芜湖市城市社区自治的实践

吴燕民

(安徽工程大学 人文学院 ，安徽 芜湖 241000)

芜湖市城市社区自治的实践

吴燕民

(安徽工程大学 人文学院 ，安徽 芜湖 241000)

当前，中国正处在社会转型期，政府职能的转化，使原来依附于计划经济体制下的“亚社区”完成了向现代社区的转型。政府逐渐实现与社会的分离，“大政府，小社会”的格局正在形成。作为社会的重要组成部分，社区在居民管理、服务社会方面发挥着越来越大的作用，社区的发展也开始向其自治性质回归。芜湖市在社区发展管理中不断对社区自治体制进行创新，实行“议行分设”、撤销街道办等试点实践，使芜湖市的社区自治建设取得了显著的成绩。

城市社区自治；议行分设；撤销街道办事处；选举制度

1 社区自治的涵义

不同学者对社区自治有不同的界定。

民政部在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中对社区自治提出了具体说法：“在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。”

周文建、宁丰认为，社区自治是在政府指导下，社区居民的广泛参与下，社区自我管理社区公共事务，依法实行社区自治。

王青山认为，社区自治即社区居委会在党的领导下，在政府指导下，依照法律规定实行社区公共事物和社区公共空间的自我管理。 徐永祥认为，社区自治就是社区居民通过一定的组织形式依法享有的自主管理社区事务的权利及其实践过程[1]。

从以上对社区自治的内涵的不同界定可以看出，虽然研究者的视角不同，但关键词与定义宗旨是一致的，都认为社区自治离不开强调党的领导、离不开上级政府的指导，政府对社区发展给予政策上的保障、资金上的支持、方向上的引导，没有党的领导、政府的指导，社区发展就会失去方向，失去动力与支持。居民有参与社会的权利，社区参与是居民社会参与的一部分，居民通过社区参与发挥其社会主人翁作用，能更好地为社区发展、社会发展贡献力量。同时，社区居民作为社区的主人，更了解社区、社区居民的诉求，社区居民的参与更让社区服务更科学，更有目标性，对拉近社区与居民，居民与社会的关系具有重大意义。

没有政府自上而下大规模的推行社区服务，中国社区建设不会在短期内取得卓越成效。但是，政府的权力越位会导致社区服务的缺失，居民对社区的认同感缺乏，居民与社区情感的分离。因此，“小政府，大社会”成为政府与社会关系的重新界定。政府重新定位自己的角色，将自身定位为社会的管理者、政策的制定者，为社区服务提供支持而不是直接提供服务，政府要逐步退出对社区的领导，还权与社区，还权与民，社区才能真正实现自治，社区才能真正成为基层群众性自治组织。

芜湖市政府意识到其在社区建设中角色扮演的错位，逐步调整政府在社区建设中的角色，实行政社分开，赋予社区自我管理、自我服务权力，社区实行管理创新，逐步践行社区自治。

2 芜湖市城市社区自治的实践

2.1 议行分设

居民委员会的性质是居民自治组织，主要通过居民主动性发挥，在政府与社区去行政化的环境下实现居民的自治性服务。在实现居民自治的同时，推进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展。

为更好地促进社区居民参与社区事务、满足居民需求、服务社区，芜湖市政府不断对社区管理进行改革创新。

2004年，芜湖市率先在安徽省推行“议行分设”的自治管理模式。“议行分设”的“议”，是社区事务由居民选出的社居委成员讨论、研究和审议，它的议事机构是社区居民委员会；当选的社区居委会成员本着无私奉献精神，无偿为社区居民服务。“行”是社区工作者按照社居委研究讨论结果与居民需求，以实际行动为社区居民服务，是社区服务的执行者，其所属机构是社区工作者办公室(即原社区居委会名，社区议事机构称为社区居委会。没有实行“议行分设”社区，则社区居委会称呼不变)。“议行分设”管理体制吸取美国“三权分立”政治制度精华，使社区的议事机构与执行机构分离，由社区居民委员会将居民意志反映到社区工作者办公室，社区工作者办公室作为执行机构按居民要求为其提供服务。

