精准服务：公共服务供给侧结构性改革的行动逻辑

张贵群

(重庆行政学院 公共管理学教研部， 重庆 400041)



精准服务：公共服务供给侧结构性改革的行动逻辑

张贵群

(重庆行政学院 公共管理学教研部， 重庆 400041)

基于我国深入推进供给侧结构性改革的时代背景，以保障和改善民生为出发点，探讨公共服务供给创新在供给侧结构性改革中“补短板”的角色定位，进而运用供给侧改革的思维分析公共服务创新问题。结果表明：当前公共服务的问题主要在供给侧，具体表现为公共服务供给总量不足与供给结构失衡并存，解决之策在于以人民满意为价值追求、以精准供给为行动逻辑，通过对公共服务需求的精确识别、规划的精心设计、产品的精益生产、服务的精准提供、过程的精细管理推进公共服务的供给侧结构性改革，更好地满足人民群众的合理需求。

供给侧改革；公共服务；精准供给；人民满意

孙中山先生曾经说过：“古今一切人类之所以要努力，就是因为要求生存；人类因为要不间断的生存，所以社会才有不停止的进化。”[1]社会和谐进步，离不开民生的发展和改善，而要保障和改善民生，离不开公共产品和服务的有效供给。中国作为最大的正在努力跨越中等收入国家陷阱的发展中国家，新阶段的发展任务是在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的指引下，协调推进“四个全面”战略布局，更需要关注基本民生、改进公共服务。

一、补短板：供给侧结构性改革中的公共服务

如习近平总书记所言，保障和改善民生是一项长期工作，没有终点，只有连续不断的新起点[2]。立足于我国供给侧改革的时代背景和公共服务创新的现实要求，探讨公共服务的供给侧结构性改革问题，既是中国宏观调控中供给管理不可或缺的重要内容，也是解决我国公共服务公平与效率难以兼顾难题的现实要求，对于助推我国经济转型升级，如期实现全面建成小康社会的目标有着重要意义[3]。

(一)供给侧结构性改革的提出

当前我国经济发展已进入新常态，经济运行由高速增长转向中高速增长，发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，结构调整正从增量扩能为主转向存量与增量并存的深度调整，发展动力正从传统增长点转向新增长点[4]。可以说，认识新常态、适应新常态、引领新常态已成为当前和今后一段时期我国经济发展的大逻辑。推进供给侧结构性改革，正是以习近平同志为总书记的党中央基于上述逻辑，在综合分析世界经济长周期和我国发展阶段性特征及相互作用的基础上，集中全党和全国人民智慧，从理论到实践不断探索的结晶[5]。

自2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上首次提出“供给侧结构性改革”的概念以来，供给侧结构性改革这一新提法迅速成为学界、政界、企业界关注的焦点，一时之间，社会各界言必称“供给侧结构性改革”。那么，“供给侧结构性改革”与“公共服务”之间是否存在关联？如何将公共服务创新与供给侧结构性改革联系起来加以有序推进？对于上述问题的回答无疑需要理论研究者和实务工作者以理性思考的智慧和实践探索的勇气不断地改革创新，并主动接受实践的检验。

(二)补公共服务短板：供给侧结构性改革的重要任务

供给侧结构性改革作为一种新的提法，是基于我国现实国情、针对我国经济发展新常态的现状而提出的具有深刻理论内涵和实践依据的重要创举。推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。这也从客观上要求我国当前经济社会的各项具体改革创新均应主动顺应经济发展新常态的要求，将自身的改革创新置于供给侧结构性改革的视域下加以思考和探索。对于公共服务也是如此。要推动公共服务创新的良性发展，首要任务就是要明确自身在供给侧结构性改革中的角色定位。

所谓供给侧结构性改革，就是要通过改革的办法，去矫正供需结构错位和要素配置扭曲，促进供需新平衡；去扩大有效供给，改善供给结构，创造新供给、培育新需求；去加快市场化改革，促进资源优化配置，提高资源配置效率。其根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。正如习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上所强调的，保持经济增长速度、推动经济发展，根本还是要不断解决好人民群众普遍关心的突出问题。从解决好人民群众普遍关心的突出问题出发推进全面小康社会建设，符合推进供给侧结构性改革的要求，有利于创造新的增长点、提高长期增长潜力，而新的增长点就蕴含在解决好人民群众普遍关心的突出问题当中。增加公共服务有效供给、优化公共服务供给结构，一方面，有利于从供给侧提高人力资本的素质和质量，发挥对经济增长的支撑作用；另一方面，有利于从需求侧提高整个社会的消费能力和水平，为供给侧结构性改革提供助力。因此，唯有“一手抓结构性改革，一手抓补齐民生短板，才能让供给侧结构性改革行稳致远”[6]。

