新型城镇化背景下失地农民福利变化研究

丁琳琳++吴群++李永乐

摘要基于森的可行能力理论，从经济状况、居住条件、居住环境、社会保障及社会机会等方面构建失地农民福利评价指标体系。并进一步基于农地价值理论视角，将失地农民可获得的福利划分为经济福利、社会福利和生态福利3个部分。在此基础上利用江苏省苏州市、南通市及宿迁市540户农户调查数据对征地前后农民福利水平进行测度，以探索不同城镇化发展阶段土地征收对失地农民福利变化的影响。结果表明：①由于实行了“土地换社保”征地补偿方式，苏州市和南通市目前处于城镇化发展改革阶段，且前者在“人的城镇化”方面更为成熟；宿迁市采取一次性货币补偿方式，仍处于传统城镇化发展阶段。②苏州市和南通市失地农民福利水平呈上升趋势，总模糊指数分别从0.444、0.369上升到0.529、0.385；宿迁市样本农户福利水平则有所下降。③除苏州市外，南通市和宿迁市样本农户的经济福利均出现下降，下降幅度分别为36.1%、34.5%；三个地区失地农民社会福利均有所提升，且苏州市和南通市农户福利改善程度明显优于宿迁市；生态福利方面，除南通市外，苏州市和宿迁市均出现下降。④传统城镇化发展模式下，失地农民的福利水平明显受损，城镇化改革一定程度上缓解了农民福利受损，尤其是社会福利得到较大提升。加快新型城镇化建设，真正实现“土地城镇化”与“人口城镇化”同步发展，在提高征地补偿标准的同时，政府还需通过完善失地农民社会保障体系、加强就业指导培训、提供一定就业安置等途径实现征地补偿方式多元化，并加大对农村基础设施、配套设施、环境保护等的投入。

关键词新型城镇化；失地农民；福利变化；农地价值理论；江苏省

中图分类号F328文献标识码A文章编号1002-2104（2017）03-0163-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.03.020

伴随新型城镇化的逐步推进，我国城市建设用地依然紧张，农地非农化现象仍将持续发生。由此产生大量失地农民，有学者预测，到2030年我国失地农民人数将超过7 800万[1]。由于征地程序不规范、安置补偿机制不健全以及失地农民城镇社会保障缺失等问题的存在，征地后部分农民福利状况明显受损[2-4]，甚至一些农民的生产、生活因征地而陷入困境。传统城镇化发展模式下，农民不能共享土地增值收益，仅获得少量征地补偿费，是导致失地农民福利受损的主要根源。新型城镇化首要解决的就是传统城镇化发展中“土地城镇化”快于“人口城镇化”的遗留问题，改善失地农民福利状况，保障其进城后能够“安居乐业”。实现该目标的前提是掌握土地征收对农民福利变化的具体影响。不同地区失地农民的福利变化是否一致？农民的各部分福利在征地过程中受到的冲击是否相同？征地后农民迫切需要改善的是哪些福利？对这些问题进行探索是制定差别化管理政策的基础。因此，本文利用来自江苏省苏州市、南通市和宿迁市540户农户调查数据，基于森的可行能力理论构建失地农民福利评价指标体系，采用模糊综合评价方法测度不同城镇化发展阶段失地农民福利水平的变化趋势。同时基于农地价值理论视角对农民福利状况进行进一步划分，探索失地农民对城镇化发展成果的“共享”程度，以期为改革土地征收制度、加快新型城镇化建设提供一定参考。

1理论基础：新型城镇化背景下失地农民的福利构成及划分1.1基于森的可行能力理论的失地农民福利构成

分析失地农民的福利变化，首先要了解“什么是福利”。从概念上来讲，福利理论的发展主要经历了三个阶段：功利主义效用福利理论、客观主义福利理论、森的可行能力福利理论。功利主义效用福利理论即“效用论”，该理论认为福利是对享受或满足的心理反应，持这一思想的代表人物有庇古、边沁、马歇尔等经济学家[5-7]。这种以满足程度为评价基础的方法，无法充分反映其他潜在的重要内容，如自由、权利、健康等，同时由于个体差异的存在，不同的人之间很难进行效用的直接比较，因而这种思想很快遭到了质疑。客观主义福利理论是“物质论”，罗纳德·德沃金、罗尔斯等认为可以通过拥有的财富、商品、资源等的多少来测度福利[8-9]。它体现的仅仅是个人效用最大化的经济理性下所拥有物质数量的差异，因而该福利理论也是有争议的。