“议行分设”管理体制试运行试点选在西洋里社区，由有选举权和被选举权的居民直接投票选出“议行分设”的议事机构，社区居民委员会是居民自治组织，对社区内大小事情进行协商，对社区民意进行调研。

“议行分设”经过试点运行之后，取得了显著成效：

(1)密切了干群关系。社区居委会人员是居民自己选出来的当家人，代表广大居民利益，尽心竭力为居民服务，居民主动拉近同居委会、社工办的关系。

(2)调动了居民参与的积极性。社区居委会将居民声音反映到社会工作者办公室，社会工作者作为决议的执行者为居民服务，解决居民问题，为居民创造良好生活环境，使居民更关注自己的居住地，主动参与社区政治、经济、文化生活。

(3)提高了工作成效。“议行分设”将“议”与“行”分开，使决策的执行者与决策的获益者分离，有利于提高工作成效，避免不必要的问题产生。

芜湖市在“议行分设”试运行取得显著成果基础上，镜湖区又选择了5个居民自治意识较强的社区进行“议行分设”试点；2006年弋江区也在荷夏园、锦坤园、李巷、西利民、兴隆街、沐春园等6个社区实施“议行分设”。“决策议事层”和“执行层”的分离，使社居委从繁重的日常事务中解脱出来，集中精力当好群众代言人，切实为民服务，增强了社区的凝聚力和亲合力，社区实现了对上负责与对下负责的统一。实行“议行分设”的社区，凡社区内重大事项须经居民民主决策，社区工作者办公室才能实施。

如南瑞沐春园小区改造。随着居民生活水平的不断提高，小区内私家车的拥有量越来越大，随之而来的是乱停车、无处停车、环境污染、小区安全等问题。为解决私家车停车问题，沐春园小区计划在小区内公共绿地建2-3个停车场。公告在社区发出后，居民反应强烈，居民合力保护小区内的公共休闲空间。社区居委会将此结果上报社区工作者办公室，两个部门工作人员全部出动深入每户居民家庭征求意见，讲解利害，最终居民同意建1个停车场。

南瑞荷夏园计划在社区湖边建一公共厕所的提议遭到选址周边居民抗议，认为公厕的建设会影响其生活环境。居民委员会成员深入居民与其共同磋商达成协议，厕所按计划修建，但是位置后移10米左右。

社区管理体制的改革令社区服务贴近居民需求，拉近社区与居民距离，通过社区资源整合，调动居民参与积极性。到2007年底，芜湖市共有城市社区135个，其中28个社区实行议行分设。

推进社区管理体制改革，解决了目前社区建设中存在着的社区凝聚力不强、行政化倾向化严重、自治功能有待完善等问题，有利于推进社区建设，加强社区居民与社区居委会的互动。

2.2 撤销街道办事处

街道作为我国政府的派出机关，起着政府政策、精神、任务下达社区与社区工作、居民需求上传政府的作用，是社区与政府联系的中间媒介，是城市社区建设的主要依托，我国的城市社区也因此被称为街道社区。

街道办事处的工作任务与社区服务具有一致性，皆包括社区环境建设、民政工作、为民服务、精神文明建设等；工作任务的一致性使两者所辖工作边界模糊不清，造成部分街道将其工作任务下压到社区，致使社区工作量增大、负担加重，无暇进行社区服务，束缚社区服务与社区功能的发挥。

撤销街道办事处这一改革思路来源于公共管理社会化和社群主义的启发[2]，在“公共治理”理论与政府职能转变的推动下，芜湖市政府对城市街道办事处进行改革创新，于2006年作出撤销街道办事处改革试点的决定，以避免政府部门重叠、机构臃肿，降低行政运营成本，减少管理层次，减轻社区的行政化压力，使权力回归社区，增强社区自治功能。

撤销街道办事处的改革试点确定在弋江区南瑞街区，南瑞街区作为一个新街区，是纯居民住宅区，居民居住较为集中，无商业网点，不存在拆违等问题，管理较容易。

2006年7月1日，南瑞街道办事处正式撤销，南瑞锦坤园、荷夏园、沐春园三个社区工作者办公室直接与区政府相关职能部门对接，开展工作。经过适应期的互动，社区工作实现了平稳过渡，政府与社区双双进入角色，撤销街道办的试点工作取得了初步成效。

