农村信用社法人治理的思考与分析

邓玉瑶 (长江大学农学院，湖北 荆州 434025；辽宁沈抚农村商业银行股份有限公司，辽宁 抚顺 113000)

孙正祥 (长江大学农学院，湖北 荆州 434025)

农村信用社法人治理的思考与分析

邓玉瑶
(长江大学农学院，湖北 荆州 434025；辽宁沈抚农村商业银行股份有限公司，辽宁 抚顺 113000)

孙正祥
(长江大学农学院，湖北 荆州 434025)

农村信用社法人治理问题成为影响农村信用社发展的关键性因素，以农村信用社改革的历史时间段为间隔点，分析了农村信用社在不同历史时期的法人治理情况。

农村信用社；法人治理；改革

改革开放至今，我国银行业得到了飞速发展，已成为国家经济不可缺少的重要组成部分。现阶段，我国的银行系统分为4大类，即国有商业银行、股份制商业银行、国家政策性银行和地方金融机构(城市商业银行和农村信用社)。其中农村信用社主要服务“三农”，由于受我国城乡发展不平衡、城乡二元经济结构的影响，属于弱势金融机构。农村信用社不仅历史包袱重，历年亏损挂账多，资本充足率和资产质量低，而且体制创新步伐缓慢，法人治理结构尚未真正建立。从2003年开始，国家启动了新一轮的农村信用社改革，将管理权限下放到了省级政府，这为农村信用社法人治理改革提供了便利条件。有基于此，笔者对农村信用社的法人治理改革前后的情况进行了思考和分析。

1 农村信用社法人治理概述

就农村信用社的行业性质而言，应该归入商业银行的系列，因此笔者认为商业银行的法人治理适用于农村信用社的法人治理。银行法人治理的重要性不言而喻，早在1999年9月巴塞尔委员会颁发了《加强银行业机构法人治理》的指导性文件，其主要内容包括如下几个方面：法人治理及其重要性；银行法人治理的内容；稳健的银行公司治理的实践；确保稳健的银行公司治理所需要的宏观环境；监管者的作用。

虽然工商企业的法人治理架构适用于农村信用社的法人治理，但农村信用社的法人治理又有其特殊性，其原因如下：①金融机构不是透明的，在商品和服务市场，如果所销售的商品或服务是有缺陷的话，购买者不久就会发现，但是贷款质量在相当长的时间内是不会被了解的，同时还会快速改变其资产的风险组成，这使得金融机构相比工商企业更加不透明；②金融机构受到严厉监管。和大多数中介机构一样，受到严厉监管的银行会不断地妨碍自身公司法人治理机制。如存款保险制度降低了受保存款人监督的激励，也降低了银行从大的、具有监督激励的未受保债权人筹集资本的愿望，并且存款保险制度还提高了将银行资产转换成风险资产的激励；③政企不分。当政府既是所有者又是监管者的时候，在其双重角色之间存在着利益冲突，当政治利益与公司治理相矛盾时往往政治利益胜出，这就使所有者、市场及监管者都有可能不会提供有效的公司治理。鉴于以上性质，笔者归纳总结出农村信用社治理的3种特殊性，即委托-代理关系复杂、缺少有效的外部债权监督、外部市场治理机制微弱。

通过以上分析，从农村信用社特殊性出发，可以总结出农村信用社法人治理的一般原则：农村信用社法人治理应更多地关注利益相关者的利益，不应以政治利益牺牲相关者利益；农村信用社自身的安全和稳健也应该是农村信用社法人治理的目标；在治理机制的选择上要偏重内部治理，外部治理应放在次要位置。

2 2003年改革前农村信用社法人治理分析

农村信用社作为特殊的金融机构它的法人治理可分为不同阶段，这与它在每个历史时期的意识形态是息息相关的。2003年改革前的农村信用社法人治理的历史形态可以分为3个阶段。

2.1 计划经济体制时期

在计划经济时代，农村信用社在体制上经历了多次变化，而每次变化都与特定的政治、经济制度安排存在密切联系。自新中国成立后，在特定的社会制度和意识形态下，政府具有追求公有制垄断性安排的偏好，规定包括国有企业实行财务统收统支、投资项目国家审批、外贸外汇管理制、物资供应管理制、农产品统购统销制等，这就使得国有企业彻底丧失了经营自主权。与此对应的是农村信用社事实上不存在经营的自主性，都是国家宏观计划的组成部分。在这种体制下不存在外部竞争和并购问题，其内部也没有必要设立理事会、监事会等部门，因为此时农村信用社的领导人由人民公社任命，完全按照国家的指令性计划运行，固有的金融职能很少。因此，在计划经济时代，还谈不上真正的农村信用社法人治理问题，因为企业治理问题只有在具有市场环境或市场化环境下才能具有意义。