事实上，在供给侧结构性改革提出之际，中央经济工作会议就同时明确了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的五项任务，要求从生产端入手，促进过剩产能有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给[7]。而且，从各省市出台的供给侧结构性改革“补短板”具体行动计划来看，公共服务作为补短板任务的重要内容，日益受到重视。各省市按照“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的要求，均在“补短板”具体行动计划中强调了增加公共服务有效供给在供给侧结构性改革中不可忽视的地位和作用，并采取了一系列有效措施来推进公共服务体系的构建。

二、公共服务供给侧改革：供给侧改革思维在公共服务领域的运用

推进供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效率，增强经济持续发展动力，是新时期国家宏观经济政策调控的重要取向。从强调需求侧管理，到强调供给侧结构性改革，体现了中央经济工作思路的重大转变[8]。而要将这种政策取向和工作思路的转变体现在公共服务创新领域，显然离不开对相关问题的理性检视。在黄群慧看来，供给侧结构性改革是针对由于供给结构不适应需求结构变化的结构性矛盾而产生的全要素生产率低下问题所进行的结构性调整和体制机制改革，可以拆解为“供给侧+结构性+改革”，对应“问题—原因—对策”逻辑线路，问题提出表现在“供给侧”，问题本质和根源是“结构性”矛盾，问题解决的对策是“改革”[9]。这无疑为理解公共服务的供给侧改革提供了一条较为清晰的脉络。

首先，从公共服务的供需关系来看，公共服务的供给很大程度上滞后于公众对公共服务的需求。从本质上说，需求与供给作为市场经济内在关系的两个基本方面，既相互对立又辩证统一，需求通过供给得到满足，供给依据需求得以开展。换言之，供给与需求不可偏废，既要不断激发供给活力，又要不断释放需求潜力。当前，国家宏观调控之所以强调供给侧结构性改革，是因为长期以来宏观调控主要集中在需求一端，如果继续依靠需求刺激政策，效果将大不如前，迫切需要从供给侧发力，促进供给侧和需求侧协调升级才能促进经济持续健康发展。对于公共服务而言，其供求关系“远比汉堡包柜台后的营业员与其顾客间的关系来得复杂”[10]。一方面，由于自身具有的“非竞争”“非排他”的公共属性，公共产品和服务难以经由市场和价格机制自动达成供给和需求的均衡；另一方面，相对于公共服务的供给，需求本身是多变而无成本或低成本的，而公共服务供给则受到多方面因素的制约，其提高和改进需要较长的过程，因此在现实中公共服务供给往往滞后于公共服务需求。

李克强总理多次强调，改造传统引擎，重点是扩大公共产品和公共服务供给。中国的经济发展虽然取得了很大成就，但公共产品与服务不足仍是“短板”。换言之，公共服务供给不足，已成为制约我国加快经济转型升级和全面建成高水平小康社会的重要原因。可见，在公共服务的供求关系问题上，矛盾主要集中在供给方面，公共服务的创新也应重点从供给侧着手，增加公共服务的有效供给。需要注意的是，在这个过程中也要注意加强对公共服务预期的合理引导和对公共服务需求的科学管理。

其次，公共服务的供给不仅存在总量不足的问题，也存在结构不优的问题。随着经济社会的发展进步，人民生活水平逐渐提高，对于公共服务的诉求也在不断发生变化，呈现出个性化、多样化的趋势，这就对公共服务的供给提出了更高要求，需要以政府为代表的公共服务部门作出快速、有效的回应，及时调整公共服务供给内容和结构来满足人民群众合理的公共服务需求。而在现实中，一些政府官员出于追求政绩的心态，置人民群众合理的公共服务需求于不顾，花费大量的人力、财力、物力去生产和提供一些人们不太需要或者说利用效率、效益不高的公共产品和服务，对于人们生产、生活方面急需且对于改善民生具有重要作用的一些基础性服务却关注不够、供给不足，导致公共服务供给与需求不匹配，供需错位矛盾凸显。此外，已有公共服务在城乡之间、区域之间、行业之间、不同群体之间的不均衡分布，导致公共服务资源配置低效、结构失衡矛盾突出。供需错位、结构失衡二者叠加，进一步加剧了公共服务总量不足的严重程度。