街道办事处撤销以后，政府与社区将其工作所属边界重新划分，将原属于街道办事处承担的行政管理和行政执法的职能，全部移交给区政府相关职能部门；将原属于街道办事处的社会性、群众性工作全部移交给社区，形成一整套行之有效的无街道办事处层级的区政府、相关职能部门对社区工作的管理、指导、协调、监督机制，以及社区工作者办公室与区政府、相关职能部门的对接机制*关于我市社区建设情况的调研报告，http://www.doc88.com/p-2065577771970.html。

对撤销办事处南瑞社区工作者评价良好，直接与区政府部门对接，减少街道办事处的中间环节，工作效率大为提高；社区活动经费直接由区政府下拨到社区，既减少由街道下拨社区的环节，又避免街道办事处的中间截留。社区经费直接下拨社区，社区工作者办公室在社区开展了丰富多彩的社区活动。社区的自主性提高，居民参与的积极性也在不断提升。

目前，社区承担的各项工作累计达到140多项，多者达到160多项，撤销街道办事处后，市、区政府部门针对街道的各项工作检查就不需要社区来承担，社区承担工作项目减少，有更多精力和时间服务社区。

2.3 选举制度

芜湖市委、市政府根据市场经济发展的新趋势，在全市政治经济体制改革不断深化的新形势下，高度重视社区建设工作，在调整整合社区、加强社区功能建设的基础上，大力推进社区居民自治，按照重心下移、民主自治的原则，全力构造小政府大社会格局。2002年，该市第四届社区居委会换届时，就精心组织了社区居委会直选试点，当年全市有27个社区开展了直选试点工作。

在试点取得初步成功的基础上，芜湖市拟定了《芜湖市社区居委会选举规程》，对芜湖市社区居委会选举准备工作、选民登记方法、候选人产生程序、投票选举过程及后续工作都做了详尽规定。《选举规程》对候选人的产生有明确规定：居民小组会议提名、有选举权的居民20人以上或居民代表10人联名提名、个人自愿报名，并填写社区居委会成员提名表、报名表。社区选举委员会对被提名者及报名者进行资格审查，最后以多出应选人1-2名的候选人数进行差额选举。

2009年，全市社区居委会和社区党组织进行第六届换届。

社区党组织实行“两推一选”选举方式，部分社区试行“两推直选”。社区居委会选举直选的比例达到100%。

如镜湖区，56个社区全部采取直接选举方式进行了选举，全区登记选民321692名，实际参加投票的选民248742名，参选率达77%，较上届提高1.36个百分点。藕香园社区5681名有选举权的居民中，5357人参加了投票，收回选票5355张，其中有效选票5349张，居民参选率达94.3%。谢晓芳以5044张票当选新一届社居委主任*http://www.ah.xinhuanet.com/news/2009-08/30/content_17544980.htm，芜湖社区直选“当家人”。香格里拉社区于2009年8月30日进行了第六次换届选举，社区总户数为5268户，总人口是16530人，应选选民7701人，参加投票的居民4500人，发出选票4350张，收回4350张，有效票4284张，无效票66张，主任以3804票，两个副主任分别以3925票、3877票当选。

此次换届选举，全市共有65个社区将试行观察员制度。镜湖区聘请了人大代表、政协委员和安徽师大社会学院专家学者等10人为观察员，对全区56个社区换届选举和民主自治情况进行观察监督。通过探索社区居委会选举新模式，将进一步发展基层民主，丰富民主形式，拓宽民主渠道，健全民主制度，为增强基层民主活力和自治功能、加快和谐社区建设发挥示范引领作用。

镜湖区56个社区居委会分别建立健全了居民会议制度和居民代表会议制度。2006年以来，每年年底镜湖区都在各社区广泛开展“双评”工作。由社区党员代表、居民代表及辖区内人大代表、政协委员、公共单位代表等构成的社区评议代表，对社区党委成员、社居委正副主任、社区工作者的工作进行综合评定。“双评”工作的开展，对总结社区工作的经验教训，促进社区权力组织改进工作作风，端正工作态度，起到了一定的积极促进作用。