2.2 由农业银行代为管理农村信用社时期

从20世纪70年代末期起，为了改变原有经济体制带来的效率低下问题，中国开始进行经济体制改革，为配合政府的产业政策，中央银行等监管机构有必要对商业性金融机构进行必要的行政干预，央行将根据经济形势直接使用劝说的方法，要求商业银行在一定时期发放的贷款达到一定的量或要求其贷款投放到特定的行业，如若不遵照执行将受到央行的处罚和制裁。在此制度安排下，由农业银行直接控制的农村信用社的法人治理变为由农业银行选派人员管理农村信用社。此时的农村信用社管理人员也是任命制，但又不同于计划经济时代，因为此时的农村信用社已经有了利润的追求，开始注重运用经济手段来激励所辖机构和人员以提高经营效率了。同时在体制改革上也有了一定的进步，即有一部分信用社在形式上建立了“三会(指社员代表大会、理事会、临事会)”制度。

2.3 经济转轨时期

从1996年开始，农村信用社开始了新一轮的改革，这次改革由原来的农业银行代管转变为行社分家并由人民银行代管。在这个时期，旧体制给国有银行带来的负面效应开始显现，国有商业银行经营的业绩开始逐渐下降，巨额不良资产、机构运行效率低下、负债率升高等问题开始浮现，同时国家也正面临加入世界贸易组织和东南亚金融危机的双重压力。为解决上述问题，政府明确了国有商业银行转变为独立商业银行的改革方向，在国有商业银行普遍进行商业化改革的背景下，农村信用社的改革却停留在管理体制变化上，而没有进行相应的产权制度改革，在这种情况下农村信用社的法人治理状况未能得到改善。

通过对上述3个特定历史时期的分析，可以发现农村信用社的法人治理在2003年以前存在一定缺陷：农村信用社的产权主体一直没有像真正的财产所有者那样既有巨大的内在动力又有巨大的内在压力来关心信用社股权所有者的收益，这使产权主体形同虚设；在内部管理上没有对理事会、主任层进行有效的监督，农村信用社的实际拥有者也没有对实际管理者形成有效的制约；在外部由于缺乏完善的、清晰的市场化激励机制，农村信用社经理层和员工的收入水平基本是事前确定的，与信用社经营业绩水平的关联程度不高。

3 2003年改革后农村信用社法人治理分析

1996年，农村信用社与农业银行脱钩后，农村信用社在改革中不断发展，为农村稳定、农业发展、农民增收做出了很大贡献。但是，农村信用社自身仍然存在产权不明晰、法人治理结构不完善、经营机制和内部监管制度不健全、管理体制落后、包袱沉重等问题。2003年，随着国家经济体制的完善，“三农”问题越显突出，农村信用社作为支农主力军，迫切需要改革以完成国家交给的任务，在此背景下国家启动了新一轮的农村信用社改革，此次改革与以往相比，不论在管理体制上还是产权问题上都有了新的突破[1]。2003年6月27日，《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发[2003]15号文件)正式下发，这标志着新一轮农村信用社改革试点工作全面启动。本轮改革的总体要求是“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责。”在改革中必须要坚持“为三农服务、因地制宜，分类指导、按照市场经济的发展取向进行改革、权责利相结合”等原则。

在新一轮农村信用社改革中，在管理体制上，一方面将农村信用社的管理权下放给省级人民政府，由(市、自治区)政府通过设立省联社来承担对农村信用社的管理、指导、协调和服务的职能；另一方面，明确要求增资扩股后的农村信用社要明晰产权关系，完善法人治理结构。在管理权下放到省政府这一层面上，各省的习惯性做法如下：由省委、省人民政府按照省委组织部门的考核方法选择省联社的领导人，然后向省联社代表大会推荐并获得通过，产生的省联社理事长、主任等人选，同时被任命为联社党委成员，再由省联社党委任命地市级党委班子成员，最后共同确定县级联社领导人选，并向县联社社员代表大会推荐通过。上述做法与有关改革规定并不完全一致。就农村信用社治理来看，问题的关键在于理事长、主任的提名和任命权在省政府。事实上，这种权利才是农村信用社治理的一个核心环节，而表面上的“三会”实际上不过是形式而已。在农村信用社改革的过程中，政府的行政干预以及农村信用社法人治理受到干扰的问题在一定程度上是存在的，减少政府行政干预，让农村信用社真正实现自主经营，彻底摆脱政企不分的局面是改革的方向。

