探析》一文中，专门针对我国进出口食品安全监管日益呈现出的五大“新常态”特征，结合国际经验及我国现实国情，梳理提出“新常态”下我国进出口食品安全监管需要坚持的五个理念，以期为国家决策提供参考。