2.4 业主委员会

从居民住房商品化以后，就产生了居民的物业问题。居民的房屋修缮、社区的卫生管理由何单位负责，成了广大居民关心的问题。顺应社会的发展变迁，芜湖市各社区都成立了业主委员会。业主委员会成员由居民民主选举产生，代表居民同物业公司进行沟通，反映居民心声。物业公司负责社区的房屋修葺、卫生绿化等问题。

2.4.1 依法维权

随着业主法律意识的增强，在自身利益受到威胁之时，大多业主都会拿起法律武器与物业对簿公堂，在我国，业主与物业公司发生纠纷之事越来越多。

芜湖市园丁二区就曾产生物业与业主关于物业费的纠纷。园丁二区开发商在卖房时扣除了两年的物业费，积累了大量资金，业委会在督促物业公布账目时意外发现账目直接由开发商控制。在业委会的干预下，开发商返还了账面结余款，用于小区公共设施的养护维修和更新。芜湖市政府【98】5号令于1998年7月17日公布，由于开发商暗箱操作，业主无从知晓。业委会据理力争，经过一年多的努力，开发商将棋牌室(97.12平方米)的使用权交给了业主委员会，为解决业主委员会的活动经费奠定了经济基础。2001年，开发商在业主不知情的情况下将《物业服务中心》650平方米房产擅自卖给台商，致使业主无法开展各种文体活动。由于维权，会和开发商的矛盾日益激化，以至2006年3月，第一届业委会主任辞职。

2.4.2 文化建设

业主委员会为增强业主的法律意识，扩充法律知识，倡议物业公司投资兴建黑板报宣传栏，业委会每月一期，图文并茂，设有“小区新闻”“七嘴八舌”“中国节日”“法律知识”“祝您健康”等栏目，还有每天4份报纸，书画、图片展览，宣传栏形成传播文化知识和信息的窗口，业主自我教育的园地，丰富了小区文化生活。

2.4.3 基础设施建设

一些社区基础设施落后，居民防范意识不到位，经常发生盗窃案件。为减少此类事件发生，业委会听取和采纳群众建议和物业协作，采取了在小区砌防护墙、加铁丝网，僻静处增设路灯等防护措施，有效遏制了盗窃案的发生。

个别社区原单元电子防盗门锁系第一代产品，使用很不方便，在业委会的交涉下，开发商和供应商共同出资，全部更换。开放商没有给予更换的社区，在业委会的动员下，社区自己更换电子门，另行收费，保障了居民生命财产安全。

业委会尊重业主来信来访，根据业主的要求改造垃圾屋，合理配置垃圾箱，改造部分下水道，方便居民生活起居。

2.4.4 履行监督职责

对物业履行“物业服务合同”实施监督，大大提高了物业的服务质量。如在业委会的努力下，园丁二区获得“省精神文明小区”“全国示范住宅小区”等桂冠，园丁一区、莲塘、汀苑、利达、福达等小区业委会来到小区学习、交流经验。

2.5 志愿者队伍

社区是我家，建设靠大家。社区建设需要每一位社会成员的不断努力，除了社区权利单位的工作人员、社区居民外，社区的建设也离不开志愿者的参与。志愿者的构成又主要以社区居民志愿者为主。

芜湖市社区志愿者有无私奉献为民服务的精神，尽自己之力努力建设家园。每个社区都有很多志愿者队伍，有长期固定形式的，有社区居民需要呼之即来的。

2.5.1 义务巡查队

南瑞锦坤园社区、荷夏园社区等有社区义务巡查队、家庭纠纷调节委员会、计划生育协会等，此类自治组织在芜湖市几乎所有社区都普遍存在，成为解决社区内部事务的重要组成力量。调动社区精英，整合社区资源，使社区从外制式向内源式转型才是社区发展的必由之路。

锦坤园社区义务巡查队有志愿者50人，实行每天值班巡查、做巡查记录制度，社区每年召开两次义务巡查队志愿者会议，半年一总结，年底举行联欢会并有纪念品赠送，对志愿者服务进行肯定并激励其继续服务。