阿马蒂亚·森于20世纪80-90年代提出了可行能力方法框架，他依据一个人实际能做什么和能成为什么来描述个人福利，该理论的核心概念是功能和能力[10]。拥有健康的身体、稳定的工作、舒适的住所、接受良好的教育、有一定的闲暇时间等是组成个体福利的各项功能性活动，能力就是各种可能的功能性活动的不同选择，决定了个体福利水平的好坏。对于失地农民而言，他们最珍视的功能应该包括：有稳定的经济来源、合适的工作、良好的居住环境、生活有保障、和城镇居民均等的发展机会等。因此，基于森的可行能力理论，本文认为对失地农民福利的评价应主要从经济状况、居住条件、居住环境、社会保障以及社会机会等方面进行综合考虑。

丁琳琳等：新型城镇化背景下失地农民福利变化研究中国人口·资源与环境2017年第3期1.2新型城镇化背景下基于农地价值理论的失地农民福利划分土地作为农民最基本的生产要素和最可靠的生存资料，不仅具有经济价值，还具有非经济价值[11-13]。经济价值是指人们对农地资源进行直接利用所体现的价值，如农地具有提供食物、原材料等生产价值。非经济价值是指无法在市场上得到直接体现的那部分价值，又可称为农地资源的外部性价值，如农地具有社会保障、粮食安全保障等社会价值以及净化空气、调节气候等生态服务价值。已有研究多侧重于对失地农民经济福利损失的描述，未能系统评价土地征收对农民福利状况的影响。传统经济学分析甚至认为，如果征地后农民的经济水平有所提升，那么其福利状况就是改善的[14-15]，近年来，征地制度改革也主要集中在补偿标准的提高上[16-17]。

全面推进新型城镇化建设，核心是实现“人的城镇化”，如何保障失地农民土地权益、让广大农民共享城镇化发展成果，是新型城镇化面临的重大挑战。新型城镇化归根结底要解决的是“地从哪里来、人往哪里去、钱从哪里筹”的问题。在当前城市建设用地供应紧张的情况下，农地非农化仍是城镇化发展的主要用地來源。但农地非农化过程中会产生大量的失地农民，如何让失地农民实现“市民化”，重点是改善与农民切身利益相关的福利，保障其“就业有岗位、子女有教育、居住有场所、健康有服务、生活有文化、发展有舞台”。根据有关专家测算，一个失地农民真正要融入城市，包括基础设施、各项社会保障、制度等，政府需投入10到15万元，农民个人也需承担5到8万元，高昂的成本是制约我国新型城镇发展的关键问题[18]。笔者认为，由于土地是农民最重要的财产，农民因为国家建设而失去土地，那么理所当然地，失地农民“市民化”所耗费的成本也应该来源于土地。然而，目前的土地征收多采取一次性货币补偿方式，不仅补偿标准偏低，而且农民获取的实质上只是对土地经济价值的补偿，忽略了其社会价值和生态价值。一方面，农民自身无法承受高昂的“主动城镇化”成本；另一方面，地方政府土地财政“重建设、轻服务”的做法，导致失地农民城镇化进程更加缓慢。

基于农地价值理论视角，将农户福利进行进一步划分，有助于了解城镇化发展进程中失地农民对于土地价值“受偿”程度的不断变化，为新型城镇化建设中失地农民福利提升提供方向。由于农地价值包括经济价值、社会价值和生态价值，相应地，农民从土地上获取的福利也应该包括经济福利、社会福利和生态福利三个方面[19]。①经济福利的变化主要通过农户家庭的农业收入、非农收入以及纯收入的变化来衡量。征地之前，农业收入是家庭经济的重要来源；征地后，农民失去了土地，非农收入成为家庭经济的主要来源。此时，农民的生活方式、生活习惯和生活标准等都发生变化，经济福利状况也随之改变。②社会福利的变化主要通过失地农民“市民化”以及“市民化”的程度来衡量。征地后农民理应转化为市民，然而由于制度和政策原因，目前失地农民的社会保障体系并不健全。农民失去土地后，是否能够纳入城镇社会保障，以及是否能够享有与城市居民同等的医疗、教育、娱乐等资源，都是影响农民福利水平的重要因素。同时，征地后非农收入成为农民家庭收入的主要来源，就业环境的改变也会影响被征地农民的社会福利。③生态福利即环境福利。它包括农民的生活环境和生存环境两个层次，生活环境主要指农民的住房、基础设施、交通条件等，这些福利伴随新农村建设和新型城镇化的推进，一般会得到较大改善。但随之会带来噪音、污染、治安变差和农村自然景观消失等问题，使得农民面临的生存环境遭到破坏，为此损失的生态福利是巨大的。

2数據来源与研究区域概况

2.1数据来源

本文对样本点的选取主要基于两点考虑：第一，样本点所在地区在江苏省具有代表性，且覆盖不同社会经济发展水平地区；第二，该地区城镇化进程较快，近年来土地征收数量较多。鉴于此课题组于2015年底对江苏省的征地情况进行农户调查，选取苏州市、南通市、宿迁市3市6各区（县），采用分层随机抽样方法（市—区—镇—村），共调查了36个行政村。发放农户问卷540份，三个地区各180份，回收有效问卷502份，其中苏州市163份、南通市169份、宿迁市170份，有效问卷率均超过90%。