因此，在公共服务供给能力有限、服务总量短期内难有大的提升的情况下，除了进一步挖掘潜能增加供给之外，公共服务供给创新的着力点更应集中在自身结构的调整上。即通过改革的办法，推进公共服务结构调整，促进公共服务资源优化配置，矫正供需结构错位和要素配置扭曲，扩大公共服务有效供给，提高供给结构对需求变化的回应性。

三、人民满意：公共服务供给侧结构性改革的价值追求

如前所述，公共产品和服务具有的非竞争性和非排他性特点，导致通过市场机制提供的公共产品和服务的供给数量远远小于帕累托最优状态，也就是说公共产品和服务不能完全依靠市场机制进行有效的供给。这也在很大程度上决定了以政府为主导的公共部门作为公共产品和服务提供者的主体地位。因此，要推进公共服务的供给侧结构性改革，显然离不开政府作用的发挥。具体来说，离不开服务型政府的建设，尤其是离不开人民满意的服务型政府的建设。

尽管中国共产党自成立之初就把“全心全意为人民服务”作为自身的根本宗旨，并在执政过程中不断予以践行，将保障和改善民生作为党和政府一切工作的出发点和落脚点，但正式将服务型政府建设作为行政体制改革目标写入党的文件，进而把人民满意作为服务型政府建设的价值追求确定下来，则是近年来伴随服务型政府建设进程的推进而出现的新情况。从2004年温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部研讨班上的讲话中首次提出“努力建设服务型政府”，到2005年第十届全国人大三次会议将“努力建设服务型政府”写入政府工作报告，再到2006年十六届中央委员会第六次全体会议首次将服务型政府建设写入党中央的文件；从十七大将建设服务型政府确立为加快行政体制改革的基本目标和方向，到十八大将职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意作为服务型政府建设的基本要求予以明确，再到十八届五中全会从坚持共享发展的高度来强调公共服务供给，党和国家对于公共服务以及服务型政府建设的认识在不断深化、要求在不断提高。从“服务型政府建设”到“人民满意的服务型政府建设”，体现了服务型政府建设从立足执政党和政府自身定位需要向立足人民群众切身需要的转变，同时也为新时期我国创新公共服务供给方式、加快公共服务型政府建设指明了方向，即通过公共服务供给侧结构性改革来有效满足人民群众对于公共产品和服务的合理需求，提高人民群众对政府公共服务的满意度[11]。

近年来，国家高度重视以保障和改善民生为主的各项社会建设，在教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障等核心民生领域的财政支出逐年增加，从2007年的14 560亿元上升到2014年的 54 231 亿元，占财政支出比重也从2007年的29.25%上升到2014年的35.73%，在一定程度上完善了公共服务体系，缓解了公共服务供需之间的矛盾。但是，随着我国经济发展进入新常态，经济增速明显下降，国家财政收入也呈现出由过去两位数增长转为现在一位数增长的减速态势，这也意味着未来政府进一步增加公共服务支出的潜力有限，单纯依靠政府加大投入来增加公共服务供给数量、改善公共服务水平将面临瓶颈。而从需求侧来看，随着人民生活水平的不断改善和人口结构的发展变化，人们对于公共产品和服务的期望值越来越高、需求越来越个性化，仅靠增加资源投入、扩大供给规模，而不注重供给结构的优化的话，将难以带来公众对公共服务和服务型政府建设满意度的提升。根据有关研究机构的调查显示，尽管近年来各级政府在民生方面尤其是公共服务领域加大了投入，但在很多时候，公众却并不买账，对于公共服务满意度的评价也没有取得预期的提升。综上所述，我国的公共服务建设已经到了必须调整供给结构、改革供给方式才能进一步提高供给效率和改善服务效果的阶段。