2.5.2 计划生育协会

计划生育协会同样是居民自治组织，自愿、主动参与社区建设，为社区提供服务。社区党委书记反映，社区计划生育工作不容易做，需要社区工作人员对每个家庭的情况都了如指掌，但是社区工作者工作繁忙，难免会有疏漏，而计划生育协会人员会提供个别育龄妇女的怀孕、避孕信息，这样既能减轻工作者的工作负担，也有利于及时处理发生的事件。2003年7月，芜湖市第一家城区计划生育居民自治社区在新芜区天门山街道桃园社区成立，社区居民制订了《桃园社区计划生育居民自治章程》《桃园社区计划生育居民自治公约》，并开辟计划生育公示栏，把计划生育的政策、措施、办法交给群众，使群众按政策生育，自行选择避孕方法，积极参与社区计生的行政管理，使城市的计划生育工作由直接的行政干预向居民自治转变，实现居民组织的自我治理。

2.5.3 家庭纠纷调解委员会

社区家庭成员之间，邻里之间也许会有一些小摩擦，不能自行消解的矛盾，这时，就需要外部力量注入，助其解决问题，化解矛盾。芜湖市弋矶山街道每个社区都有这样的家庭纠纷调解委员会，当邻里之间出现误会的时候，家庭纠纷委员会就会出现在现场，助大家平息事态。调解委员会由居民信任的老年人组成，极受大家尊重。委员会的存在减轻了社区工作者的负担，提升了居民的自我管理能力。

3 芜湖市城市社区自治的对策建议

社会的发展需要社会管理创新与其相适应，芜湖市社区在管理体制方面敢于创新，积极改善政府与社区、街道办事处与社区关系。在重新划定“政社”关系方面敢于尝试，初步缩小政府对社会的管控，令社会的重要组成部分——社区通过自治充满活动，实现了社区居民的民主参与。芜湖市在城市社区自治方面取得的成绩有目共睹，成为我国城市社区建设的典范。但是，在社区发展进程中，还有一些问题有待改进。

3.1 理顺政府、街道、社区的关系

街道办事处作为政府的派出机构，与社区的应然关系是指导与被指导的关系，居民委员会的任务是协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。在实际工作中，居委会成了街道办事处的“腿”，承担政府、街道办事处派下的方方面面的工作，接受政府及街道办事处的各项工作检查。据社区工作人员统计，社区每年要完成的工作多达140多项，各项软件检查、硬件检查、资料检查，令社区工作者疲惫不堪。社区居委会处于“虚拟化”“边缘化”的边界，抹煞了其作为基层自治组织的独立性、民主性特征。在今后的社区建设过程中，政府应逐步退出社区，借鉴美国、加拿大的社区经验，实行自下而上及自上而下相结合的管理模式，由政府规划社区发展的长远方案，交由社区居民评议决策再反馈政府，由执行机构负责项目的实施并向政府汇报。或者建立“共同愿景”，提炼居民的共同利益，使社区目标与个人目标相一致，激发居民的参与积极性，提高政府的服务效率。作为政府的街道办事处也应该完成它的历史使命，退出历史舞台。由政府直接领导社区减少了行政层次，提高了工作效率。

3.2 培育居委会社会责任感

在政府与社区职能分离之后，社区的建设与为民服务就要靠社区居委会成员的奉献精神、工作热诚与强烈的社会责任感。听取民声、了解民意、急居民之所急、想居民之所想，认真履行自己的职责，管理好社区事务，当好社区的主人翁。社区工作者的工作态度不单受政府下达工作压力影响，还有社区工作者的待遇问题。社区是社会的细胞，社区的稳定意味着社会的稳定，社区的发展意味着社会的进步，政府要关心社区工作者的工作环境，提供理想的工作空间、舒适的工作环境及良好的物质待遇和社会待遇，免除社区工作者的后顾之忧。

社会在发展，历史在前行，社区工作的专业技能与技巧也在随社会发展而与时俱进。政府要关心社区工作者的成长，提供社区工作者提升工作技能的机会，定期组织专业培训，以使社工更好地服务居民。

职业道德、社会公德、家庭美德是我国社会的传统美德，社区工作作为一种助人服务的职业与专业，极为重视工作者的职业道德，它关系到工作者的助人质量与社会影响。政府要定期为社区工作者进行职业道德培训，增强社区工作者的职业意识，保持进取精神。