在改革初期，由于国家制定的本轮改革的核心是使农村信用社更好地服务于“三农”，因此若将农村信用社继续交给人民银行或银监局代管，在地方政府不参与的情况下，不能激发地方政府对改革的积极性，有可能使得此次改革不成功。同时，在我国真正意义上的合作金融从来没有真正存在过，在短期内希望农村信用社迅速恢复合作制，建立规范的法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的目标还不现实。换言之，农村信用社还不完全具备独立经营、自我约束的能力，需要借助政府来扶助，这也就是为什么国家把农村信用社的管理权下放到省级人民政府的原因。在此种管理模式下，农村信用社的法人治理有了长足的进步，但仍然存在着不足。首先，农村信用社股东对经理层没有人事任免权。在旧的产权制度下，农村信用社的社员入股过少，所得的利润相对低下，在此种情况下社员不可能履行自己的股东责任，再加上原有体制下的官办色彩，股东很难对经理层进行监督。改革后新的产权制度使社员入股金额大增，同时设立了法人股使得一部分工商企业也能出资入股，这就使得经理层面对的股东方面的压力加大了。由于经理层的任命是由政府或省联社委派，这样使得经理层即便存在过错，股东也没有罢免经理层的能力。其次，股权结构有所改善，但并不理想[2]。改革前，农村信用社的社员入股金额很少，在总股本中份额过低，这样不具备监督农村信用社经理层的能力。改革后，农村信用社的股权结构发生了很大的改变，最高持股数量可以达到总股本的10%，这对信用社的法人治理产生了很大的影响[3]。由于政策制约、农村信用社的品牌和号召力不够、当地民营经济发展相对滞后等因素影响，使得农村信用社股权高度分散。这种情况使得经营者的利益与企业利益很难达成一致，所以经营激励相对较差。同时，小股东缺乏对经理人监督的积极性，导致对经理层监督不力，对企业难以控制。此外，法人治理结构框架虽然确立但尚未完善。改革前，农村信用社徒具理事会、社员代表大会、监事会“三会”监督经理层的外形，而其中并无实质内容。改革后，各地农村信用社相继建立了社员代表大会、理事会、监事会等“三会”制度，理事长、主任、监事长3个权利主体履行不同的职责，初步形成了相互制约的法人治理框架[4]。但在这个框架内，由于监事长在级别上低于理事长和主任，在实际工作中监事长很难有效行使监督权利。在理事长和主任之间的权利和责任上也是很难划清的，因为理事长要对所有工作负责而又不能干涉主任的工作，这就导致主任可以自作主张，但出了问题却是由理事长负责，为此理事长只能插手企业经营，这就导致工作职责划分问题。

随着改革的深入，改革初期的产权制度已无法适应现今的经济发展情况，必须遵循市场经济规则、因地制宜地重新制定。经过多方面的探索，农村信用社的产权制度改革形式确定为组建股份制的农村商业银行。按照规定，农村商业银行是由辖内农民、农村工商户、企业法人和其他经济共同成立的股份制地方性金融机构，主要为当地“三农”经济提供金融服务以促进城乡发展[5]。农村商业银行在建立股份制运行机制、利润分享激励、完善内部控制机制等方面有着得天独厚的条件，这使得我国农村信用社在法人治理上有了基本等同于公司法人治理的条件。

4 结语

伴随着农村金融市场的不断扩大，农村中的商业银行、村镇银行、贷款公司等不断涌现出来，农村信用社面临着巨大的挑战。目前，股份制下的农村信用社的法人治理理论研究和实践探讨才刚刚开始，相信随着农村商业银行的相继改制成功，股份制下的法人治理必将成为现阶段法人治理的核心。

[1]翟欣欣.改制后农村商业银行法人治理结构问题及对策分析[J]．金融视线，2016，16(10)：68～69.

[2]张玥.完善农村信用社法人治理结构的几点建议[J]．现代经济信息，2015，22(1)：75～78.

[3]余开生.农信社深化产权改革应处理的若干关系[J]．中国农村金融，2015，(3)：13～15.

[4]潘宏强.法人治理结构问题在农村信用社改革过程中的探讨[J]．商，2006，6(7)：20～23.

[5]曹魏.农村信用社改革存在的问题及解决对策[J]．商业经济，2016，20(1)：23～34.

[编辑] 李启栋

2016-10-03

邓玉瑶(1983-)，女，硕士生，助理会计师，研究方向为农村金融。通信作者：孙正祥，sunzhengxiang9904@126.com。

F832.4

A

1673-1409(2017)02-0072-03

[引著格式]邓玉瑶,孙正祥.农村信用社法人治理的思考与分析[J].长江大学学报(自科版)，2017，14(2)：72～74,79.