四、精准服务：公共服务供给侧结构性改革的实施路径

习近平总书记在2014年中央经济工作会议上提出，要因地制宜发展特色经济，加大对基本公共服务的支持力度，更多面向特定人口、具体人口，防止平均数掩盖大多数。这在很大程度上构成了公共服务供给侧结构性改革的行动逻辑，即以公共服务的精准供给推进自身的结构性改革。所谓公共服务的精准供给是指各级政府以及其他公共服务主体从人民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，以人民群众迫切需要满足且政府有义务也有能力提供的公共服务为重点，通过转变服务理念、明确服务对象、壮大服务主体、丰富服务内容、优化服务结构、更新服务手段、规范服务管理，实现公共资源的优化配置和高效利用，增加公共服务的有效供给，提高公共服务的共建共享水平和人民对服务型政府建设的满意程度。具体来说，需要从以下几个方面着手，探索适合我国国情的公共服务供给侧结构性改革之路。

(一)以公共服务需求的精确识别为前提，推进公共服务的精准供给

如俞可平先生所言，回应性越大，善治的程度也就越高。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和有效的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要的时候还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题[12]。要提高公共服务供给的精准化水平，首要前提就是对公共服务需求进行精确识别，通过建立畅通的需求表达、反馈机制，将自上而下的调查与自下而上的主动传递结合起来，确保及时有效地获取人民的公共服务需求信息[13]，找准人民群众最关心最直接最现实的利益问题，为公共服务规划的设计制定奠定基础，避免出现因为供需错位而导致的“费力不讨好”的尴尬局面。

(二)以公共服务规划的精心设计为基础，推进公共服务的精准供给

我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾仍是这一时期的主要矛盾。在这一阶段，政府既不可能脱离生产力的发展现状为社会提供全面的无所不包的公共服务，更不允许置人民群众合理的现实需求于不顾拒不履行公共服务的基本职能。设计制定科学合理的公共服务规划无疑是化解这一“两难”困境的可行之举，将对公共服务的精准供给发挥基础性的作用。而要做好公共服务规划设计工作，需要以《中国人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》为指导，以人民群众的公共服务需求为导向，以整个社会的公共服务供给能力为界限，划分公共服务主体的责任义务，明确公共服务供给的优先顺序以及公共服务资源的合理配比。

(三)以公共服务产品的精益生产为关键，推进公共服务的精准供给

库伊曼说：“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”[14]政府作为公共服务供给的当然主体，受自身的局限，在某些公共产品和服务的生产和供给过程中，会表现出一些效率低下、资源浪费方面的问题。精益生产作为衍生自丰田生产方式的管理哲学，强调通过系统结构、人员组织和市场供求等方面的变革，使生产系统以较快的速度适应用户需求的变化。将其应用于公共产品和服务的生产过程，能够最大限度地减少公共服务生产所占用的资源，降低相关管理费用和运营成本，对于推进公共服务的精准供给有着关键性的作用。

(四)以公共服务内容的精准提供为核心，推进公共服务的精准供给

从党的十六届六中全会首次提出实现城乡基本公共服务均等化的目标，到党的十八大将总体实现基本公共服务均等化作为2020年全面建成小康社会战略目标的重要任务加以强调，公共服务的结构性问题日益成为党和政府保障和改善民生关注的焦点。要实现基本公共服务在城乡之间、地区之间、不同群体之间的均衡分布，采取“大水漫灌”的方式显然行不通，无助于“农村基本公共服务水平低于城市、中西部地区基本公共服务低于东部地区、社会不同阶层成员享受基本公共服务不均等”现状的改变。唯有以“精准滴灌”的方式，不断提高公共产品和服务供给的针对性，积极推动公共服务从城市向农村、从东部地区向中西部地区、从既得服务较多群体向既得服务较少群体的延伸，扎实推进底线公共服务法制化、基本公共服务均等化、一般公共服务专业化、高端公共服务市场化[15]，方能有效提高公共服务的共享水平，让人民群众共享发展成果。

(五)以公共服务过程的精细管理为保障，推进公共服务的精准供给

如前所述，公共服务供给是一个包括公共服务需求识别、公共服务规划制定、公共服务产品生产和公共服务内容提供等环节在内的完整过程，其中每个环节都对公共服务的质量和效率发挥着不可替代的作用。要全面提升公共服务供给的精准化水平，需要对公共服务供给的全过程采取精细化的管理，通过对公共服务供给侧结构性改革的战略和目标进行分解、细化和落实，让公共服务供给侧结构性改革战略规划能有效贯彻到每个环节并发挥作用。具体来说，就是按照“复杂的事情简单化、简单的事情流程化、流程化事情定量化、定量的事情信息化”的要求，以服务理念的人本化、服务主体的多元化、服务客体的明确化、服务内容的多样化、服务技术的现代化、服务结构的合理化、服务过程的规范化，推进公共服务供给的精准化。