调查问卷包括三个部分：一是农户家庭的基本情况，包括家庭成员的性别、年龄、学历、工作状况、健康状况等，以及家庭的收入状况和支出状况；二是农户对土地征收的认知和态度；包括被征地意愿、征地补偿满意度、政策认知等；三是征地后农户生活状况、再就业状况等。本文首先对被征地农产的基本特征进行简单的统计分析，如表1所示，从年龄来看，60岁以上农民占比达到了47.6%，这说明，当前从事农业生产的大多是留守老人。从受教育年限看，具有初中及以上文化水平的调查对象占总样本的602%，这与江苏省的实际情况相符合。调查对象中，党员仅占样本量的7.6%，这样的分布有效地避免了政治因素对调查结果的影响，增加了数据的可靠性。

2.2研究区域征地概况

调查样本中征地最早的发生在1998年，最晚的为2013年。从征地用途分析，用于工业、房地产开发的征地比例高达84.8%，用于高速公路建设、机场扩建等准公益用途的征地比例仅为15.2%。其中，南通市2010年因兴东机场扩建涉及到不少被征地农民，因此，调研中其公益性征地比例最大，达到了25.2%，苏州市和宿迁市均不足10%。从征地类型分析，发生征地的多为承包地征收或者承包地、宅基地一并征收，两者占比分别为38.8%、51.2%，只征收宅基地的样本则较少。同时，承包地的征收以水田和旱地为主，约占总样本的92%。从征地数量分析，苏州市、南通市和宿迁市被调查农户总的征地面积

分别为504亩、421亩、466亩。伴随新型城镇化的逐步推进，征地规模将持续增加，尤其2005年以后，各地征地数量更是迅速提升。以苏州市天福社区为例，仅2010年当年社区总征地面积就达到了865亩。

2.3研究区域城镇化发展概况

城镇化发展的不同阶段，土地征收补偿方式也不同。传统城镇化发展阶段，政府采取一次性货币补偿方式，土地一经征收，便和农民没有任何关系，该阶段“土地城镇化”速度明显快于“人口城镇化”速度。但伴随城镇化进程的不断加快，传统城镇化模式导致征地群体性事件愈演愈烈。一些地区开始尝试进行征地补偿方式改革，如推行“土地换社保”，即将青苗费发放给农民，土地补偿费和安置补助费纳入个人社保账户，农民到达退休年龄后可按月领取一定数额的养老金。失地农民被纳入城镇社会保障体系，一定程度上分享了城镇化发展成果。但“土地换社保”实质上只是将属于农民的征地补偿分期付给农户，加之养老金发放过程中存在其他问题，城镇化发展仍处于改革时期，并未真正达到“土地城镇化”与“人口城镇化”的协调发展。调研中苏州市和南通市均采取了“土地换社保”征地补偿方式，处于城镇化发展改革阶段，而宿迁市则处于典型的传统城镇化发展阶段。

3不同城镇化发展模式下失地农民福利变化测度3.1指标选取及定义

基于农地价值理论，本文主要从经济福利、社会福利和生态福利三个方面衡量失地农民总体福利水平变化情况。其中，经济福利主要是指农户的经济状况，社会福利主要包括农户的社会保障状况和社会机会两方面，生态福利则从居住条件和居住环境两方面进行测度。同时基于森的可行能力理论，三种福利选取的初级指标的定义及描述性统计分析见表2。

3.2测度方法与数据处理

本文采用模糊综合评价法测算征地前后农户的福利水平，该方法包括以下三个步骤：福利的模糊函数设定；隶属函数的设定；初级指标的加总，具体评价方法参考已有研究，限于篇幅，本文不做赘述。福利指标的选取一般分为三类：连续型指标、虚拟二分类指标和虚拟定性指标，其中，连续型指标计算隶属度之前，首先要设置指标的最大值和最小值，本文选取的连续型指标包括4个：农业收入、非农收入、纯收入和人均居住面积。农业收入、非农收入和纯收入的最大值和最小值计算方法一致，首先确定样本农户征地前后的土地亩均收益、家庭人均非农收入和纯收入的极大值和极小值，然后分别乘以每个农户的土地面积、家庭非农就业人数以及家庭总人口，得到每个家庭可能获得的三个指标的极大值和极小值，然后再确定总体样本的最大值和最小值。近年来我国城乡居民人均收入呈上升趋势，但城镇居民生活水平普遍高于农村居民，在非农收入极值的选取上，以城镇居民人均可支配收入作为参照标准。将各市农村居民人均纯收入的最高水平和将当年对应的农村居民人均最低生活保障标准分别作为纯收入的极大值和极小值。根据建设部要求，到2020年农村