3.3 大力开展社区志愿服务

社区的工作千头万绪，仅应付政府部门的各项检查就达140多项，多者达160多项，仅靠社区有限的工作人员难以完成这大量的工作。社区的工作需要有社会团体、组织、社区精英等社区志愿服务队伍和个人来分担，大力推广社区志愿服务，是社区、同时也是政府的职责所在。

在国外及我国的香港、台湾等地，社区志愿服务极为普遍，社区志愿者人数众多。社区志愿服务能健康成长的主要原因是有健全的制度保障及合理的激励机制。加拿大的学生不参加社区志愿服务不能毕业；台湾的志愿者不仅要有奉献精神，还要经过专业培训才能获取帮助他人的资格。有了参加志愿服务的资格还要加入一定的社团组织，由组织确定其服务时间(一些志愿服务不需要安排确定时间，如义务消防员等)。专业化、制度化是良好的志愿服务开展的重要基础，合理的激励机制是志愿服务可持续发展的根本。台湾会对优秀的志愿服务者进行评选，胜出者获得“金驼奖”。芜湖市也应积极建立志愿服务机制，扩大志愿者队伍，对持之以恒坚持志愿服务的志愿者予以适当奖励。芜湖市可以参考长春市的做法，成立道德银行。道德银行存的不是钱，是为他人、为社区服务的时间。长春市南湖社区要求道德银行的储户每年至少保证为居民无偿服务48小时，凡为他人服务累计达到800小时的，可获得社区服务中心核发的“志愿者服务终身受益卡”，在自己遇到困难时，将获得不限时数的经常性回报服务[3]。社区的退休干部、老党员、政府官员、教师、大中专院校学生都是可以动员的力量，都是社区志愿服务者的人才储备库。

4 总结

芜湖市社区实行“议行分社”，由社区居民委员会讨论、研究和审议社区相关事宜。社区工作者按照社居委研究讨论结果与居民需求，以实际行动为社区居民服务，是社区服务的执行者。撤销街道办事处，拉近了社区与政府的距离，省略了街道这一中间环节，既减轻了社区的行政工作压力，工作又有一定的自由度，有利于提高社区的工作效率。社区居民的广泛参与也是社区自治的成果体现，芜湖市社区居民的政治参与体现在选举制度方面，由社区居民自己选出社区的候选人并参与社区投票选出自己的当家人。其次，社区业主委员会、社区志愿者也为社区居民参与的表现。芜湖市社区自治取得了巨大成效，无论是在安徽省城市社区发展方面，还是在全国城市社区改革层面，都可以提供一定的经验借鉴。

[1] 徐永祥.社区发展论[M].上海：华东理工大学出版社，2001.

[2] 应忠良.撤销街道办事处可行性分析调研报告[EB/OL].[2012-03-30].http://www.doc88.com/p-14766786470html.

[3] 长春成立首家道德银行[EB/OL].[2003-05-21].http://news.sina.com.on/s/2003-05-21/03381394805.shtml.

责任编辑：沈宏梅

PracticeofUrbanCommunityAutonomyinWuhuCity

WU Yanmin

(College of Humanities, Anhui Polytechnic University, Wuhu 241000, China)

At present, China is in the period of social transition, the transformation of government functions makes the "sub community" which is originally attached to the planned economic system complete the transform into a modern community. The government has gradually separated from the society, and the pattern of "big government and small society" is being shaped. As an important part of the society, the community plays a more and more important role in the resident management and social service, and the development of the community has begun to return to its autonomy. In the community development management, Wuhu has continuously innovated the community autonomy system, carried out the experimental practice of "separating discussion from action”and "removing the streets office", making the construction of community autonomy in Wuhu have remarkable achievements.

urban community autonomy; separation of discussion from action; cancellation of street office; electoral system

C913.6

A

1009-3907(2017)09-0094-06

2017-03-01

安徽省高校优秀中青年骨干人才国内外访学研修重点项目(gxfZD2016104)

吴燕民(1973-)，女，吉林四平人，讲师，硕士，主要从事社区建设与社会发展及城市社会学研究。