五、结语

在经济发展进入新常态、全国上下深入推进供给侧结构性改革的新时期，如何贯彻共享发展理念，在新起点上探索公共服务供给改革的创新模式，更大力度办好民生实事，让群众真正得到更多实惠，不断增强人民群众的获得感和幸福感，是我们党和政府面临的时代课题。以公共服务的精准供给推进自身的供给侧结构性改革，进而更好地满足人民群众对于公共产品和服务的合理需求，正是对这一时代问题的积极回应。在这一过程中，要始终坚持以人民为中心的发展思想，以保障和改善民生为出发点和落脚点，以人民满意为价值追求，以精准服务为行动逻辑，走出一条具有中国特色的公共服务创新之路。

[1] 孙中山.民生主义第一讲[M]//孙中山全集：第9卷.北京：中华书局，1986：369.

[2] 习近平：保障和改善民生没有终点站只有新起点[EB/OL].(2013-05-15)[2017-04-21].http:/www.chinanews.com/gn/w013/03-15/4822757.shtml.

[3] 谢地，郁秋艳.用马克思主义政治经济学指导供给侧结构性改革[J].马克思主义与现实，2016(1)：20-25.

[4] 认识新常态 适应新常态 引领新常态[N].人民日报，2014-12-12.

[5] 龚雯，许志峰，王珂.供给侧结构性改革引领新常态[N].人民日报，2016-01-04.

[6] 一手抓结构性改革 一手抓补齐民生短板[N].人民日报，2016-03-10.

[7] 罗志军.深刻认识和有效推进供给侧结构性改革[N].人民日报，2016-05-16.

[8] 孙胜梅.扩大公共服务供给 助推经济转型升级[J].浙江经济，2016(2)：34-35.

[9] 黄群慧.论中国工业的供给侧结构性改革[J].中国工业经济，2016(9)：5-24.

[10]罗伯特·B.登哈特.公共组织理论[M].扶松茂，丁力，译.北京：中国人民大学出版社，2003：200.

[11]张贵群.以公共服务精准供给保障和改善民生[N].学习时报，2017-03-22.

[12]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：6-7.

[13]娄成武，甘海威.公共服务供给侧改革的关键点[N].中国教育报，2016-05-05.

[14]KOOIMAN J.Governance and governability:using complexity,dynamics and diversity[M]//Modern governance.London:Sage,1993:4.

[15]徐凌.以公共需求为导向 创新政府公共服务[N].光明日报，2013-06-30.

(责任编辑 魏艳君)

Accurate Service: The Action Logic of the Public Service Supply-side Structure Reform

ZHANG Guiqun

(Teaching and Research Department of Public Administration, Chongqing Administration College, Chongqing 400041, China)

Based on the background of the supply-side structural reform in China, combining with the tasks and requirements of “making up the public service short board”, and seeing protecting and improving people’s livelihood as the starting point, the paper explores the role of public service in the supply-side structure reform, then uses the thinking of supply-side structural reform to analyze the thesis of public service innovation. The result shows that the problem of public service mainly lies in its supply side, and the supply of public services are inadequate and unevenly distributed. So the solution should promote the supply-side structural reform of public services, in order to better meet the people’s satisfaction and provide public services accurately.

supply-side reform; public service; accurate supply; people’s satisfaction

2017-04-10

重庆市社会科学规划项目“政府责任视角下支持农民工返乡创业的政策工具创新研究”(2015BS067)；国家社会科学基金项目“国家治理视域下的政府回应制度化研究”(15CZZ015)

张贵群(1981—)，男，湖南郴州人，讲师，博士，研究方向：社会治理创新、公共政策分析。

张贵群.精准服务：公共服务供给侧结构性改革的行动逻辑[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(7):81-86.

format：ZHANG Guiqun.Accurate Service: The Action Logic of the Public Service Supply-side Structure Reform[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(7):81-86.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.07.011

C916

A

1674-8425(2017)07-0081-06